Качество муниципальных услуг как показатель эффективности муниципальной управленческой деятельности

В последнее время показатель качества муниципальных услуг во многом становится индикатором эффективности муниципальной управленческой деятельности, что обуславливает необходимость выявления взаимосвязей его составляющих и выработки подходов к его оценке. Эффективность муниципальной управленческой деятельности нами рассматривается на основе системной оценки важнейших ее компонентов и среды, в которой осуществляется эта деятельность. Эта проблема, несмотря на ее фундаментальное значение для реализации целей муниципального управления, изучена еще недостаточно полно. В настоящее время чаще, чем ранее появляются работы, близкие по отношению к обозначенной проблеме. Среди них работы по изучению качества жизни, которые, как правило, изучаются в рамках стратификационного подхода, выявляющего социальную поляризацию (С. Айвазян, С. Гуревич, А. Филюков, И. Янкина и др.) [1].; существуют и труды, посвященные оценке эффективности труда в области муниципального управления (Л. Вагина, Г. Водолазова, Н. Волгин, Н. Захаров, В. Егоров, Игнатов, Е. Игнатьева, Л. Калиниченко, С. Майборода, Е. Охотский, А. Понеделков, Б. Ракитский, К. Харченко, Л. Якобсон и др.) [2].

Нами в 2005–2011 гг. на территории муниципальных образований Забайкальского края проводилось комплексное социологическое исследование по выявлению эффективности муниципальной управленческой деятельности, одним из этапов которого был опрос населения.

Целью исследования было определение эффективности муниципальной управленческой деятельности через оценивание населением качества уровня предоставления и разнообразия муниципальных услуг и общей оценки эффективности муниципальной управленческой деятельности. Среди задач, решаемых в ходе исследования, были и задачи изучения мнения населения о направленности социально-экономических преобразований в крае, определялось также понимание населением термина «муниципальное управление», выявлялась динамика уровня жизни населения края на основе метода самооценки, определялся уровень протестных настроений в обществе.

Объектом исследования выступило взрослое (старше 18 лет) население Забайкальского края. Объем выборки составил N=800 респондентов.

Выборка включала в себя: 3 города, 15 городских поселений, 17 сельских поселений.

Методом сбора данных было стандартизированное личное интервью (face-to-face) по месту жительства респондентов.

В анкете оценивались следующие показатели:

• 1)    уровень материального состояния семьи,

• 2)    отношение к реформам местного управления,

• 3)    представление о социально-политических ценностях,

• 4)    оценка «социального состояния»,

• 5)    оценка эффективности работы муниципальной власти,

• 6)    социально-политические и социально-экономические установки,

• 7)    протестные настроения (социальная напряженность),

Демографические и социально-профессиональные характеристики выборки были репрезентативны по полу, возрасту, образованию и месту жительства. Ошибка репрезентативности не превышала 2,8 %.

Для большинства жителей края, принявших участие в опросе (97,3 %), Забайкалье является местом, где они родились и живут до сегодняшнего дня. Средний срок проживания респондента в населенном пункте составляет 35,9.

Важным показателем, определяющим эффективность управленческой деятельности муниципальных властей, является, по нашему мнению, уровень жизни населения, оцененный, прежде всего, самим населением. Оценки респондентов нами были распределены на основании материального уровня жизни семьи и выявлены с помощью самоотнесения респондентами себя к определенной категории по позициям ранговой шкалы: 1 – низкий уровень (не всегда хватает на продукты питания и одежду); 2 – низкий средний уровень (хватает на продукты питания, но не хватает на одежду); 3 – средний средний уровень (2+ есть возможность покупать одежду, бытовую технику и т.д.); 4 – высокий средний уровень (3+ возможность покупки нового автомобиля, моторной лодки, коттеджа и т.д.); 5 – высокий уровень (не испытывает никаких материальных затруднений в любых приобретениях).

Сравнительный анализ (см. таблица 1) не дает нам оснований говорить о качественном улучшении жизни населения. Самооценки уровня жизни сильно пессимистичны: респондентов. В 2005 г. считали благосостояние своей семьи низким или на черте бедности 51,4 %, а в 2010 г. «48,1 % людей относили себя к малообеспеченным и необеспеченным.

Таблица 1 - Самооценки уровня жизни жителей муниципальных районов Забайкальского края в 2005 и 2010 гг. (в %)

Уровень жизни	2005 г. N = 800	2010 г. N = 800
Высокий	0,2	0,3
Высокий средний	5,0	6,5
Средний средий	43,4	45,1
Низкий средний	42,0	40,2
Низкий	9,4	7,9

N – численность выборки

За прошедшие 5 лет не произошло роста благосостояния населения. Уровень жизни остался в основном на прежнем месте и каких-то качественных сдвигов мы не наблюдаем. Неудовлетворенность людей материальным условиями жизни проявляется в признании большинством из них потребности в материальной помощи и социальной поддержки со стороны государства. По оценкам респондентов, месячный доход семьи (состоящей в среднем из 2,75 человек) составил в 2010 г. 18 429 руб., в пересчете на одного человека – около 6,143 руб.

По нашему мнению, часть респондентов с минимальным уровнем дохода склонна его преувеличивать, и с большим уровнем – наоборот.

Одним из важнейших показателей уровня жизни людей является качество жилья, удовлетворенность им, а также потребность в улучшении жилищных условий. Очевидно, что удовлетворенность с жильем основывается на тех стандартах, которые приняты в определенной микро среде, и определяют отношение человека к качеству жилищных условий. Нам представляется значимым, что изменение уровня представлений о качестве жилья неизбежно изменит субъективную оценку респондентами своих жилищных условий, но и сейчас полную удовлетворенность своими жилищными условиями высказали 12,7 % опрошенных.

Значимая часть жителей краевого центра и городских поселений проживает сейчас в приватизированных квартирах (52,6 %). Благоустроенные муниципальные или ведомственные квартиры занимают еще 10,1 %. В собственных или муниципальных домах живут 30,3 % респондентов. Снимают жилье (в городе Чите) примерно 7,0 % респондентов.

По нашим наблюдениям, население Забайкальского края и к концу 10-х годов XXI в. до сих пор не вполне освоилось с новыми, постсоветскими условиями жизни.

• - 88 -

  Однако сопоставимость результатов должна быть оценена во времени, так как динамика адаптации характеризует сам процесс более реалистично, очевидно одно, что процесс вхождение населения в новую систему экономических и социальных условий не может быть быстрым. Еще сложнее говорить об адаптации в трансформирующемся обществе, в котором сам процесс реформирования продолжается, что само по себе негативно сказывается на процессе адаптации. Тем не менее мы можем констатировать, что по сравнению с 2005 г. в 2010 г. процент респондентов, считающих себя хорошо адаптированными к современным условиям, вырос на 7,6 %.

Таблица 2 – Адаптация людей к новым условиям жизни (в %)

Уровень	2005 г.	2008 г.	2010 г.
Хорошая адаптация	18,4	19,5	26
Средняя адапатация	57,4	56,5	56,6
Низкая адапатация	18,6	19,9	15,0
затрудняюсь ответить	5,6	4,1	2,4

Рассматривая категории населения в сравнительном аспекте лучше или хуже адаптированных, мы определили, что хуже мужчин приспосабливаются женщины, люди старшего возраста, люди с более низким образованием, люди, имеющие только одну профессию, люди, проживающие в сельской местности.

В целом оказывается, что значительная часть жителей Забайкалья не чувствует себя достаточно адаптированной к современным экономическим и социальным условиям.

В целом «качество жизни», по мнению С.А. Айвазяна, может рассматриваться как важнейший интегральный критерий оценки управленческой деятельности. Рассматривая эффективность муниципальной управленческой деятельности, мы исходили из предположения, что эта деятельности может оцениваться как эффективная в том случае, когда более половины населения оценивают ее как таковую.

Субъективная оценка населением эффективности муниципального управления во многом коррелируется пониманием населения сущности муниципального управления. На вопрос: «Знаете ли Вы, что такое муниципальное управление?» – лишь 34 % в среднем по всему краю ответили, что знают и 36 %, что слышали об этом. Поэтому мы не включили в анкету вопрос: «Как Вы оцениваете в целом эффективность управления в Вашем муниципальном образовании?».

Эффективность муниципальной управленческой деятельности оценивается населением через услуги, в этом свете значимой будет обобщенная оценка изменений в сфере предоставления муниципальных услуг за 6 лет (2005–2010 гг.). В таблице 3 сведены результаты анализа динамики оценок жителями 18 изучаемых муниципальных образований полноты и качества предоставляемых муниципальных услуг за 6 лет.

Таблица 3 – Обобщенная оценка изменений в сфере предоставления муниципальных услуг

Муниципальные районы	Холодное водоснабжение	Горячее водоснабжение	Тепло-снабжение	Подача электроэнергии	Благоустройство дворов	Транспортное обслуживание
Читинский	нд	нд	нд	нд	нд	пд
Краснокаменский	пд	од	нд	од	од	пд
Борзинский	пд	нд	нд	од	од	нд
Агинский	пд	нд	нд	нд	пд	пд
Могойтуйский	нд	нд	од	нд	нд	пд
Могочинский	нд	нд	нд	нд	нд	пд
Чернышевкий	од	нд	нд	нд	од	нд
Красночикойский	нд	нд	нд	нд	од	пд
Нерчинско-Заводский	нд	од	од	нд	нд	пд
Оловяннинский	нд	нд	нд	пд	нд	пд
Шилкинский	нд	нд	од	нд	пд	од
Приаргнский	нд	нд	нд	нд	од	од
Балейский	нд	нд	нд	нд	нд	нд
Сретенский	нд	од	нд	нд	нд	нд
Петровск-Забайкальский	нд	нд	нд	нд	пд	пд
Карымский	нд	нд	нд	нд	нд	пд
Улетовский	нд	од	нд	од	нд	нд
Чита	нд	нд	нд	нд	пд	нд

Знаком «пд» отмечены те позиции, где есть позитивная динамика в предоставлении муниципальных услуг в данном муниципальном образовании, знаком «од» – те, где динамика отрицательная, «нд» – нет динамики.

В целом по большинству услуг в большинстве муниципальных образований чаще наблюдается отсутствие изменений в оценках жителей. В тех случаях, где есть изменения, позитивные оценки фиксируются чаще, чем негативные.

Если сравнить общую ситуацию с качеством муниципальных услуг в таких муниципальных образованиях, как «ГО Чита» и «ГО Агинское» и других муниципальных образованиях, то можно сказать, что сколько-нибудь заметного улучшения качества данных услуг не произошло ни в той, ни в другой группе. Уровень качества муниципальных услуг остался в целом таким же, каким он был в 2005 г.

В большинстве муниципальных образований доверие населения к органам местного самоуправления связано с общей оценкой их деятельности. Исследование показало, что основную ответственность за оказание муниципальных услуг и установление их стоимости население возлагает на органы местной власти. Многие проблемы, которые стояли в прежние годы, до сих пор остаются очень острыми, от их решения во многом зависит уровень социального самочувствия населения. Ниже приведены данные опроса населения по проблемам, которые вызывают наибольшее беспокойство. Респондентам был предложен расширенный перечень социальных и экономических проблем, из которого они могли выделить наиболее значимые для данного муниципального образования. Результаты ответов приведены в таблице ниже.

Таблица 4 – Иерархическая лестница 12 проблем, вызывающих наибольшее беспокойство у населения муниципальных образований» (средняя оценка по ранговой шкале по всему краю в 2010 г.)

1. Рост цен на товары и услуги	69,4
2. Повышение цен на услуги ЖКХ	65,0
3. Низкий уровень зарплаты, пенсий	67,9
4. Состояние дорог и других коммуникаций	59.4
5. Проблемы ЖКХ	45,7
6. Медицинское обслуживание	39,6
7. Безработица	21,1
8. Наркомания	20,2
9. Пьянство, алкоголизм	19,4
10. Транспорт	17,3
11. Рост преступности	16,5
12. Коррупция	12,1

Полученные нами результаты могут служить дополнительным источником информации о ситуации в системе муниципальной управленческой деятельности в Забайкальском регионе в целом, своеобразным «рычагом воздействия» на руководителей органов местного самоуправления или одним из оснований для их ротации. Полученные данные позволяют не только судить об эффективности муниципального управления в целом по краю, но и высказать несколько предположений.

Проблема эффективности муниципальной управленческой деятельности – одна из самых острых и злободневных не только в России, но и на всем постсоветском пространстве. От правильности ее решения и от того, что из себя будет представлять наша страна, как будет жить в ней народ, как он будет решать свои самые насущные проблемы, во многом зависит будущее России.

Сложность, многоаспектность и взаимозависимость управленческих проблем, определяющих характер практических преобразований в области муниципальной управленческой деятельности, требуют новых идей и подходов, раскрывающих пути повышения ее эффективности.

Исходя из того, что эффективность муниципальной управленческой деятельности – многогранное понятие, она может быть измерена только системой показателей. Для измерения эффективности муниципального управления требуется совокупность нескольких методических подходов, при каждом из которых эффективность имеет свое качественное содержание. Поэтому в каждом конкретном случае необходимо обосновать и разработать систему критериев и показателей, которая по своей сложности соответствовала бы сложности самого объекта управления. При этом наряду с локальными и частными критериями, отражающими отдельные стороны и уровни управления, необходимы обобщающие критерии и интегрированные показатели эффективности.

В системе рекомендаций по повышению эффективности муниципальной управленческой деятельности особую актуальность в настоящее время приобрели механизмы научноаналитического и информационного обеспечения этой деятельности, поэтому разработка новых индикаторов и в целом новых методик, опыт их применения позволит значительно продвинуться по пути решения данной проблемы.

Ссылки:

• 1.     Айвазян С.А. Прикладная статистика. Основы эконометрики. М., 2001.

• 2.    Иванов B.C. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления как фактор повышения эффективности управления регионом // Социальное управление и планирование: сборник статей / под ред. Л.T. Волчковой. СПб., 2004.