К вопросу об определении сущности государственной собственности

В современном государстве отношения государственной собственности предопределяют конкурентоспособность национальной экономики в мире, а также обеспечивают устойчивость государственного управления, стабильность экономического роста и социальную справедливость.

В России основы возникновения и существования государственной и муниципальной собственности заложены в Конституции Российской Федерации и Гражданском кодексе Российской Федерации, где сказано, что «в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности» 1, «имущество может находиться в собственности граждан и юридических лиц, а также Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований» 2.

В современной экономической литературе существенно различаются подходы к исследованию сущности государственной собственности и, соответственно, ее трактовки. Как следствие, до сих пор остаются недостаточно разработанными характеристики этой категории и отсутствует ее единое определение.

В рамках исследования государственной собственности как научной категории осо- бый интерес, на наш взгляд, представляют следующие подходы к трактовке сущности государственной собственности (см. табл.):

• •    ресурсный (ресурсно-доходный, факторный);

• •    функциональный;

• •    институциональный;

• •    социально ориентированный.

С позиций ресурсного (факторного) подхода государственная собственность трактуется как принадлежащее государству имущество – естественные ресурсы и недвижимое имущество. Таким образом, государственная собственность отождествляется с ее материально-вещественным содержанием. Так, А.М. Волков под государственной собственностью понимает «предприятия, принадлежащие государству полностью или частично (смешанная собственность)» 3. По мнению исследователя Р.М. Нуреева, «Сумма ресурсов, находящихся в распоряжении государства, и составляет общественный сектор экономики. При этом государственную собственность можно трактовать как накопленный запас, а государственные финансы (доходы и расходы) – как потоки собираемых и расходуемых средств» 4.

Е.В. Балацкий считает, что «государственная собственность – это все немате-

Характеристика подходов к определению сущности государственной собственности ⁵

Методический подход	Суть подхода	Определение государственной собственности	Авторы
Ресурсный (факторный)	Принадлежность имущества государству	Государственная собственность – совокупность материальных и нематериальных ресурсов, находящихся в распоряжении государства	А.М. Волков [4]* Р.М. Нуреев [13] Е.В. Балацкий [1]
Функциональный	Сущность государственной собственности раскрывается через выполняемые ею функции	Государственная собственность – процесс, реализующий общегосударственные (общенациональные) интересы	В.Н. Черковец [7] К.А. Хубиев [15] А.В. Савченко [14]
Институциональный	Государственная собственность рассматривается прежде всего как право этой собственности	Государственная собственность – совокупность правил и норм, призванных регулировать и защищать доступ государства к определенному набору ценностей	А.Н. Нестеренко [12] А.Е. Шаститко [17]
Социально ориентированный	Государственная собственность представляется как социально ориентированная общественная форма отношений, одной из сторон которых является уполномоченное гражданским обществом государство	Государственная собственность – общественноправовая форма отношений между гражданским обществом в лице правового (социального) государства и всеми другими субъектами экономических отношений, возникающих в связи с присвоением общественных благ и их использованием в интересах всестороннего развития личности, «микросоциумов» и нации в целом	Т.М. Гелло [6] В.А. Бугаков [3]

* Каждый их указанных авторов дает свое определение, однако основная идея этих определений отражает суть подхода, которого придерживаются авторы. В таблице приведено определение одного из авторов, наиболее полно отражающее суть подхода.

риальное и материальное имущество, находящееся в распоряжении государства», при этом под государственным сектором понимается «…совокупность государственных предприятий, организаций и учреждений» 6.

Во всех приведенных суждениях сущность государственной собственности раскрывается с позиций «грубого материализма», происходит отождествление государственной собственности с объекта- ми государственной собственности, государственным имуществом. «Такой подход к государственной собственности преобладал в рамках политической экономии, он используется и в современной статистике. … Однако недостаточность подобного подхода выявилась как с позиций воспроизводственного подхода в рамках политической экономии, так и с позиций неоинституцио-нальной теории» 7.

Функциональный подход к определению сущности государственной собственности проявляется в возможности «обозначения ее содержания через социально-экономический процесс, реализующий определенные интересы. Государственная собственность при таком подходе выступает как процесс, реализующий общегосударственные (общенациональные) интересы» 8.

«Государственная собственность – это одна из функциональных форм собственности, целью функционирования которой является обеспечение стратегических государственных интересов, целостности жизнеобеспечения государства, роста общественного благосостояния и реализация стратегии развития» 9.

Одно из определений государственной собственности дает в своей работе А.В. Савченко: «государственная собственность представляет собой определенную систему отношений по поводу присвоения материальных и духовных благ государством в целях общегосударственных (общенациональных) интересов» 10.

Ресурсы (имущество, неимущественные права, денежные средства и т. д.), принадлежащие государству, – неотъемлемый элемент сущностного содержания государ- ственной собственности, однако этого недостаточно. Сама по себе принадлежность государству каких-либо объектов еще не означает, что в экономической системе существует государственная собственность. Государственное имущество не всегда реализует общенациональные интересы, оно может использоваться в интересах отдельных групп граждан или хозяйствующих субъектов. Кроме того, очень часто государственное имущество используется неэффективно с общегосударственной точки зрения. Здесь речь идет не о государственной собственности в экономическом смысле. В связи с этим в рамках функционального подхода акцентируется внимание на первостепенности реализации именно общенациональных интересов: «только в том случае, когда в процессе использования принадлежащего государству имущества реализуются общенациональные интересы, можно говорить о наличии государственной собственности как таковой» 11.

При исследовании сущности государственной собственности с позиций институционально-юридического подхода особое внимание уделяется официальному закреплению государства в качестве субъекта собственности общественных благ. По мнению институционалистов, возникновение режима государственной собственности обосновано лишь тогда, когда трансакционные издержки его формирования и поддержки меньше выгод, которые получают от функционирования такого режима.

«Права государственной собственности должны существовать там, где, с одной стороны, возможно обеспечить режим исключительности, а с другой – сравнительные преимущества частной или коммунальной собственности выражены слабо» 12.

Большое внимание институционалисты уделяют анализу возможных расхождений между правом государственной собственности де-юре и де-факто. Согласно их подходу тот факт, что ресурсы находятся в государственной собственности, отнюдь не является гарантией реализации этой собственности на деле. Как отмечает А.Е. Ша-ститко, «если формально ресурсы находятся в государственной собственности, то фактически вполне может осуществляться режим свободного доступа, коммунальной или частной собственности. Данная ситуация будет лишь определять: (а) набор правомочий, которые могут реализовать экономические агенты; (б) особенности технологии передачи правомочий от одного экономического агента к другому» 13.

Один из представителей институционализма А.Н. Нестеренко отмечает, что «существование любой формы собственности зависит не от экономической эффективности в традиционном понимании этого термина, а от того, насколько надежно и уверенно общество способно устанавливать и защищать институты данной формы собственности. Иными словами, любая форма собственности есть порождение определенной системы институтов» 14.

В соответствии с рассматриваемым подходом сущность государственной собственности понимается как совокупность правил и норм, призванных регулировать и защищать доступ государства к определенному набору ценностей. Разработка, принятие, внедрение и защита этих норм и правил связаны с трансакционными издержками. На наш взгляд, к институциональному подходу близок экономико-правовой подход к определению сущности государственной собственности, в рамках которого государственная собственность предстает как некое единство экономического способа присвоения соответствующих ценностей и адекватной общественной формы отношений такого присвоения. Авторами этого подхода выделяются три структурных уровня государственной собственности:

• 1)    уровень производительного и любого другого способа присвоения ценности, имеющей общественное значение;

• 2)    сфера системы конкурентных отношений между государством и другими хозяйственными агентами по поводу движения и присвоения названных благ;

• 3)    уровень «оформления» – уровень институционализации этих отношений.

Следовательно, в рамках экономикоправового подхода государственная собственность представляет собой «институционализированные и воспроизводящиеся отношения между государством и другими субъектами экономической деятельности, возникающие в рамках определенных способов труда по созданию и движению ценностей. Субъектом государственной собственности является не общество, а государство, представленное конкретными органами и структурами различных ветвей государственной власти, где функционируют уполномоченные чиновники-служащие, наделенные правами и обязанностями по осуществлению функций государства как «собственника собственников» 15.

В отечественной экономической литературе существует «социально ориентированные» трактовки сущности государственной собственности. Например, исследователь Т.М. Гелло отмечает следующее: «социально ориентированная государствен- ная собственность представляет собой общественно-правовую форму отношений между гражданским обществом, в лице правового (социального) государства и всеми другими субъектами экономических отношений, возникающих в связи с присвоением общественных благ и их использованием в интересах всестороннего развития личности, «микросоциумов» и нации в целом.

Социально ориентированная государственная собственность возникает только в рамках социального государства, которое одновременно является правовым, то есть создающим официальные правовые институты разных уровней. Правовое государство, в свою очередь, выступает продуктом становления и развития гражданского общества, в котором оптимизируются частные интересы человека как личности и общественные интересы человека как члена определенного «микросоциума», а также общества в целом»16.

Поскольку феномен государственной собственности является сложной категорией, многие вопросы, связанные с определением наиболее важных ее характеристик, до сих пор остаются дискуссионными. В частности, научно-практический интерес представляет вопрос определения субъекта государственной собственности.

Авторы большинства подходов к определению сущности государственной собственности исходят из того, что субъектом государственной собственности является государство, что видится вполне резонным и естественным. Однако государство само по себе является общественным продуктом, поэтому, строго говоря, субъектом собственности общественных благ является общество, а вовсе не государство, и в то же время между государством и обществом формируются агентские отношения.

«Не надо смешивать государственную собственность с общенародной. Первая в значительной мере есть собственность класса бюрократии, которая все государственное, в том числе и государственное имущество рассматривает как свою частную собственность. Напротив, общенародная собственность есть национальное достояние, и лишь коллективные формы распоряжения и владения могут сделать ее, по существу, общественной. Развивающееся государство должно заботиться о приумножении национальной собственности, не позволять ее растаскивать, а тем более разворовывать, как это случается сегодня. Приумножение национального богатства не должно быть «вотчиной» чиновничества, а тем более коррумпированных мафиозных групп»17.

В приведенном критическом высказывании государственная собственность, по сути, противопоставляется общественной собственности. В связи с этим представляет интерес идея Д.С. Львова, выраженная в докладе «Концепция управления национальным имуществом». В рамках указанного подхода выделяются два основных субъекта собственности – государство и общество. Д.С. Львов выдвинул идею обособления такого понятия, как «национальное имущество», в состав которого, по его мнению, входят государственная собственность и общественная собственность. Он считает, что в состав государственной собственности входит государственное (казенное) имущество – казенные предприятия и организации, государственная инфраструктура, пакеты акций и другие финансовые активы, права пользования которыми переданы государством предприятиям коммерческого сектора; субъектом государственной собственности является государство, в то время как в состав общественной собственности входит природно-ресурсное пространство страны, субъектом собственности которого является общество [10].

На наш взгляд, приведенные суждения не являются абсолютно справедливыми – некорректно противопоставлять государственную собственность общественной собственности или рассматривать эти явления как две различные составляющие единого целого. В действительности государственная собственность «проявляется» в общественной собственности. Само общество лишь опосредованно может распоряжаться своей собственностью путем избрания соответствующих органов государственной власти в ходе опросов общественного мнения и референдумов, тем не менее первичным собственником, как и единственным источником власти в Российской Федерации, является ее многонациональный народ.

Следующая существенная характеристика государственной собственности – ее социальный характер. Отношения собственности возникают и существуют именно внутри общества и вне общества невозможны. Более того, отношения государственной собственности имеют интерсубъектный характер, то есть представляют собой результат взаимодействия государства, общества и индивидуума.

Социальный характер государственной собственности проявляется прежде всего в трактовках ее сущности в рамках социально ориентированного подхода, в соответствии с которым «государственная собственность – социально ориентированная и расширенно воспроизводящаяся общественная форма отношений, возникающих между уполномоченным гражданским обществом государством и другими хозяйственными агентами по поводу присвоения и обеспечения последующей принадлежности общественных благ»18.

Среди приводимых в экономической литературе определений понятия «государственная собственность» преобладает не сущностный (качественный), а поверхностный (количественный) подход, который сводится к уточнению ее количественных параметров, то есть границ государственного имущества. Есть определения, в которых главное внимание уделяется фактически характеристике иерархических уровней, продвижение по которым позволяет охватить различных участников отношений государственной собственности. Так, согласно подходу Э.Х. Браевой государственная собственность представляет собой совокупность многообразных и взаимосвязанных отношений, построенных по следующим уровням:

• 1)    отношения внутри органов государственной власти и управления, непосредственно связанные с распоряжением и использованием государственного имущества;

• 2)    отношения между органами государственной власти федерального и регионального уровней;

• 3)    отношения между аппаратом государства и государственными предприятиями как реальными товаропроизводителями и предпринимателями ¹⁹.

Среди экономических определений категории государственной собственности наиболее интересными являются определения, представленные в трудах экономистов Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, а именно А.Г. Грязновой, И.П. Николаевой, В.М. Кадыкова и в трудах Д.С. Львова. Представители Финансового университета при характеристике государственной собственности подчеркивают, что ее роль и величина различны в различных экономических системах, но в любых случаях она представляет собой систему отношений, обеспечивающих жизнеспособность всей экономики. Кроме того, подчеркивается, что при принятии решений в рамках государственной собственности учитываются интересы нации в целом 20.

Д.С. Львов прежде всего исходит из того, что «понятие государственная собственность имеет множество различных значений». Он отмечает, что термин «государственная собственность» используется и для обозначения принадлежащего государству имущества – объекта собственности, и для выделения особой, отличающейся от частной, формы собственности – государственной, и для констатации факта исключения какого-либо объекта из гражданского оборота» 21.

Важно подчеркнуть, что наблюдается значительное противоречие в понимании сущности государственной собственности теоретиками и практиками. Несмотря на то, что государственная собственность в социально-экономическом смысле сложное и многоаспектное явление, исследование показывает, что практиками сущность государственной собственности рассматривается исключительно с позиций ресурсного подхода.

Так, в статье 214 Гражданского кодекса Российской Федерации государственной собственностью признается «имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации – республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации)». Кроме того, Концепция управления государственным имуществом и приватизации 1999 года, а также государственная программа «Управление федеральным имуществом», на наш взгляд, также написаны в рамках ресурсного подхода.

К.А. Хубиев подчеркивает, что на основе ресурсного подхода формируется узкое и достаточно упрощенное понимание сущности государственной собственности как совокупности принадлежащего государству имущества: естественных ресурсов, недвижимого имущества, а также финансовых ресурсов 22.

В действительности же круг объектов государственной собственности не ограничивается материальными и финансовыми ресурсами, ресурсами природной среды. Также к государственной собственности относятся нематериальные ресурсы, такие как неимущественные права и институциональный ресурс.

Кроме того, при отождествлении на практике таких понятий, как «государственная собственность» и «объекты государственной собственности» (или «государственное имущество»), не рассматриваются социально-экономическая и институциональная составляющие сущности такого сложного явления, как отношения государственной собственности.

Таким образом, анализ показал, что большинство указанных подходов к определению сущности государственной собственности рассматривают и абсолютизируют какой-либо один элемент сложного и многоаспектного понятия «государственная собственность», то есть предстают как звенья общей системной методологии исследования этой проблемы.

Таким образом, в силу отсутствия единого определения государственной собственности представляется целесообразным выделить следующие сущностные характеристики государственной собственности:

• •    реализация общегосударственных (общенациональных) интересов;

• •    эффективно функционирующий правовой режим, регламентирующий использование общественных благ, объектов государственной собственности;

• •    социальный характер, проявляющийся как результат взаимодействия государства, общества и индивида.

Учет названных характеристик представляется необходимым на любой стадии процесса управления государственной собственностью в целях построения эффективной системы управления и позволяет рассматривать государственную собственность не только как ресурс государства, но и как инструмент государственного регулирования национальной экономики.