К вопросу об определении понятий "социальная защита" и "социальное обеспечение" (правовой аспект)

Толкования содержания понятий «социальная защита» и «социальное обеспечение» в научной юридической литературе и социальном законодательстве неоднозначны, что обусловлено как сложностью общественных явлений, ими обозначаемых, так и отсутствием их нормативно-правовой трактовки. Поэтому представляется весьма важным анализ этих понятий с целью их сравнительной характеристики.

Отправным пунктом наших рассуждений является предположение о том, что понятие «социальная защита» многограннее и богаче понятия «социальное обеспечение», поскольку социальная защита включает многие подсистемы, в том числе и социальное обеспечение. Игнорирование этого факта приводит к размытости характеристик названных понятий.

Обратимся к конвенциям Международной организации труда, в которых рассматривается прежде всего содержание категории «социальное обеспечение». Это позволит нам соотнести сущностные аспекты дефиниции «социальное обеспечение» с ее актуальным содержанием.

Все конвенции и рекомендации о социальном обеспечении представлены в двух аспектах1.

Первый блок документов международного уровня составили конвенции, имеющие универсальное значение. Так, в основе Конвенции № 102 (принята МОТ в 1952 г.) заложена концепция социального обеспечения, провозглашающая право всех граждан на социальную помощь вне зависимости от трудового стажа и размера выплаченных страховых взносов². Она включает девять направлений, по которым эта помощь должна оказываться: медицинское обслуживание, пособия по болезни, пособия по безработице, пенсии по старости, пенсии по производственному травматизму, пособия в связи с рождением ребенка, семейные пособия, пособия по инвалидности, пособия по случаю потери кормильца.

Другой документ – Конвенция № 117 (принята МОТ в 1962 г.)1. Она провозгласила цели и нормы социальной политики, которые следует рассматривать в рамках комплексной системы социального обеспечения, направленной на удовлетворение реальных жизненных потребностей людей, с учетом уровня прожиточного минимума: человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилье, медицинский уход и социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи.

Для характеристики системы социального обеспечения имеет значение и Рекомендация № 67 (принята МОТ в 1994 г.), которая обращает внимание разных субъектов государственного и негосударственного уровней на обеспечение доходов граждан и членов их семей2.

Подытоживая сказанное, можно отметить, что конвенции и рекомендации международного уровня, в которых определены характерные особенности системы социального обеспечения, могли бы претендовать на системное представление и комплексный анализ.

Во втором блоке международных документов обратимся к конвенциям и рекомендациям, которые имеют прямое отношение к видам социального обеспечения конкретных субъектов. Для сравнения рассмотрим отдельные аспекты Конвенций № 128, 103, 159 и Рекомендации № 162.

В этих документах названы условия предоставления пенсий по старости, инвалидности и по случаю потери кормильца. Говорится об обеспечении трудовых прав и социальной защиты пожилых людей. Особое значение придается положению безработных из числа пожилых людей. Содержатся положения о защите прав женщин-матерей и об обязанности государства по предоставлению им гарантий. Затрагиваются права инвалидов на социальную и профессиональную реабилитацию, гарантии занятости ин-валидов3 и др.

Даже исходя из перечисленных выше норм можно заключить, насколько велико их значение в понимании сути социального обеспечения. Они содержат не только механизмы, конкретные указания, регламенты, которым должно в идеале соответствовать социальное законодательство всех стран, но и определяют условия его интеграции в международное правовое пространство.

Для определения подходов к содержанию другого понятия – социальной защиты рассмотрим отдельные положения Европейской социальной хартии, принятой членами Европейского Союза (ЕС) в 1989 г., в новой редакции – 3 мая 1995 г. В этом документе содержатся нормы рекомендательного характера, описывающие основные права на социальную защиту как работающих граждан (в случае наступления социального риска и утраты заработка они обеспечиваются адекватными выплатами), так и неработающих, не имеющих средств существования [3, с. 85].

В то же время произвольное использование терминов, разное понимание одних и тех же дефиниций, отсутствие необходимых и более четких понятий негативно сказываются на качестве правовых документов. Назрела необходимость формирования единого подхода к разработке правовой терминологии и понятийного аппарата, касающихся содержания понятий «социальная защита» и «социальное обеспечение».

Результаты исследования

В условиях, когда значение понятия «социальная защита» по сравнению с категорией «социальное обеспечение» становится более актуальным, причем не только в теории, но и правовой практике, необходимо более четко разграничить эти базовые понятия.

В публикациях правового характера можно встретить высказывания о том, что термин «социальное обеспечение» в большей степени имеет временной характер, поскольку относится только к определенному периоду XX в.

На наш взгляд, это заключение имеет противоречивый характер. С одной стороны, в постсоветский период складывается тенденция более активно использовать в качестве обобщающего термин «социальная защита», с другой – признается необходимость сохранения категории «социальное обеспечение» для обозначения направления государственной деятельности в области реализации социальных гарантий и прав человека.

Конвенции и рекомендации, принятые Междунар. конф. труда. 1957–1990. Женева: Междунар. бюро труда, 1991. Т. II. С. 2031–2035; О пожилых трудящихся: рекомендация МОТ № 162 // Там же. С. 1927–1934.

Следует также отметить, что сложившаяся ситуация вносит некоторую сумятицу при использовании рассматриваемых нами терминов в научной литературе. В некоторых случаях авторы публикаций не делают различий между понятиями «социальное обеспечение» и «социальная защита», что отражается на характеристике определений.

Рассмотрим содержание понятия «социальная защита».

В немногочисленной научной правовой литературе и в социальном законодательстве, посвященном социальной защите, сложилось несколько подходов к ее определению. Следует, прежде всего, отметить, что отдельные аспекты социальной защиты отражены в главном документе страны – Конституции РФ1.

Именно здесь был продекларирован переход от принципов всеобщего социального обеспечения к европейской системе социальной защиты, обозначены ее основополагающие начала (принципы). В данном контексте понятие «социальная защита» рассматривается широко и «только комплексный подход к этой правовой категории позволяет выявить ее сущность» [7, с. 13].

Обозначенную нами позицию поддерживают авторы, которые рассматривают содержание понятия «социальная защита» не только через основные положения права человека на социальное обеспечение, но и как часть трудового права (безработица, занятость, социальные гарантии в сфере труда), семейного права (государственная поддержка институтов семьи и брака), гражданского права (охрана и защита частной собственности) [4, с. 439].

При определении понятия социальной защиты отдельные исследователи используют институциональный подход, рассматривая ее как комплекс институтов, полагая при этом, что деятельность этих структур прежде всего направлена на предупреждение или смягчение негативных последствий для человека и его семьи, в случае их наступления, на «сохранение приемлемого уровня материального и социального благополучия» [5, с. 69].

Данная формулировка, на наш взгляд, ближе к пониманию сути социального обеспечения и отчасти цели социальной политики государства.

Заметим, что содержание понятия «социальная защита» часто соотносят с целью социальной политики. Этот вывод подтверждается определением, в котором под социальной защитой понимается деятельность государства по реализации совокупности законодательно закрепленных экономических, правовых и социальных гарантий, обеспечивающих каждому члену общества соблюдение важных социальных прав, в том числе права на достойный уровень жизни, необходимый для нормального воспроизводства и развития личности [5, с. 54].

Дополнительные трудности в определении содержания социальной защиты связаны, по-нашему мнению, с отсутствием нормативноправовой трактовки данного понятия. И это, несмотря на то, что с начала 90-х гг. XX столетия складывается понятийный аппарат, определяющий статус как в целом системы социальной защиты, так и ее отдельных подсистем в связи с принятием целого ряда федеральных законов2.

В этих законодательных актах была отражена позиция государственной власти в определении таких ключевых понятий, как «социальное страхование», «социальная помощь», «социальное обслуживание», «прожиточный минимум», отчасти и «социальной защиты».

Новые правовые документы заложили основу для правоприменения данного термина и при осуществлении мер социальной защиты населения, что обусловило вступление в силу и ряда других норм, реализация которых непосредственно связана с социальной защитой населения. Своевременными были эти законы для субъектов РФ. Практически каждый регион страны самостоятельно разрабатывал социальные стандарты, систему важнейших социальных индикаторов жизнедеятельности населения.

Однако, развивая и конкретизируя положения Конституции РФ в области социальной защиты, социальное законодательство пока не смогло в равной степени полноценно решить этот вопрос. В настоящее время специалисты системы социальной защиты населения на региональном уровне реализуют более 30 законов федерального значения и примерно столько же регионального, периодически обновляя и пополняя эту нормативную базу. В то же время ни один из законов не дает полного толкования категорий «социальная защита» и «социальное обеспечение».

Следует подчеркнуть, что если рассматривать «социальную защиту» как комбинацию систем социального страхования и социальной помощи, то понятийное пространство данной дефиниции приобретает более точные параметры. Но тогда сложно представить систему социальной защиты с позиции ее широкого значения, включающую, согласно Конституции РФ, социальное обеспечение.

В этой ситуации можно обратиться к исследованиям ученых, которые полагают, что система социальной защиты объединяет всевозможные способы защиты населения от социальных рисков. Среди отечественных исследователей данную позицию наиболее последовательно отстаивает В. Д. Роик [6, с. 123].

Иначе к данному вопросу относится В. И. Шарин. Он отмечает, что современная система социальной защиты населения состоит из четырех подсистем: социального обеспечения; социального страхования; системы социальной помощи (поддержки); блока остальных предоставляемых государством социальных преференций и форм социальной защиты [8, с. 21]. При этом автор полагает, что центральным элементом системы социальной защиты является социальное обеспечение, как сфера, созданная и регламентируемая государством, она несет на себе основную нагрузку по социальной защите.

Рассмотрим содержание понятия «социальное обеспечение».

Существует мнение, что термин «социальное обеспечение» получил распространение в 1948 г. после принятия ООН Всеобщей декларации прав и свобод человека. Но есть и другое мнение, согласно которому впервые термин был использован в 1935 г. в законе США «О социальной безопасности», который стимулировал разработку программ помощи престарелым, нетрудоспособным и безработным.

Активно используется понятие «социальное обеспечение» в рамках правового понятийного пространства, включая международный уровень, в 30–50-е гг., когда во многих странах мира кардинально изменились условия реализации социальной политики, обусловившие необходимость систематизации деятельности институтов социальной сферы.

В современный период, особенно в отечественной правовой теории и практике, категория «социальное обеспечение» характеризуется как особая форма распределительных отношений. Кроме того, отмечается, что «социальное обеспечение» – это функция государства по обеспечению и обслуживанию нетрудоспособной части населения.

Если рассматривать данные позиции в контексте приведенных нами формулировок о социальной защите, то можно отметить, что они не противоречат друг другу.

Ряд авторов полагают, что «социальное обеспечение» – это правовая категория, означающая субъективное право граждан на получение помощи со стороны государства, отдельных физических или юридических лиц и др.

Появление значительного числа определений социального обеспечения в отечественной научной литературе привело к необходимости их систематизации. В первую очередь , и это мы уже отметили, понятие «социальное обеспечение» рассматривается как «система распределительных отношений, где ее относят ко всей совокупности общественных отношений, складывающихся по поводу распределения внебюджетных фондов социального страхования и перераспределения части государственного бюджета в целях удовлетворения потребностей физических лиц в случае утраты заработка или трудового дохода» [4, с. 440].

Во втором варианте определения опять тот же контекст и указания на то, что «данная категория обозначает один из возможных способов распределения части валового внутреннего продукта путем представления гражданам материальных благ в целях выравнивания их личных доходов в случаях наступления социальных рисков за счет средств целевых финансовых источников в объеме и на условиях, строго нормируемых обществом, государством, для поддержания их полноценного социального статуса» [2, с. 74].

И, наконец, существует мнение, что это форма выражения социальной политики государства [1, с. 56].

Безусловно, мы привели далеко не полный спектр представлений о сущности данной категории. Важно отметить, что противоречия при характеристике понятия «социальное обеспечение» практически отсутствуют, чаще всего наблюдаются сходные позиции.

Анализируя разные мнения, еще раз обратим внимание на структуру определения. Состоит понятие «социальное обеспечение» из таких структурно-функциональных блоков, которые могут рассматриваться как относительно самостоятельные системы: пенсионная; денежные пособия; медицинское обслуживание; содержание и воспитание детей в детских, дошкольных и оздоровительных учреждениях; социальное обслуживание и социальная помощь. Каждая из систем тоже состоит из функциональных компонентов (пенсий разных видов, пособий, натуральных выдач, услуг). Так, пенсионная система включает пенсии по старо- сти, пенсии по инвалидности, по случаю потери кормильца, за выслугу лет, социальные пенсии; система пособий включает пособия по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, при рождении ребенка, по уходу за ребенком и т. д.

Другими словами, государственная система социального обеспечения создает условия, направленные на реализацию права человека на достойное существование путем обеспечения минимального уровня его жизни, гарантий защиты каждой личности от основных опасностей, угрожающих потерей средств к существованию, таких как болезнь, несчастный случай на производстве, преклонный возраст, безработица, бедность и др.

Заключение

Как мы уточнили выше, дефиницию «социальное обеспечение» связывают с государственными мерами, охватывающими социальное страхование (т. е. системы, основанной на страховых взносах) и универсальные выплаты (т. е. пособия, финансируемые за счет налогов и выплачиваемые без проверки дохода и нуждаемости получателя). Между тем перечисленное не ограничивается проблемами социального обеспечения и, как правило, увязывается с более широким понятием «социальная защита». При этом в социальную защиту включаются не только государственные системы социального обеспечения, но и частные, или необязательные, преследующие аналогичные цели, при условии, что взносы в них определяются прежде всего рыночными факторами.

Как следует из зарубежных источников, под социальной защитой в широком смысле понимается деятельность, направленная на обеспечение процесса формирования и развития полноценной личности, при этом на выявление и нейтрализацию негативных факторов, создание условий для самоопределения и самореализации человека.

В более узком понимании социальная защита означает поддержку и оказание помощи людям в случае возникновения трудных жизненных ситуаций [9; 10; 11; 12]1.

Соответственно, можно предположить, что в рамках узкого подхода основными инструментами социальной защиты выступают социальное страхование и социальная помощь, в то время как в рамках широкого подхода социальная защита включает и другие сферы системы жизнеобеспечения.