К вопросу об эволюции международно-правового сотрудничества государств в области рационального использования и охраны ресурсов Мирового океана

Благополучие миллиардов людей и даже стабильность жизни на Земле прямо или косвенно зависит от благоприятного состояния морской среды. Мировой океан покрывает 71% земной поверхности и содержит более 90% обитаемого пространства для жизни на Земле. В океане обитает примерно 90% биомассы планеты, притом, что около 10% земной суши покрыто ледниками. Океан и ледники поддерживают на планете уникальную среду обитания и взаимосвязаны с другими компонентами климатической системы посредством глобального обмена водой, энергией и углеродом. [1, с. 22].

В то же время Мировой океан – это очень хрупкая система, что стало очевидно в последние десятилетия, когда загрязнение океанских вод достигло невиданных прежде масштабов. Огромные размеры, продуктивность и разнообразие жизни в Мировом океане вызвали ложное чувство самоуспокоенности. Люди веками осуществляли нещадную добычу морских ресурсов, используя моря для расширения международных контактов. Сегодня моря и океаны становятся и местом для утилизации различных материалов и отходов, поступающих через впадающие в него реки.1

На протяжении многих десятилетий неоднократно предпринимались попытки юридически регламентировать использование ресурсов Мирового океана в рамках единого документа, который был бы приемлем для всех стран. В связи с ухудшением состояния прибрежных вод и океанов вследствие увеличения масштабов освоения прибрежных районов, загрязнения с судов, наземных источников, разрушением среды обитания и других угроз, в 1954 г. государства подписали Международную конвенцию по предотвращению загрязнения моря нефтью. Конвенция использовала зональный подход к загрязнению морской среды, поскольку она запрещала слив нефти в пределах пятидесяти миль от суши. Несмотря на поправки, внесенные в 1962, 1969, 1970 и 1971 гг., положения

Конвенции 1954 г. были недостаточны для значительного уменьшения загрязнения нефтью.2

В связи с растущим осознанием промышленно развитыми странами экологических проблем, таких как трансграничное загрязнение воздуха и воды, уже в середине 1960-х гг. назрела потребность проведении глобального саммита. Политическая инициатива исходила от шведского правительства, которое в то время находилось под сильным внутриполитическим давлением, требовавшим решения проблемы кислотных дождей. Так, в 1968 г. на заседании Парижской конференции по проблемам биосферы, организованной под эгидой ЮНЕСКО при содействии ВОЗ и ФАО, представитель Швеции предложил идею созыва глобальной экологической конференции.

Четыре года спустя в 1972 г. в Стокгольме состоялась Конференция ООН по проблемам окружающей среды, – первая экологическая всемирная. Генеральным секретарём Конференции стал предприимчивый канадец Морис Стронг. На Конференции присутствовали представители 113 стран и члены ряда международных организаций, в том числе Международной организации труда и Всемирного банка. На конференции были приняты три документа: Декларация принципов (26 принципов), План мероприятий, содержащий 109 пунктов, и Резолюция об институциональных и финансовых договоренностях. В этих документах изложены политические, организационные и экономические вопросы охраны окружающей среды. В Декларации устанавливались важные принципы, на основе которых были разработаны экологические стандарты, применимые ко 3 всей окружающей среде.

Несмотря на то, что до начала конференции звучали мощные призывы к политической поддержке охраны и улучшения состояния окружающей среды, на практике много внимания было уделено вопросам, не относящимся к основной теме. Среди них – бедность и социальная несправедливость. Особенно активно в дискуссию вступили представители развивающихся стран из группы Группа 77 (G77), созданной в 1964 г. Они выступали за совместное рассмотрение проблем экологии и развития человеческого потенциала. В то же время коалиция представителей развитых стран, более известная как «брюссельская группа», в которую входили США, Великобритания, Франция, Бельгия и Германия, стремились подорвать итоги переговорного процесса и сорвать выдвинутую программу ООН по окружающей среде (ЮНЕП). Этим они хотели защитить свои собственные торговые и промышленные интересы за счёт развивающихся стран [3].

Стокгольмская конференция положила начало продолжающемуся по настоящее время международному переговорному процессу по вопросам экологии. Важным новшеством стал политико-правовой принцип, согласно которому национальный суверенитет над природными ресурсами не должен оказывать отрицательного воздействия на другие государства [2]. На стокгольмской конференции приняты 109 практических рекомендаций о проведении мероприятий на международном уровне для защиты окружающей человека среды. Девять из этих рекомендаций касаются загрязнения морской среды. Принятые на Стокгольмской конференции документы оказали прямое и непосредственное воздействие на работу Комитета по морскому дну (предшественника третьей Конференции ООН по морскому праву) и, в частности, его Подкомитета III. Этот Подкомитет отвечал за подготовку проектов статей о защите и сохранении морской среды для рассмотрения Конференцией по морскому праву.

В 1973 г. Международную конвенцию по предотвращению загрязнения с судов (МАРПОЛ 73/78).4 Данная конвенция имеет шесть технических приложений, каждое из которых касается потенциального источника загрязнения с судов:

˗ загрязнение нефтью (сырой нефтью, мазутом);

˗ вредными жидкими веществами, перевозимыми навалом / насыпью;

˗ вредными веществами, перевозимыми в упакованном виде;

˗ загрязнение сточными водами;

˗ загрязнение мусором;

˗ загрязнение воздуха.

В 1982 г. в 1982 г. на 11 сессии Генеральной Ассамблеи ООН в г. Монтего-Бее была принята Конвенция ООН по морскому праву (далее – ЮНКЛОС 1982).5 Принятие ЮНКЛОС было продиктовано требованиями времени, необходимостью выработки единых правил и стандартов для регламентации новых видов деятельности на море, в том числе, касающихся инцидентов с нефтеналивными танкерами, выдвинувших на повестку дня проблему защиты морских экосистем и биоразнообразия. Положения ЮНКЛОС вытекают непосредственно из Устава Организации Объединенных Наций.6 ЮНКЛОС регламентирует вопросы, касающиеся суверенитета, прав и обязанностей прибрежных стран в области управления морской средой и её ресурсами. Кроме того, данная конвенция включает положения целого ряда международных соглашений по вопросам, ка- сающихся управления рыбными ресурсами, безопасности морского судоходства, борьбы с загрязнением, защиты и охраны биоразнообразия, реагирования на 7

предполагаемое изменение климата.

В 1992 г. в Рио-де-Жанейро под эгидой ООН проходила Конференция по окружающей среде и развитию (ЮНСЕД), собравшая практически все государства мира (178 стран) и 114 глав государств, а также 9000 представителей СМИ и 1400 членов неправительственных организаций. Конференция 1992 г. в Рио была значительно масштабнее конференции в Стокгольме. Повестка дня была более широкой и гораздо более сложной. Рио-де-Жанейрская конференция затмила Стокгольмскую по количеству задействованных участников. Она привлекла гораздо больше внимания СМИ и мировых лидеров. На Конференции, получившей название «Саммита Земли», был принят ряд важных соглашений: 1) Рио-де-Жанейрская Декларация принципов; 2) Рамочная конвенция об изменении климата; 3) Конвенция о биологическом разнообразии; 4) Повестка дня на XXI век – план действий в 40 главах, который выполняет функцию дорожной карты устойчивого развития; и 5) Свод принципов лесного хозяйства. Так, в рамках Повестки дня 21/2030 ЮНСЕД сформулировала принципы устойчивого развития, такие как интеграция, предупреждение загрязнения, равноправие поколений, принцип «платит загрязнитель», управления ресурсами на уровне прибрежных общин, участие общественности, права женщин из числа коренного населения. Причём три принципа имеют особое значение в деле управления и рационального использования морской среды, а именно: интеграция, у управления ресурсами на уровне прибрежных общин и «платит загрязнитель».8 В то же время Конференция ЮНСЕД 1992 оставила нерешёнными многие вопросы. К числу таких вопросов относятся реализация посредством права принципов устойчивого развития, а также необходимость укрепления принятых Рио-де-жанейрскими конвенциями обязательств. Как ЮНКЛОС, так и ЮНСЕД сформулировали несколько принципов «мягкого права», которые должны направлять национальные политические реформы по вопросам, касающимся управления прибрежными и морскими районами. В то же время ЮНСЕД не смогла повысить эффективность международного сотрудничества в морской деятельности, например, между рыболовством и охраной природы.

В сентябре 2002 г. под эгидой ООН состоялся всемирный саммит по устойчивому развитию Рио+10, который состоится в Йоханнесбурге (ЮАР). Его цель состояла в оценке международного сотрудничества государств в области устойчивого развития за десятилетие, за десятилетние, прошедшее со времени Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро. На саммите при обсуждении разного рода проблем, связанных с достижением устойчивого развития, приняли участие представители 191 страны, члены межправительственных и неправительственных организаций, крупные промышленники и видные эксперты. В отличие от «Саммита Земли» в Рио-де-Жанейро, на котором были выработаны четыре основных природоохранных соглашения и повестка дня на XXI век, саммит в Йоханнесбурге не имел цели разрабатывать новые конвенции или пересматривать Повестку дня 21/2030. Вместо этого саммит утвердил План действий, содержащий набор целей и графиков, конкретных мер, которые обеспечат устойчивое развитие. План действий является скорее политическим документом и поэтому не имеет обязательной юридической силы для правительств. Однако, как и Повестка дня 21/2030, План действий призван служить ориентиром для правительств, международных организаций и других заинтересованных сторон в области развития, финансов и инвестиций. В План действий были специально включены вопросы, касающиеся Мирового океана, и для некоторых из них был чётко определён срок выполнения.9 Йоханнесбургский План действий был рассчитан более чем на 10 лет. Ниже мы рассмотрим часть Плана с целями указанием срока их выполнения.

В целом можно отметить, что План действий 2002 г. предусматривал недвусмысленное признание управления морскими ресурсами населением прибрежных районов, включая признание их ключевой роли в устойчивом развитии. Вместе с тем история Йоханнесбургского саммита вызывает тревогу. Неспособность правительств принять и согласовать эффективный план действий (в том числе по вопросам финансирования) и институциональные механизмы, заставляет полагать, что успехи встречи на высшем уровне могут оказаться бессмысленными. Прежде всего, прогрессу в решении проблем развития и окружающей среды в течение многих лет или даже десятилетий будут препятствовать разногласия, имеющие место между правительствами, между элементами гражданского общества, а также между правительствами и гражданским обществом.

При всём при этом следует учитывать, что целевые показатели и графики ЮНСЕД и Плана Действий 2002 г. не являются «самореализующимися». Правительствам различных стран требуется поддержка и сотрудничество с представителями океанских, прибрежных и островных сообществ для практической реализации того, что задумано, для мобилизации необходимых знаний и финансов. Затрудняет оценку прогресса в осуществлении целевых показателей ЮНСЕД и Плана Действий, касающихся океанов, прибрежных районов и малых островных развивающихся государств целый ряд причин:

˗ отсутствие каких-либо системы оценивания, которой можно было бы руководствоваться при определении степени прогресса на глобальном уровне, и это притом, что существуют механизмы оценки, используемые на местном или региональном уровнях;

˗ не существует органа или инстанции, которым было бы поручено на регулярной основе собирать на международном и национальном уровнях данные по всему спектру вопросов, связанных с океанами, особенно в том, что касается общих целей;

˗ отсутствует регулярный сбор и оценка информации о социальном и экономическом благосостоянии прибрежных общин, что весьма затрудняет определение прогресса в области развития.

Трудная задача состоит в том, чтобы найти баланс между достижением глобального консенсуса по общим для всех проблемам и выявлением тем, которые могут быть затронуты и решены лидерами на глобальном уровне. Важно отметить, что неспособность ряда конференций (например, Стокгольмской) финансировать должное развитие в глазах многих развивающихся стран предстаёт как самая большая их слабость.

В заключение отметим, что последствия изменения климата могут оказаться ещё хуже, чем те прогнозы, которые были даны Межправительственной группой экспертов по изменению климата (МГЭИК). Многие негативные изменения происходят быстрее, чем ожидалось, в том числе в результате таяния арктического льда, Гренландского ледового щита и Антарктического ледового щита. По мере того как человечество продолжает как и раньше откладывать принятие срочных и критических мер, необходимых для предотвращения последствий климатических изменений, экология продолжает ухудшаться, при том что благополучие население прибрежных районов по-прежнему зависит от туризма и рыболовства, а меры для смягчения этих последствий, становятся всё более дорогостоящими и сложными. Масштабы взаимодействия человека и океана призывает к выработке междисциплинарного подхода к рациональному использованию морских ресурсов, и этот подход должен дополняться переосмыслением отношений общества с миром природы.