Кадастровый учет как функция управления земельным фондом Российской Федерации

Ведущая роль в управлении в сфере земельного фонда принадлежит государству. Государственное управление земельным фондом является частью государственного управления в целом. Следует отметить, что на сегодняшний день управление земельным фондом осуществляют не только органы государственной власти (федеральные и субъекта), но и органы местного самоуправления. Например, органы местного самоуправления регулируют планировку и застройку территорий муниципальных образований, осуществляют изъятие земельных участков для муниципальных нужд на подведомственных им территориях, осуществляют контроль за использованием земель на территории соответствующего муниципального образования, принимают решение о предоставлении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности.

Таким образом, управление земельным фондом – это организующая деятельность компетентных органов публичной власти по обеспечению рационального использования и учета земель, их распределения, перевода земель из одной категории в другую, установления рыночной, кадастровой и нормативной стоимости земли, а также охраны земель различными субъектами земельных отношений.

Остановимся на одной из функций управления земельным фондом, а именно кадастровом учете земельных участков. В настоящее время проводится реформа кадастрового учета недвижимого имущества, которая призвана сформировать единообразный подход к его учету посредством создания единого государственного кадастра недвижимости. Более того, конечной целью указанной реформы является слияние двух самостоятельных систем учета – кадастрового учета недвижимого имущества и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Кадастровый учет земельных участков является одной из функций государственного управления земельным фондом.

Началом истории формирования кадастрового учета земельных участков можно определить дату принятия Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик в 1968 г.1, которыми были закреплены положения о земельном кадастре. Сложившаяся система земельного кадастра, сохранившаяся вплоть до 1997 г., включала в себя государственную регистрацию землевладений и землепользований (запись сведений о земельных участках), количественный и качественный учет земельного фонда (получение сведений о количестве и качестве земельных ресурсов), а также экономическую оценку земель (присвоение определенных оценочных показателей).

В итоге институт кадастрового учета земельных участков, зародившись в качестве простого сбора информации о земле, превратился в одну из систем информационного обеспечения государственного и муниципального управления в сфере использования и охраны земель и одновременно в источник сведений о земельных участках, который начал активно использоваться в развивающемся обороте земельных участков.

Начиная с 1997 и до 2007 г. в Российской Федерации происходило активное изменение законодательства о кадастровом учете земельных участков. Начало этим изменениям было положено 3 августа 1996 г., когда Правительство Российской Федерации утвердило федеральную целевую программу «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра»2.

В 1997 г. был принят Федеральный закон «О государственной регистрации права на недвижимое имущество и сделок с ним»3, который разделил кадастровый учет земельных участков и государственную регистрацию прав на земельные участки и сделки с ними.

В 1999 г. был начат новый этап земельной реформы, осуществляемый в рамках федеральной целевой программы «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999–2002 годы»4. Целью программы было провозглашено «обеспечение разработки и реализации комплекса взаимосвязанных правовых, организационных, финансовых, научно-технических, землеустроительных и других мер, позволяющих к 2002 г. завершить в основном земельную реформу в России и создать эффективный механизм регулирования земельных отношений и государственного управления земельными ресурсами».

Именно в конце 90-х гг. XX в. начала формироваться одна из основных тенденций правового обеспечения кадастрового учета земельных участков, а именно принятие большого количества правовых актов, посвященных отдельным вопросам, не урегулированным законодательством. Указанная тенденция сохранилась и в настоящее время.

Действующее законодательство, регулирующее кадастровый учет земельных участков, содержит большое количество отсылочных норм, а также имеет ряд пробелов, которые активно и не всегда последовательно восполняются не только подзаконными нормативными правовыми актами, но и правовыми актами, содержащими разъяснения и толкование законодательных норм федеральными органами исполнительной власти, формально не являющимися нормативными, а также судебной практикой.

С принятием в 2000 г. Федерального закона «О государственном земельном кадастре»5 коренным образом изменился кадастровый учет земель, который содержательно стал представлять собой процедуру, ранее именовавшуюся земельной регистрацией, и под учетом земель больше не понимали учет их количества и качества. Как отмечает А. А. Варламов, было осуществлено «разделение системы учета сведений о земельных участках на государственный кадастровый учет в рамках Государственного земельного кадастра и учет количества и качества земель в рамках Земельной информационной системы»6.

К 2006 г. на территории Российской Федерации существовало несколько государственных кадастров объектов недвижимости и природных объектов (природных ресурсов), не являющихся недвижимым имуществом (государственный земельный кадастр, кадастр особо охраняемых природных территорий, государственный градостроительный кадастр, лесной кадастр, водный кадастр, кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых и др.). Ведение каждого из указанных кадастров осуществлялось специально уполномоченным органом управления в соответствующей сфере.

Более того, ведение государственного земельного кадастра, помимо уполномоченного органа государственной власти, в течение достаточно длительного периода осуществляли подведомственные ему организации – земельно-кадастровые палаты в соответствующих субъектах Российской Федерации. Заложенные в нормах о ведении государственного земельного кадастра положения об информационном взаимодействии практически не работали, в связи с чем происходило дублирование сведений о земельных участках.

В 2007 г. было начато очередное реформирование системы учета земельных участков, продолжающееся и по настоящее время. Целью реформы, по замыслу законодателя, является вхождение кадастрового учета земельных участков не только в систему кадастрового учета объектов недвижимости, но и в дальнейшем в систему государственного учета недвижимости и государственной регистрации прав на нее.

Законодательно определенное понятие кадастрового учета земельных участков исчезло вместе с утратой силы Федерального закона «О государственном земельном кадастре» и введением кадастрового учета объектов недвижимости, основные положения о котором содержатся в Федеральном законе «О государственном кадастре недвижимости»7. Из сферы действия указанного закона были исключены леса, многолетние насаждения и водные объекты, участки недр, морские и воздушные суда, суда внутреннего плавания и космические объекты, предприятия как имущественные комплексы. Земельный участок перестал быть основным объектом кадастрово- го учета и стал лишь одним из объектов недвижимого имущества, сведения о котором подлежат включению в государственный кадастр недвижимости. Соответственно, функцию государственного управления в сфере использования и охраны земель – а именно их учет – должна заменить функция государственного управления – учет объектов недвижимости. Однако такая позиция законодателя не учитывает того факта, что вне зависимости от изменений нормативноправовых актов земля не перестает быть природным объектом и природным ресурсом.

Началом нового этапа развития правового регулирования кадастрового учета земельных участков является Концепция создания единой федеральной системы государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета недвижимости, плана подготовки проектов нормативных правовых актов, обеспечивающих создание и развитие единой федеральной системы в сфере государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета недвижимости и плана реализации мероприятий по созданию единой федеральной системы в сфере государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета недвижимос-ти8, которой определены цель, задачи, основные направления, этапы создания и развития в Российской Федерации единой федеральной системы государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета недвижимости (единая система регистрации прав и кадастрового учета). Указанная единая система должна была возникнуть к 2012 г., но на сегодняшний день этого не произошло.

Целесообразность такого объединения может быть поставлена под вопрос. Как отмечает Е. Н. Колотинская, «представляется вполне возможным выделить земельно-регистрационные сведения, служащие информацией о правовом положении землепользования, от земельно-учетных сведений о размере земельной площади, ее составе по угодьям и т. п.»9. Однако существующее на сегодняшний момент многообразие форм собственности и иных прав на земельные участки, их вовлечение в активный оборот требуют неразрывной взаимосвязи между сведениями о земельном участке и его правообладателе. Оценить же практическую реализуемость создания в столь небольшие сроки принципиально новой учетнорегистрационной системы пока невозможно, даже с учетом предполагаемого поэтапного реформирования действующего законодательства.

Однако в связи с уже указанным выше значением земли как особого объекта земельных и гражданских правоотношений представляется, что кадастровый учет земельных участков не исчезнет, а сохранит основные черты сложившегося кадастрового учета земельных участков. Концепция не предусматривает создания принципиально нового правового регулирования, а лишь объединяет нормы Закона о регистрации и Закона о кадастре в единый закон, внесение в иные законодательные акты изменений, обеспечивающих установление единой учетно-регистрационной процедуры.

Следует отметить, что система учета земель в России претерпевала значительные изменения на протяжении всего своего становления, и вместе с тем можно отметить следующие ее особенности, сохранившиеся до сих пор. Во-первых, сбор сведений о земле осуществлялся органами государственной власти либо иными специально уполномоченными субъектами в соответствии с правилами, устанавливаемыми органами государственной власти. Во-вторых, особое внимание при учете земельных участков и иных земельно-учетных единиц всегда уделялось как можно более точному описанию их границ.

Анализ истории развития учета земель в России позволяет сформулировать одну из основных проблем, стоящую перед субъектами государственного и муниципального управления, а именно отсутствие полных и актуальных сведений обо всех земельных участках в границах территории Российской Федерации. В отличие от большинства западных государств, в которых описание земельных участков проводилось последовательно в течение многих десятилетий, а иногда и столетий, учет земель в России претерпевал коренные изменения, которые чаще всего не обеспечивали преемственность полученных при учете данных. Непоследовательность формирования системы кадастрового учета земельных участков может привести к тому, что предыдущий опыт будет в очередной раз перечеркнут, а ряд достаточно важных сведений о земельных участках, полученных в результате этой работы, будет утрачен.