К вопросу об оптимальном соотношении систем государственной власти и местного самоуправления

Вопрос об оптимальном соотношении местного самох правления и государственной власти являлся, является и будет являться одним из проблемных как в теории, так и практике муниципального строительства в Российской Федерации |1; 7; 31|. Концептуальной первопричиной указанной проблемы в настоящее время являются положения ч. 2 ст. 3 и ст. 12 Конституции РФ 1111. нормативно закрепившие слсдх юшх ю совокупность идей, относящихся к основах! конституционного строя Российской Федерации и образующих теоретическую концепцию, в соответствии с которой в современной России предполагается построение системы местного самоуправления:

• 1.    Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы госх дарственной власти и местного самохправления.

• 2.    Органы местного самох правления не входят в систему органов государственной власти

• 3.    Местное самох правление в пределах своих полномочий самостоятельно.

При этом важно учитывать то обстоятельство. что указанная совокупность нормативно закрепленных идей относится к основам конституционного строя Российской Федерации и представляет собой базовые положения, правовой фундамент российского местного самох правления. В связи с этим анализ концептуальной и терминологической проработанности приведенных идей представляется очень важных! 1131, так как в пределах Конституции как правового акта нормы о местном самоуправлении, содержащиеся в разделе «Основы конституционного строя», представляют собой иерархически высший раздел. определяющий основное содержание производных от него иерархически более низких конституционных положений об организации местного самоуправления. Кроме того, так как в современной Российской правовой системе правовые акты образовывают иерархически упорядоченную систему (иерархию), то положения всех последующих актов в сфере местного самох правления должны вытекать из вышеуказанных нормативных положений, 'закрепленных в ч. 2 ст. 3 и ст. 12 Конституции РФ.

Отмеченная теоретическая концепция - идейная основа российского местного самоуправления, и в связи с этим, она должна быть:

!) безукоризненно понятийно-терминологи-чсски, теоретически и логические проработанной:

• 2)    быть доступной и понятной народу Российской Федерации:

• 3)    практически реализуемой.

Понятийно-терминологическая, теоретическая и логическая проработанность концепции

Соблюдение всех указанных требований применительно к данной концепции вызывает много вопросов. Следует начать с того, что большие вопросы вызывает даже понятийная проработанность ключевого се термина «местное самох правление». Как отмечается Д Б. Сергеевым, Н А. Синьксвич, В.И. Васильевых: и многими другими исследователями муниципально-правовой терминологии |6:22. с. 219-220:24:27, с. 104-106|, в современном российском праве начиная с 90-х гг.

XX в. термин «местное самоуправление» (как. впрочем. и другие муниципально-правовые термины) широко используется в различных, а в ряде слу-часв - во взаимоисключающих смыслах. В муниципальной науке и законодательстве о местном самоуправлении он применяется для обозначения следующих различных явлений:

• I)    основа конституционного строя:

• 2)    деятельность населения по решению вопросов местного значения:

• 3)    основополагающий принцип организации власти:

• 4)    форма осуществления народом своей власти:

• 5)    право граждан;

• 6)    форма организации территориальной публичной власти:

• 7)    способ оптимизации социального устройства:

• X) институт организации и предоставления услуг гражданам;

• 9)    органы местного самоуправления.

• 10)    муниципальное образование.

Очевидно, что подобная многозначность термина «местное самоу правление» значительно снижает научно-теоретическое содержание анализируемой концепции построения российского местного самоуправления, создавая большие проблемы для понимания его содержания нс только практикам муниципального строительства, но даже и теоретикам муниципального права. Для того чтобы понять, о чем говорит законодатель, ученый или практик, употребляющий термин «местное самоуправление», нужно исследовать контекст употребления соответствующего термина в рамках достаточно объемных смысловых форм. При этом термин «местное самоуправление» можно достаточно просто вырвать из контекста и использовать его в ином значении. Как указывает В.И. Васильев, формулируя юридические нормы, законодатель вправе использовать любой подходящий в данном случае правовой инструментарий, но крайне важно, чтобы его применение было последовательным и точным. Недопустима путаница понятий, использование одних и тех же терминов в разных смыслах, в результате чего содержание правовых дефиниций искажается и они перестают действовать в соответствии со своим предназначением |6|.

Помимо терминологической недоработанное™. указанная концепция вызывает возражения и с позиции формальной логики. Спорным представляется обозначение низового, местного уровня публичной власти термином «местное самоуправление». Если мыслить логично и учитывать труды современных государствовсдов |25: 33: 34]. система самоу правления в Российской Федерации представляет собой составной элемент се системы управления, включающей также систему публичной власти.

Самоуправление по своей сути представляет общественный феномен, включающий в себя три уровня:

• 1)    самоуправление на уровне Российской Федерации (государственное самоуправление), включающее все формы непосредственного волеизъявления населения на уровне государства:

• 2)    самоуправление на уровне субъектов Российской Федерации (региональное самоуправление). включающее все формы непосредственного волеизъявления населения на их уровне:

• 3)    самоуправление на уровне муниципальных образований (местное самоуправление), включающее все формы непосредственного волеизъявления населения на их уровне.

Публично-властные начала системы управления Российской Федерации реализует соответствующая система Российской публичной власти, состоящая из следующих уровней:

• 1.    Система публичной государственной власти на уровне Российской Федерации.

• 2.    Система публичной государственной власти на уровне субъектов Российской Федерации.

• 3.    Система публичной муниципальной власти на уровне му ниципальных образований.

Современное же смешение в рамках анализируемой концепции понятий «власть» и «самоуправление» (ч. 2 ст. 3 Конститу ции РФ) применительно к системе народовластии в Российской Федерации делает логически противоречивой и непонятной как для теоретиков муниципального права, так и для практиков муниципального строительства.

Доступность и понятность концепции породу Российской Федерации

Помимо понятийно-терминологической, теоретической и логической проработанности концептуальных основ местного самоуправления. закрепленных в Конституции Российской Федерации, они должны быть изложены языком доступным и понятным всему народу Российской Федерации. Именно на это обстоятельство обратил внимание Президент России, определяя перспективы развития российского местного самоу правления и отмечая в своем Послании Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 г., что «...местная власть должна быть устроена так ... чтобы любой гражданин, образно говоря, мог дотянуться до нес рукой... Давайте посмотрим на эти проблемы ещё раз со всех сторон, чтобы наконец привести ситуацию в соответствие со здравым смыслом, с требованием времени» 119|.

Говоря о здравом смысле, нужно всегда иметь в виду тот факт, что смысл у потребляемых в Конституции РФ терминов должен быть однозначно понимаем всеми гражданами, и прежде всего - юристами, государственными служащими, политическими деятелями, журналистами, что должно достигаться посредством изучения соответствующих учебных дисциплин в общеобразовательной школе и в высших учебных заведениях.

Важно понимать, что законодательство в целом и конституция в частности представляют собой один из важных инструментов общественного самоуправления. Если же граждане нс понимают «букву» и «дух» Конституции, то в обществе нс может сформироваться соотвст-ству юшсс правосознание, а значит и законодательство нс будет работать должным образом. При этом следует помнить, что по своей сути любая конституция - письменный документ, для того же, чтобы жизнь в государстве стала развиваться в соответствии с конституционными нормами. её идеи, получившие закрепление консти-туции посредством юридических форм (юридическим языком), должны быть внедрены в правосознание большей части политически активного населения.

Население же воспринимает Главу муниципального образования, других выборных должностных лиц. органы местного самоуправления как представителей государственной власти на местах и предъявляет им претензии, связанные с банкротством предприятий, невыплатой зарплат на частных предприятиях, несвоевременным перечислением федеральных пенсий, пособий и решением других вопросов, нс входящих в их компетенцию. Об этом свидетельствуют как практика муниципального строительства в 90-е годы |9; 20|, в настоящее время 110|, так и многочисленные мнения у чсных, нс признающих чисто формально-юридический подход к природе местного самоу правления и утверждающих, что по своей природе местное самоу правление является частью государственной власти |16. с. 148-149; 26, с. 150] и искусственное отделение местного самоуправления от государственной власти должно быть ликвидировано 130. с. 61|.

Исходя из вышеизложенного, применительно к закрепленной в Конституции РФ концепции построения российского местного самоуправления можно с достаточной степенью вероятности констатировать тот факт, что в данном слу чае мы имеем дело с идеологическими установками, чуждыми российским традициям решения вопросов местного значения. В связи с этим построение гармонично работающей системы местного самоуправления на основе данных идей, чуждых российскому менталитету, представляется мало вероятным.

Практическая реализуемость концепции

Каждый народ в мире характеризуется определенными идеалами и вытекающими из них традициями организации местного управления, решения местных вопросов, которые он несет через века, иногда, и через тысячелетия. Народы, проживающие на территории Российской Федерации, также имеют свой опыт организации местной жизни, во многом уникальный. При этом, следует помнить, что управленческие концепции, рожденные и работающие в среде одного общества, нс всегда могут быть использованы в другом.

Нынешняя постсоветская государственность России и соответствующая ей юридическая система, закрепляющая организацию местного самоу правления, имеет от роду чуть более 20 лет. Надо быть реалистами и понимать, что всего лишь двадцати лети ий опыт становления современной правовой базы местного самоуправления - это очень короткий срок. С позиции мировой истории это практически мгновение.

На этом основании будет очень самонадеянно говорить об абсолютной непогрешимости концепции организации местного самоуправления. закрепленной в действующей Конститу ции РФ. Вероятно, следует признать за авторами анализируемой концепции право на ошибки, право на подверженность неким «родимым пятнам», унаследованным от прошлого. Однако при этом важно реально оценивать, насколько успешно за эти 20 лет происходило построение системы местного самоуправления в России, подтверждает ли жизненная практика правильность базовых основ местного самоуправления, декларируемых в Конституции РФ.

Анализируя позиции многих практиков и теоретиков, изучающих современное состояние местного самоуправления, можно прийти к выводу о том. что у спешность развития системы местного самоуправления в России и правильность базовых основ местного самоуправления, декларируемых в Конституции РФ. находятся под большим вопросом. К примеру, С.А. Авакьян вообще ставит под сомнение наличие местного самоуправления в России 11|. В.И. Васильев и НЛ. Пешин отмечают отсутствие четкой концепции развития местного самоуправления |5, с. 5; 17|: В.И. Фадеев обращает внимание на то. что органы муниципальных ооразовании нагружены полномочиями по решению вопросов местного значения, которые нередко носят нс местный, а именно государственный характер |32, с. 236|; ИИ. Макаров указывает на спорность терминологического обозначения основных должностных лиц местного самоуправления |14, с. 36-371; В. В. Таболин отмечет отрицательный опыт «привития» западноевропейской муниципальной модели на нашу систему местного самоуправления |29, с. 38|: Р.В. Бабун отмечает финансовую необеспеченность местного самоуправления и очевидное несоответствие доходов местных бюджетов объемам их расходных обязательств |2, с. 45|.

Критический анализ практики реализации сх шествующей концепции местного самоуправления можно было продолжать достаточно долго, но цель данной работы не в этом. Важно понять, если существуют проблемы в практической реализации действующей концепции местного самоуправления, то следует разобраться с тем. в чем заключается основная причина такого положения дел. Ведь только зная правильную причину проблемы можно разрешить саму проблему.

Исследовав разнообразные источники, составляющие российскую муниципальную теорию и множественную практик}’ построения Российского местного самохправления последних 20 лет. можно с достаточной степенью вероятности предположить, что этой основной причиной разнообразных проблем, возникающих в современной системе местного самох правления, является се конститх ционнос отделение от системы госх -дарственной власти.

Этот вывод в определенной мерс подтверждает и анализ законодательства зарх бежных стран, в которых местные органы власти, как правило, жестко нс отделяются от органов государственной власти. Применительно к европейским странам, это объясняется тем. что Европейская хартия местного самоуправления нс предусматривает жесткого отделения самоуправления от системы госх дарственной власти.

В связи с этим, в теории муниципального права уже достаточно давно с завидных! постоянством выдвигается идея о том. что органы местного самох правления должны являться неотъемлемой составной частью госх дарственной системы с определенной долей автономии по выполнению переданных вышестоящими уровнями власти полномочий |28. с. 8|. Данный тезис развивают в своих работах А. А. Кузнецов |12, с. 13|, А.В. Прибытков |21,с. 22|,Н.В. Михалева! 15,с. 27|. В.А. Баранчиков |4. с. 3]. А.А. Балмасова |3. с. 19], Н.Л. Псшин 118, с. 411, С.И. Шишкин и М.А. Лаврик |35,с. 4|, Г. Р. Симонян |23,с. 131 и многие другие ученые, спсциализирх юшисся в муниципально-правовой проблематике.

С учетом всего вышеизложенного, может быть стоит приелх шаться к пожеланиям, исходящих с уровня Президента РФ |19|, с уровня ученых, специализирующихся в сфере местного самохправления, с уровня простых граждан |8| и привести в соответствии с требованиями здравого смысла нормативные положения о местном самох правлении Конституции РФ. как информационно-алгоритмической системы, назначение которой обеспечивать государственное х правление и самох правление общества в преемственности поколений.

Завершая рассмотрение обозначенных проблем, следует акцентировать внимание на том, что сегодня с достаточной степенью очевидности можно констатировать проблемы в понятийно-терминологической, теоретической, логической проработанности, достх пности. понятности и практической реализации положений Конституционной концепции местного самоуправления. что даст основания для се дальнейшего детального анализа и выдвижения практических предложений по совершенствованию се содержания, что и планируется сделать в рамках послсдх ющих публикаций.