К вопросу об организации публичной власти на федеральной территории "Сириус"

В настоящее время в целях реализации норм Конституции РФ прини‐ маются различные правовые акты. Особую актуальность приобретают нор‐ мативные правовые акты, в которых определяется организация публичной власти. Одним из них является Федеральный закон от 22 декабря 2020 г. № 437‐ФЗ «О федеральной территории «Сириус» (далее – ФЗ № 437). Рас‐ смотрим, в чем же заключаются эти особенности.

Во‐первых, в формировании органов публичной власти.

Систему органов публичной власти, согласно Уставу федеральной тер‐ ритории (далее – ФТ) «Сириус», составляют Совет ФТ «Сириус», администра‐ ция ФТ «Сириус», контрольно‐счетная палата, градостроительный совет, уполномоченный по вопросам местного самоуправления, территориальная избирательная комиссия.

Совет ФТ «Сириус» состоит из 17 членов, при этом не все члены изби‐ раются гражданами, некоторые назначаются органами государственной вла‐ сти (трое – Президентом РФ, трое – Правительством РФ, один – высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа го‐ сударственной власти) Краснодарского края). Председатель Совета ФТ «Си‐ риус» избирается на должность из состава Совета ФТ «Сириус» по представ‐ лению Президента РФ на срок полномочий Совета ФТ.

Глава администрации ФТ «Сириус» входит в состав Совета ФТ «Сири‐ ус». Согласно нормам закона он назначается на должность Советом ФТ «Си‐ риус» на срок до пяти лет. Но ведь глава администрации является членом этого Совета, значит, главой не может быть ни один из избираемых членов и ни один из назначаемых лиц. Не ясен вопрос и о процедуре назначения на должность главы Советом ФТ. Согласно закону о ФТ председатель Совета ФТ вправе направить руководителю федерального государственного органа предложение об отстранении от должности руководителя специально соз‐ данного в ФТ «Сириус» территориального органа или иного обособленного подразделения федерального государственного органа. Получается, что председатель Совета ФТ вправе каким‐то образом влиять на федеральную государственную исполнительную власть.

Во‐вторых, в особенностях форм деятельности органов публичной вла‐ сти ФТ. Нормативным правовым актом, определяющим вопросы организа‐ ции и функционирования ФТ «Сириус», является Устав ФТ «Сириус», подле‐ жащий сначала согласованию Правительством РФ, а затем утверждаемый Советом ФТ «Сириус». Однако из смысла самого закона неясно, участвует ли население ФТ в обсуждении «главного» нормативно‐правового акта терри‐ тории. Да, мы имеем дело с утверждением Устава представительным орга‐ ном ФТ. Но ведь сам представительный орган состоит, прямо скажем, не из представителей населения территории.

Органы публичной власти ФТ вправе устанавливать особенности регу‐ лирования отдельных отношений в ФТ «Сириус», вводить эксперименталь‐ ный правовой режим. В соответствии со ст. 8 ФЗ № 437 органы публичной власти ФТ «Сириус» осуществляют полномочия как органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти Краснодар‐ ского края, а также органов местного самоуправления городского округа (в том числе по решению вопросов местного значения городского округа). Но при этом они же вправе заключать соглашения о передаче полномочий с федеральными органами государственной власти, органами государствен‐ ной власти Краснодарского края, органами местного самоуправления муни‐ ципального образования городской округ город‐курорт Сочи Краснодарско‐ го края. Однако в основном все полномочия выполняются под непосредст‐ венным управлением со стороны федерального центра. И можно сделать вывод о том, что у ФТ нет вопросов исключительного ведения.

В‐третьих, в особенностях осуществления экономической и иной дея‐ тельности органами публичной власти. В ФТ «Сириус» может устанавливать‐ ся специальное регулирование определенных отношений. Органами пуб‐ личной власти ФТ «Сириус» могут устанавливаться меры поддержки лиц, осуществляющих деятельность в ФТ. Ряд особенностей деятельности в ФТ (именно медицинская и образовательная) определены Постановлением Правительства РФ от 8 ноября 2019 г. № 1428 «О создании инновационного научно‐технологического центра "Инновационный научно‐технологический центр "Сириус"».

В‐четвертых, в особенности осуществления местного самоуправления. Местное самоуправление в ФТ «Сириус» осуществляется проживающими на ее территории гражданами непосредственно, в формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации, а также через органы публичной власти ФТ «Сириус», осуществляющие в том числе полномочия органов ме‐ стного самоуправления городского округа.

На наш взгляд, имеется ряд противоречивых моментов в закрепленной законодательством организации местного самоуправления на данной тер‐ ритории.

Конституционный Суд РФ неоднократно указывал на то, что муници‐ пальная власть по своей природе является властью самого местного сообще‐ ства, а субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти непосредственно и через органы местного самоуправления выступает население муниципального образования. Согласно данной позиции главным субъектом является население, которое имеет возможность для осуществ‐ ления своей власти и участия в местном самоуправлении.

Однако по смыслу ФЗ № 437 местное самоуправление в ФТ «Сириус» осуществляется проживающими на ее территории гражданами, а не населе‐ нием. Получается, что постоянно проживающие иностранцы и лица без гра‐ жданства не участвуют в осуществлении местного самоуправления? Это же утверждение вытекает из анализа ст. 11 ФЗ № 437, где вновь в качестве субъекта указаны граждане ФТ, которые вправе участвовать в управлении ею в определенных формах. И эти формы перечислены в законе. Однако хочет‐ ся отметить, что и в реализации этих форм гражданами возможны опреде‐ ленные ограничения.

Так, по факту граждане не могут участвовать в формировании всех ор‐ ганов публичной власти. Они могут участвовать только в формировании тех членов Совета ФТ, которые избираются в соответствии с законодательством Российской Федерации о выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Граждане абсолютно от‐ странены от формирования остальных членов Совета ФТ, ее председателя и главы администрации.

Что же касается правотворческой инициативы, то также могут возник‐ нуть ограничения. Например, по смыслу закона нельзя будет вносить проект Устава, проект решения о внесении изменений в Устав в порядке реализа‐ ции правотворческой инициативы граждан, так как ФЗ № 437 закреплена иная процедура принятия Устава ФТ «Сириус».

Интересно выглядит и реализация права на публичные слушания и общественные обсуждения. Неясен вопрос со стратегией социально‐ экономического развития ФТ. Выносится ли она на публичные слушания? Указано лишь, что глава администрации ФТ «Сириус» обеспечивает разра‐ ботку проекта стратегии социально‐экономического развития ФТ «Сириус», а Совет ФТ ее утверждает. На общественные обсуждения и публичные слуша‐ ния, согласно законодательству, могут быть вынесены вопросы, связанные с градостроительной деятельностью. Но согласно ст. 44 ФЗ № 437 в ФТ «Сири‐ ус» может быть установлено специальное регулирование отношений в этой сфере и возможно установление ограничений, связанных с общественными обсуждениями и публичными слушаниями по вопросам, установленным ст. 5.1 Градостроительного кодекса РФ.

Интересен и статус Уполномоченного по вопросам местного само‐ управления. Так, неясно, каким образом население участвует в его форми‐ ровании. Согласно Уставу это лицо назначается Советом с учетом мнения на‐ селения. Но как население его выражает? В Уставе о ФТ нет ответа на этот вопрос.

Актуальными на ФТ всегда останутся главные моменты в реализации полномочий публичной власти – правильное перераспределение полномо‐ чий между различными уровнями публичной власти и устранение рисков коррупционных деяний.

Важными направлениями по усовершенствованию противокоррупци‐ онных механизмов в системе публичной власти должны стать, во‐первых, работа с правовой основой противодействия коррупционной деятельности, борьба с ее проявлениями на каждом уровне власти через доработку нор‐ мативных правовых актов национального права, а также работа по даль‐ нейшей ратификации Российской Федерацией норм международного права, направленных на противодействие коррупции в процессе функционирова‐ ния как муниципальной службы, так и государственной, определение стату‐ са служащих и лиц, претендующих на замещение должностей службы ФТ, а также в механизме прохождения самой службы. Во‐вторых, работа должна вестись в плоскости совершенствования организационных антикоррупцион‐ ных основ муниципальной и государственной службы на основе взаимного сотрудничества и взаимодействия государств и международного сообщества по созданию особых антикоррупционных институтов, консультативного про‐ цесса и коллаборации публично‐общественных структур в государстве.

Но дело заключается не только в модернизации законодательной и ор‐ ганизационной (институциональной) основы, но и в применении различных форм социальной регуляции правового характера, в том числе и повышении уровня антикоррупционного правосознания и формировании правомерного поведения общества.

Сформировать социально благоприятный стандарт, способствующий повышению уровня правовой культуры и правосознания населения, помо‐ гают и СМИ. Эффективным инструментом антикоррупционной борьбы явля‐ ется активная гражданская позиция и общественный контроль на федераль‐ ной территории.