К вопросу об оценке эффективности региональной экономической политики (экологический аспект)

Решение региональных проблем особенно актуально на современном этапе развития России. Регионы играют решающую роль в обеспечении необходимой реиндустриализации, развитии инновационных производств, обеспечении приемлемого уровня занятости, возобновлении экономического роста. В то же время во многих регионах остро стоят вопросы социального развития, обеспечения достойного уровня жизни населения, а также вопросы экологического развития и реализации права населения на проживание в благоприятной экологической среде.

Реализация грамотной и эффективной региональной политики требует получения регулярной обратной связи в форме оценки эффективности реализации региональной политики. При этом получаемый от реализации политики результат в первую очередь будет зависеть от поставленных перед региональной политикой целей. В развитых странах новые цели и задачи, отвечающие вызовам ХХI века, ориентируются на новое качество социального прогресса и экономического развития. Все большую популярность набирают идеи экологического развития. Идеи гармоничного сосуществования, коэволюции природы и общества. Экологической ответственности и энергоэффективности находят отражения в национальных и региональных политиках наиболее развитых стран.

Данные выводы являются особенно актуальными и важными для России, так как приоритеты современной региональной политики ориентированы в первую очередь на создание экономического роста. Целям экологического развития, охраны окружающей среды не уделяется должного внимания. В 2014 году Россия заняла 73 место из 178 стран по степени эффективности экологической политики. Изменение ситуации требует установления новых приоритетов региональной политики, а также совершенствования механизма оценки эффективности реализуемой региональной политики.

Понятие региональной политики

В научной литературе существует множество подходов к определению региональной политики. Рассмотрим основные трактовки понятия «региональная политика».

В работах Кистанова В.В., Бакитжанова А., Филин С. и Котилко В.В. используется определение, зафиксированное в указе Президента РФ от № 803 «Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации» [1, 2, 3, 4]: «региональная политика — система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации». Недостатком данного определения является ограниченный набор аспектов развития: политический, экономический, социальный. Кроме того, региональная политика рассматривается только лишь как политика федерального центра по отношению к регионам.

Б.М. Штульберг и В.Г. Введенский дают следующее определение региональной политики: «Региональная политика — это деятельность органов государственной власти и управления по обеспечению оптимального развития субъектов Федерации и решению территориальных проблем межрегионального и общегосударственного характера. Существо региональной политики заключается в том, чтобы максимально использовать в интересах всего общества благоприятные территориальные предпосылки и факторы и минимизировать негативное влияние неблагоприятных природных и экономических условий на социально- экономическое положение отдельных регионов» [5]. В определении подчеркивается индивидуальный подход к отдельным регионам. Однако не раскрыто понятие «оптимального» развития.

• В.    Лексин и А. Швецов определяют региональную политику как систему намерений и действий, реализующую интересы государства в отношении регионов и внутренние интересы самих регионов. По мнению авторов, региональная политика должна быть основана на компромиссе между региональными интересами государства и местными интересами самих регионов [6]. Положительным моментом данного подхода является акцент на необходимости взаимосвязанной реализации интересов страны в целом и отдельных регионов.

Согласно Кистанову В.И. научной основной региональной политики должна служить система объективных законов и факторов территориального формирования экономики в сочетании с научными принципами управления. Целью региональной политики должно являться достижение в региональном развитии баланса между экономической и социальной результативностью, а главной задачей – создание устойчивой конкурентной экономики в каждом регионе [1].

Схожий подход используется в работе Бутова В.И. Автор приводит следующее определение региональной политики: региональная политика – «особый вид государственной политики в сфере регулирования экономического, социального, этнополитического, экологического развития страны в пространственном (региональном) аспекте». Она «охватывает комплекс законодательных, административных, социально-экономических, экологических мероприятий, которые реализуются центральными, региональными и местными органами власти». Согласно ученому, региональная политика должна формироваться с учетом объективных требований, связанных с размещением производительных сил по территории государств, рациональным использованием трудовых и природных ресурсов [7].

Как показывает проведенный анализ, несмотря на достаточно широкую распространенность определения «региональная политика», сохраняется методологическая неопределенность: одни авторы подразумевают под региональной политикой только политику федерального центра по отношению к регионам; другие определяют ее как регулирование регионами отношений между собой; третьи рассматривают региональную политику как отношение государства к субъектам местного самоуправления. Таким образом, можно говорить о существовании уровней региональной политики.

Бутов В.И. отмечает, что следует различать два уровня региональной политики [7]:

• •    государственная региональная политика, проводимая федеральными органами государственной власти в отношении регионов;

• •    региональная политика, проводимая субъектами РФ.

В исследовании Шарыгина М.Д. и Воронина В.В. отмечается, что современная региональная политика приобретает статус пространственной политики и должна осуществляться на четырёх основных взаимосвязанных уровнях: глобальный, национальный, региональный, локальный. Наряду с основными территориальными уровнями можно выделить дополнительные уровни: межгосударственный (межнациональный), межрегиональный, межмуниципальный [8].

Кроме того, существует несколько подходов к определению внутренней структуры региональной политики. Н.М. Ратнер в качестве основных структурных элементов региональной политики выделяют следующие компоненты [9]:

• •    регионы (субъекты РФ) — объекты региональной политики;

• •    методология регионального развития и управления;

• •    законодательно-правовые основы региональной политики.

В исследовании Шарыгина М.Д. и Воронина В.В. структура региональной политики проанализирована через призму следующих структурно-функциональных блоков (Рисунок 1) [8]:

о территориально-функциональный;

о секторно-функциональный;

о функционально-реализационный;

о функционально-типологический.

Территориально-функциональный блок раскрывает пространственный характер региональной политики. В его составе выделено: три основных уровня (федеральный, региональный, муниципальный), на каждом из которых представлены собственные органы управления, и три дополнительных уровня (наднациональный, межрегиональный и межмуниципальный).

В рамках секторно-функционального блока выделены основные формы проявления региональной политики, отличающиеся между собой функциональной направленностью и характером воздействия на конкретные региональные компоненты (аспекты развития): социальная политика, демографическая политика, национально-этническая политика, экономическая политика, экологическая политика и др.

Содержание функционально-реализационного блока отражает набор используемых инструментов региональной политики.

Функционально-типологический блок включает в себя различные типы региональной политики: стимулирующая политика (ускорение регионального развития, поддержка новых видов деятельности и т.д.), компенсирующая политика (смягчение негативных явлений и процессов), адаптирующая политика (приспособление жизнедеятельности людей к природным и хозяйственным условиям территории) противодействующая политика (сдерживает объективный процесс регионального развития, например, в виду некомпетентности управляющих лиц).

Региональная стратегия РФ *                 ♦

Территорнально-функцно нзльнын блок(уровни политики)		_      Региональная политика      —				Функцноналтяо -типологический блок Стимулирующая
		1		1
		Секторно-функцнональнын блок(формы проявления)		Функцнонально-р е алнз э ционный блок (механизм реализации)
Федеральная						Компенсирующая
Межрегиональная						—
		Социальная		Концепции		Адаптирующая
Региональная Межыуннцнпа ль-ная		Демографическая		Прогнозирование		ПротиБО д е йству -юшая
		Национальноэтническая Экономическая		Маркетинг		—
Муниципальная				Планирование
				—
		Экологическая Инновационная Илье стиционная		Программированы Экспертиза Мониторинг
		Финансовая

Рисунок 1. Структурно-функциональные блоки региональной политики

Таким образом, региональная политика представляет собой сложное, многоуровневое явление. Можно дать следующее, наиболее общее определение: региональная политика – это система целей и задач федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по регулированию и управлению экономическим, социальным, экологическим, политическим, культурным и другими аспектами развития регионов, а также механизм их реализации. Цели, задачи и назначение региональной политики должны быть научно обоснованными, а также должны определяться исходя из уровня реализации политики, текущего этапа развития региона и его индивидуальных особенностей.

Подходы к оценке эффективности региональной политики

Разработка и реализация региональной политики должны осуществляться лишь в том случае, если политика приносит социальный, экономический, экологический и 6/17

другие значимые эффекты регионального развития. Эффективность региональной политики должна являться критерием выбора приемлемого варианта социальноэкономического развития региона.

В оценке эффективности региональной политики можно выделить несколько подходов, имеющих собственные достоинства и недостатки [10]:

о сравнение затрат и выгод от проведения политики;

о соизмерение полученных в результате проведения политики результатов и возможных результатов без осуществления политики;

о использование отдельных индикаторов;

о оценка степени достижения поставленных целей.

Согласно Т.Е. Бейдиной оценка региональной политики подразумевает сбор и анализ информации о конечных или промежуточных результатах, определение изменений и современного состояния, оценку выгод и затрат. Оценка носит разовый характер и должна производиться только по мере необходимости. По мнению автора, оценка государственной региональной политики складывается из следующих элементов [11]:

о оценка процесса реализации;

о оценка последствий;

о оценка результатов;

о оценка экономической эффективности;

• •    оценка уровня удовлетворенности граждан;

• •    оценка инструментов, методов реализации политики.

При этом, в качестве критериев оценки выделяются:

• о эффективность (соотношение затрат и результатов);

о простая результативность (наличие или отсутствие положительных результатов);

о правильность (соответствие установленным правилам и нормам)

о популярность (массовая поддержка или критика проводимой политики);

о справедливость (распределение всех вероятных благ в соответствии с общепринятым пониманием справедливости)

о и другие.

В исследовании Остроумова А. И., Остроумовой О. Ф. обосновывается подход к оценке эффективности региональной политики и сравнению регионов по степени эффективности между собой с использованием национальных стандартов качества и уровня жизни. По мнению авторов, использование данных критериев поможет определить различия в реальном положении дел в регионах, а также станет основой для достижения цели сближения и выравнивания уровня жизни населения в различных регионах [12].

По мнению Л.А.Валитовой, В.Л.Тамбовцева цели региональной политики должны быть сформулированы на двух уровнях [13]:

о региональном – индикаторы конечных, общественно значимых результатов;

о на уровне исполнительных органов власти – индикаторы непосредственных результатов и экономической эффективности.

В качестве примеров индикаторов конечной цели выравнивания экономического развития регионов приводятся следующие показатели: ВРП на душу населения, среднедушевой денежный доход и др.; в качестве индикаторов цели выравнивания социального развития — отношение дохода на душу населения к стоимости потребительской корзины, уровень безработицы и др. К индикаторам непосредственных результатов отнесены показатели: трансферты на душу населения, удельные расходы региональных бюджетов и т.д.

Кроме того, все индикаторы подразделяются на две группы: регулируемые (т.е. поддающиеся прямому воздействию) и непосредственно нерегулируемые (т.е. зависящие от воздействия большого числа факторов, полностью не управляемые).

Использование сложной иерархической системы индикаторов оценки региональной политики отражено и в подходе Васильевой Е.Г. Автор выделяет следующие уровни «дерева критериев» [14]:

• •    1 уровень –уровень благосостояния населения;

• •    2 уровень — доступность социальных услуг;

• о    3 уровень — удовлетворенность населения социальными услугами;

• •    4 уровень — критерии, отражающие заинтересованность и способность региональных органов власти решать соответствующие задачи социальной политики.

Согласно исследованию Шарыгина М.Д. и Воронина В.В. [8] индикаторами эффективности региональной политики являются «достижение во всех регионах устойчивого улучшения качества жизни населения, его благополучие, физическое и духовное здоровье, изменение содержания и характера труда». Данные показатели, по мнению авторов, соответствуют системе базовых индексов «человеческого развития» Организации объединенных наций.

Таким образом, общим в подходе к понятию эффективности региональной политики является оценка полученного результата (по отношению к установленным целям, затратам, альтернативным вариантам и др.). При этом получаемый результат в первую очередь будет зависеть от поставленных перед региональной политикой целей.

Влияние экологических факторов на эффективность региональной политики

В развитых странах новые цели и задачи, отвечающие вызовам ХХI века, ориентируются на новое качество социального прогресса и экономического развития, новое качество общества, власти и человека. Все большую популярность набирают идеи экологического развития. Конкуренция по показателям экологической ответственности и энергоэффективности становится мейнстримом мирового развития. Идеи гармоничного сосуществования, коэволюции природы и общества находят отражения в национальных и региональных политиках наиболее развитых стран.

В 1992 году в Рио-де-Жанейро на конференции ООН по окружающей среде и развитию была принята Декларация по окружающей среде и развитию (Декларация Рио). Декларация включает в себя основные принципы экологического права, а также обязательства государств по основным принципам достижения устойчивого развития и безопасного будущего. Идеей, лежащей в основе Декларации является идея устойчивого развития, реализация такой модели развития, при которой достигается удовлетворение жизненных потребностей нынешнего поколения людей без лишения будущих поколений данной возможности [15].

Через 20 лет в июне 2012 года в Бразилии была проведена Конференция по устойчивому развитию «Рио+20» на тему: «Зеленая экономика — как двигатель устойчивого развития». Основными проблемами конференции стали: переход к более безопасной для окружающей среды экономике, охрана мирового океана, рационализация инфраструктуры городов, расширение практики использования возобновляемых источников энергии. повышение эффективности управление лесными ресурсами. развитие способов сохранения и управления водными ресурсами [16].

В 2015 году в Париже была проведена климатическая конференция ООН, посвященная проблемам изменения климата. Главной целью конференции стало подписание Рамочной конвенции об изменении климата — международного соглашения, в рамках которого страны обязуются не допускать увеличения средней температуры атмосферы планеты выше 2 °C, применимого ко всем странам [17].

Таким образом, идеи устойчивого развития выходят в ХХI веке на первый план, находя отражение в целях и задачах документов, принимаемых на различных уровнях. Триединая концепция устойчивого развития основывается на объединении трех основных точек зрения: экономической, социальной и экологической. Сохранение природной среды не должно стать препятствием экономическому росту и социальному развитию, а социально-экономическое развитие общества не должно разрушать природной основы своего существования.

Данные выводы являются особо актуальными и важным для России, так как приоритеты современной региональной политики ориентированы в первую очередь на создание экономического роста. Целям экологического развития, охраны окружающей среды не уделяется должного внимания.

Так, в 2012 году, Россия заняла последнее место среди 132 стран мира в рейтинге по степени успешности экологической политики в 2000-2010 годах, составленном при поддержке Всемирного экономического форума; в 2014 году Россия заняла 73 место из 178 стран по степени эффективности экологической политики. [18].

Начиная с 2001 года, в России происходит деэкологизация законодательства, в том числе смягчение требований в области природопользования, исключение ряда норм, направленных на функционирование государственного экологического контроля, практически полное исключение возможности участия общественности в принятии решении о реализации экологически опасных проектов, практически полное исключение возможности получения достоверной информации о намечаемой деятельности, которая может быть потенциально опасной для окружающей среды и здоровья граждан [18].

В российском обществе, избирающем модель устойчивого социального и экономического развития (в соответствии с принятой Концепцией перехода РФ к устойчивому развитию [19]), общими целями региональной политики в современных условиях должны стать в том числе:

о создание благоприятной и комфортной среды обитания человека, укрепление здоровья населения;

о охрана окружающей среды;

о экологизация экономической деятельности.

Соответственно показатели экологического развития являются одним из факторов эффективности региональной экономической политики.

Совершенствование механизма оценки эффективности региональной политики

В российской практике эффективность региональной политики оценивается только в рамках оценки отдельных инструментов региональной политики, например, оценки эффективности государственных программ, регулирующего и фактического воздействия нормативных правовых актов.

Тем не менее, по мнению автора, оценка эффективности региональной политики не только в рамках отдельных инструментов, но и оценка долгосрочного, общего эффекта в разрезе различных аспектов развития является необходимым и неотъемлемым элементом регулирования регионального развития.

Оценка является одним из составляющих элементов любой системы управления, в том числе системы управления региональным развитием. Соответственно совершенствование механизма оценки эффективности региональной экономической политики в разрезе экологического аспекта развития должно быть основано на общих и специальных принципах управления. К общим принципам управления можно отнести:

о принцип научной обоснованности (достоверность и представительность механизма оценки);

• •    принцип системного подхода (учет всей совокупности экономических, социальных, экологических и других факторов);

• •    принцип оптимальности (функционирование механизма с минимальными затратами времени и средств);

• о    принцип эффективности (превышение результата функционирования механизма над затратами по обеспечению его работы);

• о    принцип результативности (высокая степень достижения целей и задач функционирования механизма);

• о    принцип регламентации (все процессы в рамках функционирования механизма должны быть жестко регламентированы);

• •    принцип формализации (формальное закрепление норм и правил функционирования механизма).

К специальным принципам можно отнести:

о принципы устойчивого развития (право каждого на здоровую и деятельную жизнь в гармонии с природой, равенство возможностей развития и сохранение окружающей среды для нынешнего и будущего поколений, экономическая эффективность, социальная справедливость, рациональное природопользование, защита окружающей среды, право на доступ к экологической информации и др.);

• о    принцип учета региональной специфики (различные уровни воздействия на окружающую среду);

• о    принцип превентивности принимаемых на основе результатов функционирования механизма управленческих решений;

• •    принцип целевой направленности и адресности финансирования (возможность определения наиболее острых и первоочередных для решения проблем на основе результатов функционирования механизма).

Механизм оценки эффективности региональной экономической как любая система, обладающая свойством эмерджентности, должна включать в себя ряд взаимосвязанных и взаимодействующих элементов, обеспечивающих более высокие результаты функционирования при их взаимодействии в рамках системы. Механизм оценки, по мнению автора, должен включать в себя следующие элементы:

• 1)    Нормативно-правовая база функционирования механизма.

• 2)    Участники функционирования механизма (федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, научные организации и независимые эксперты, хозяйствующие субъекты, население, средства массовой информации, некоммерческие организации).

• 3)    Система показателей оценки эффективности региональной политики в разрезе экологического аспекта развития.

• 4)    Процедура утверждения плановых и пороговых значений индикаторов оценки.

• 5)    Формы отчетности и мониторинга, текущего и итогового контроля.

• 6)    Процедура оценки эффективности региональной политики в разрезе экологического аспекта развития.

• 7)    Процедура анализа полученных результатов и прогнозирования последующего экологического развития.

• 8)    Процедура публикации результатов оценки эффективности региональной политики в разрезе экологического аспекта развития.

• 9)    Система управления информацией (далее – Система), обеспечивающая:

• •    достоверность и хранение данных по экологическим индикаторам;

• •    возможность обмена информацией;

• •    обработку данных;

• •    возможность проведения анализа значений экологических индикаторов;

• •    идентификацию отклонений значений экологических индикаторов и локализацию причин отклонений;

• о представление результатов в цифровом и графическом виде;

о поддержку принятия обоснованных решений в сфере региональной экономической политики, в том числе экологической политики.

Основными модулями Системы должны стать:

о модуль загрузки данных (в качестве данных в том числе предполагается использовать доступные статистические данные; т.е. должна быть обеспечена интеграция с существующими базами данных);

о модуль прогнозирования (должен обеспечивать возможность анализа временных рядов различных индикаторов и расчета прогнозных значений показателей с помощью различных методов);

• •    модуль визуализации данных (должен в удобной для пользователя форме выводить фактические, плановые и прогнозные значения экологических показателей, позволять проводить факторный анализ значений показателей и выявлять причины отклонений плановых и прогнозных значений, проводить декомпозицию значений показателей верхнего уровня до нижнего уровня).

Основным сценарием использования системы должен стать следующий:

• •    информирование об ухудшении прогнозного/фактического значения показателя (-ей);

• •    анализ значения проблемного показателя;

о принятие решения о финансировании превентивных мероприятий по решению выявленных проблем.

Таким образом, механизм оценки эффективности региональной политики в разрезе экологического аспекта развития должен быть вписан в процесс управления региональным развитием. В работе механизма можно выделить следующие этапы:

о утверждение плановых и пороговых значений показателей на этапе планирования, разработки экологической политики;

о текущий мониторинг и контроль значений показателей на этапе реализации экологической политики;

о итоговая оценка эффективности реализации политики;

о анализ полученных результатов и выявление приоритетных проблем; прогнозирование на основе полученных данных дальнейшего экологического развития.

Заключение

Совершенствование механизма оценки эффективности региональной политики в разрезе экологического аспекта развития на основе предложенных методических принципов будет обеспечивать:

о объективную комплексную оценку регионов РФ по критериям, определяющим уровень экологического развития и эффективность региональной политики в разрезе экологического аспекта развития;

• •    определение факторов эффективности региональной политики в разрезе экологического аспекта развития;

• •    определение наиболее успешных и проблемных регионов;

о регулярный мониторинг показателей, который делает возможным их сопоставление в динамике и по различным территориям;

о подготовку обоснованных управленческих решений.