Кадровая проблематика местного самоуправления на современном этапе

Современной действительности присущ ряд быстро развивающихся мегатрендов, обладающих, по выражению Э. Гидденса, «сокрушительной силой», комплексно выступающих в роли некоего генератора общественных изменений, которыми «в конечном счете невозможно управлять, а последствия которых нельзя правдоподобно предсказать» [1, с. 13]. Одним из такого рода трендов мирового масштаба является глобализация, отличающаяся внутренней сложностью и противоречивостью, накладывающая соответствующий отпечаток на процессы национального, регионального и местного масштаба. Показательно, что нынешняя общественная реальность характеризуется в терминах «текучего общества» (З. Бауман), «общества рисков» (У. Бек), а то и «турбулентности» (Д. Розенау). Бросающееся в глаза противоречие глобализации заключается в попытках универсализации, которой местами присущ тотальный смысл (политкорректность), а также в тенденции локализации на местных уровнях. Некоей теневой стороной глобализации может считаться явление этнонационализма, обычно антагонистичного по отношению к национализму гражданскому [2].

Как бы то ни было, но часто стремительно меняющаяся ситуация актуализирует, помимо всего прочего, управленческую проблематику, поскольку политические и бюрократические структуры индустриальной эпохи отличались разветвленностью, громоздкими масштабами, способствуя затягиванию процессов принятия решений. Данное обстоятельство во многом послужило поводом для жесткой критики институтов государственного управления со стороны сторонников неолиберализма, последствием которой стало передача государственных функций коммерческим субъектам.

Подобные процессы, однако, вызывают волну справедливой критики, суть которой редуцируется к тезису о том, что происходит не смягчение, но обострение социальной проблематики [3]. Действительно, возведение экономических корпораций в ранг государственных акторов закономерно обостряет классовые противоречия, в силу чего марксистские теории переживают сейчас период подлинного ренессанса. С нашей точки зрения, более адекватный и социально приемлемый выход предлагается теми исследователями, которые призывают сделать ставку на микроагентов социальных процессов – конкретных людей. Креативность последних поможет им демонстрировать профессиональную гибкость, принимая нужные решения в быстро меняющихся условиях.

Речь идет о теории человеческого капитала, несомненно, имеющей значительный прикладной потенциал, популярность которой нарастает фактически со второй половины XX в. Авторы данного подхода – западные экономисты и социологи: Т. Шульц, Г. Беккер, У. Фарр, Э. Энгель, Т. Витстейн, Э. Флэмхольц и иные – утверждают, что способности, навыки, а также мотивация индивидов представляются капиталом, т. е. ресурсом, «рациональное» использование которого дает заметный экономический эффект. Вполне естественно, что подобно другим видам капитала нуждается во вложениях и человеческий капитал, однако при этом он дает более высокую отдачу. В данной статье мы намереваемся рассмотреть кадровую проблематику местного самоуправления именно с данных концептуальных позиций. Фактически здесь мы продолжаем тематику, связанную с оценкой результатов реформы местного самоуправления, которая была обозначена в статье [4]. Если в названной работе рассматривалась макросоциальные аспекты, связанные в основном с социально-экономическими и социально-юридическими вопросами, то здесь мы коснемся качества человеческого материала, с которым имеют дело реформаторы. В связи с обозначенной целью предполагается: во-первых, рассмотреть основные факторы формирования человеческих ресурсов в России, во-вторых, через анализ данных эмпирического исследования определить характер кадровой проблематики в современных институтах местного самоуправления на примере Краснодарского края.

Как полагают разработчики теории человеческого капитала, главными объектами инвестиций здесь выступают сферы образования, культуры и здравоохранения. Вложения в людей, т. е. повышение уровня их образования, компетенций, мотиваций, предполагают развитие именно тех качеств, за счет которых отдельный индивид становится экономически эффективной единицей [5, с. 83]. Мы склоняемся к тому, что основным фактором, который следует принимать в расчет при анализе характеристик человеческого материала в России, является состояние образования и культурной среды.

Имеется много работ, посвященных исторической роли образования. Здесь надо подчеркнуть, что подъем уровня высшего образования в советскую эпоху, несомненно, коррелирует с грандиозными достижениями советского социума, причем не только в экономическом, но и в политическом, а также в геополитическом плане. Так, к середине 1980-х гг., т. е. в самом конце своего существования, СССР имел второй ВНП в мире, а также второе по величине промышленное производство. Одновременно наша страна была на третьем месте по количеству учащихся средних образовательных школ и на втором – по количеству студентов вузов. В Москве за советский период насчитывалось вузов больше, чем во всей императорской России. Кроме того, Советский Союз занимал первое место по численности врачей на 10 000 человек. Закономерно, что за 70 лет существования советской власти средняя продолжительность жизни выросла вдвое [6, с. 414].

В современной России ситуация принципиально поменялась и, к сожалению, не в лучшую сторону. В конце 2000-х гг., когда реформа высшего образования еще не вступила в силу, А.В. Белоцерковский называл три фактора, снижающих качество подготовки выпускников высших учебных заведений. Во-первых, это превалирующий в субъективном плане спрос на диплом о высшем государственном образовании вместо спроса на знания; во-вторых, увеличение количества платных мест столкнувшихся с финансовой проблемой вузов, но при этом остались без изменения методы и технологии обучения, нацеленные на контингент более высокого подготовительного уровня; в-третьих, явно снизившийся уровень подготовки выпускников общеобразовательной школы, при этом в вузы приходят те, кто недавно считался неспособным получить высшее образование [7, с. 34].

В середине 2000-х гг. В.Ф. Шаповалов констатировал выросшую стоимость обучения на специальности «Государственное управление», что объективно суживает элитный отбор, не допуская широкие массы населения до рычагов государственного управления [8, с. 88]. Но уже тогда, помимо всего прочего, отмечалась тенденция сокращения дисциплин гуманитарного цикла, в том числе и на специальности «Государственное управление». Так, курс философии в целом содержал всего лишь 32 часа. Такая «гуманитарная пустота», по мысли цитируемого ученого, усиливает дух коммерции и торгашества, и без того доминирующий в практике управления [9, с. 90].

Когда реформа высшего образования, обусловленная пресловутой Болонской декларацией, начала набирать ход в России, работы ученых стали наполняться негативными сетованиями в еще большей степени. Т. Панфилова, А. Остапенко, Т. Хагуров неоднократно отмечали деформацию воспитательной функции высшего образования, основываясь как на опросах учащихся, так и на мнениях экспертного сообщества [10].

Ситуация с подготовкой, переподготовкой и повышением квалификации кадров местных управленческих структур закономерно характеризуется как неблагополучная. Управленцев местного уровня готовили преимущественно в ведущих региональных вузах страны. «Бездумное реформирование высшей школы в России, а также настоящая война, объявленная Министерством образования и науки РФ “юристам” и “экономистам”, – пишет О. Рой, – значительно ухудшили условия формирования знаний в области муниципального управления. Из этой сферы ушел квалифицированный кадровый состав, не только способный воплощать в жизнь различные муниципальные проекты, но и осведомленный в механизме предоставления муниципальных услуг. И это еще один источник, подпитывающий коррупционные тенденции в системе местного самоуправления» [11, с. 174].

Некий итог процессам, присущим системе подготовки управленческих кадров, подвел Р. Хасбулатов, бывший председатель Верховного Совета и ученый-экономист. В своей книге «Бессилие власти. Путинская Россия» (2012 г.) он констатирует следующее: «Не знаю ни одного профессионального менеджера, который соответствовал бы критериям, описываемым нами, профессорами, в своих лекциях студентам» [12, с. 336]. Хотя с той поры прошло 8 лет, ситуация вряд ли принципиально изменилась в лучшую сторону.

Вместе с тем кадровая проблематика рассматривается в ракурсе двух аспектов – профессиональном и моральном. Например, в 1930–1940-е гг. наше общество и государство продемонстрировали способность успешного решения крайне сложных политических и экономических проблем: форсированная индустриализация, эвакуация промышленности в тыл в первые месяцы войны при жестком временном дефиците, победа в тотальной войне, наконец, послевоенное хозяйственное восстановление. Мощнейшим фактором выступила специфическая ценностная система советской культуры, которая во многом обеспечила созидательный народный порыв. Вера в «светлое будущее», причастность к подготовке этого «светлого будущего» помогали людям работать с высокой интенсивностью в очень тяжелых условиях [13].

Несомненно, что в 1930-е гг. отечественный человеческий капитал эффективно накапливался и реализовывался. Неслучайно в те годы пользовался массовой популярностью лозунг «Кадры решают все». В это время развивается система воспроизводства и накопления людских ресурсов, прежде всего это наука, образование, здравоохранение, культура. Как обоснованно считает Г. Ханин, советское ноу-хау, обеспечившее модернизационный рывок 1930-х гг., заключалось именно в решающей ставке на обучение людских ресурсов. «По доле расходов на образование в ВВП СССР в этот период почти в два раза опережал даже развитые капиталистические страны. Так, в предвоенном 1940 г. расходы на образование в СССР составляли примерно 5,5 % ВВП, в то время как в ведущих западных странах они составляли даже в 1950 г. в среднем лишь 3,3 %» [14].

Если с подобных позиций осмыслить происходящие процессы в постсоветской России, то приходится признать принципиально противоположное, а именно резкую деградацию хозяйственной сферы при намного больших материально-экономических и инфраструктурных возможностях. При этом немало обществоведов полагают причинами такого положения дел ситуацию в той же культурно-идеологической сфере [15]. Дискредитация постулатов советского мировоззрения отнюдь не повлекла за собой безболезненную переориентацию россиян на официально внедряемые весь ельцинский период западные ценности. В итоге на нынешний момент мы имеем идеологический коллапс, который выражается в индивидуальном определении моральных рамок поведенческих стратегий. Аномизация духовной жизни привела к утрате конструктивной мотивации, способствуя распространению безнравственных, хищнических подходов к управлению и хозяйствованию.

Распространенной социально-психологической адаптацией россиян к окружающей социальной реальности стала коррекция ценностных ориентаций, нормативных рамок в сторону их соответствия новым стандартам взаимоотношений, задаваемых меняющейся действительностью. Весьма часто это приспособление иллюстрируется мировоззренческой и поведенческой амбивалентностью, а именно несогласованностью между, с одной стороны, декларируемыми идеями и принципами, с другой – реальным уровнем требований к себе и окружающим людям. Например, «при явно негативном отношении абсолютного большинства населения к сложившейся системе взяточничества многие все-таки предпочитают откупаться от чиновников для разрешения возникающих проблем с властью» [16].

Таким образом, уместно заключить, что оба обозначенных фактора формирования человеческого ресурса – образование и культурная среда – на сегодняшний момент принимают скорее противоречивое, чем последовательно конструктивное участие в формировании моральных и профессиональных качеств работников. В 1930-е гг., когда экономическая (а затем и оборонительная) политика страны требовала тотальной мобилизации, коммунистическая идеология и культура определенно сыграли здесь весьма значительную роль в консолидации общества, а также управленческого аппарата на всех уровнях. Сейчас ситуация принципиально иная – отсутствие четкой национальной идеи, плюрализм ценностей стимулируют дезинтеграционные тенденции, ведущие к социальной атомизации.

Проблематика местного самоуправления, обнаружившаяся по ходу реализации Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», была прояснена в процессе анализа результатов анкетного опроса населения края (570 респондентов), а также представителей экспертного сообщества – сотрудников администраций муниципалитетов, депутатов местных советов (210 респондентов). Опрос проводился в муниципальных образованиях Новопокровского, Ленинградского, Абинского, Отрадненского и других районов, а также в городах Армавире и Тихорецке.

Как отмечалось в нашей предыдущей статье [17], по ряду аспектов реформы местного самоуправления группы респондентов высказывали принципиально различные точки зрения. Однако в плане кадровых аспектов реформы местного самоуправления обе группы опрошенных признали высокую актуальность проблемы качества кадров. Процент респондентов, определивших высокую значимость квалификации работников местного самоуправления (выставивших «5» и «4» баллов по пятибалльной системе), в обеих группах почти одинаков: 44,7 % у экспертов и 45,2 % у неэкспертов. Помимо этого, известно, что в условиях усиливающихся постиндустриальных тенденций приобретают особое значение индивидуальные человеческие качества как один из основных социальных ресурсов.

Те же группы респондентов (эксперты и неэксперты) должны были определить, каких именно качеств недостает местным управленцам. При этом предлагалась дифференцированная выборка ответов – в одну группу были выделены профессиональные компетенции (знания и навыки), а в другую – качества морально-волевого плана.

В отношении профессионализма респонденты-эксперты больше обращают внимание на недостаточность уровня образования. О необходимости пополнения юридического кругозора говорят 53 % представителей этой группы, затем наиболее часто упоминаются экономическая теория (34,5 %), а вот недостаточность знаний управленческих принципов отметили около четверти участников экспертного сообщества.

На нехватку практических навыков указали значительно меньше экспертов. Чаще всего здесь упоминается работа на результат, а не для отчета (32 %), о недостатке организационных навыков говорят 27,5 %, о навыках разработки и принятия верных решений вспомнили 25 % респондентов, и лишь 17 % указали анализ ситуации.

В целом по-другому видится профессионализм работников местной администрации «со стороны». Так, неэкспертами здесь отмечается недостаток не столько образования, сколько практических навыков. На первое место респонденты данной группы поставили умение организовывать людей – 52 %, тогда как экспертами нехватка этого навыка отмечается в два раза реже. Качество «Работа на результат, а не для отчета» оказалось на втором месте, будучи упомянуто 45 % опрошенных. Способность анализировать ситуацию, а также умение принимать верные решения респонденты-неэксперты отмечают с одинаковой частотой (по 24 %).

Не так явственно со стороны видится недостаток образовательного уровня у местных чиновников. Уровень юридических и экономических знаний, а также управленческих навыков, несопоставимый с занимаемыми должностями, отмечаются неэкспертами заметно реже, чем экспертами: 43 %, 26 %, 17,5 % соответственно.

Подобный разброс мнений можно объяснить следующим образом. Так, с одной стороны, сталкивающимся по определенным вопросам с местной администрацией людям куда явственнее бросаются в глаза практические навыки, чем образовательный уровень чиновников. С другой стороны, как можно полагать, сами чиновники охотнее объясняют собственные профессиональные недостатки нехваткой образования. Ведь данное качество более зависимо от объективных условий (состояния системы образования), в то время как практические навыки – в большей степени продукт личностных качеств. Социально-психологические механизмы «каузальной атрибуции» побуждают человека приписывать собственным промахам внешнюю (объективную) причинность, а вот успехи куда удобнее объясняются личными достоинствами, чем благоприятными обстоятельствами.

По проводу морально-волевых качеств у экспертов и неэкспертов имеются заметные расхождения. При этом более склонны обращать внимание на нехватку моральных черт именно представители второй группы. Так, практически половина из них (51 %) отмечают недостаточную ответственность, 43 % указали на нечестность, почти столько же (42 %) упомянули отсутствие заботы о народе. Эта группа респондентов расположена отводить на второй план волевые качества: менее четверти (22 %) упомянули неспособность к рабочей мобилизации; недостаточную самостоятельность отметили 27,5 %; только 11 % указали на слабую работоспособность.

Существенно иные соображения высказывают эксперты, находясь здесь как бы в позиции критической самооценки. О волевых качествах и морально-нравственных чертах они упоминают, по сути, с одинаковой частотой. Так, о недостатке ответственности говорят в своих анкетах 42 % опрошенных экспертов. Отсутствие других моральных характеристик представителями экспертного сообщества указывается намного реже: менее четверти упомянули нечестность (24 %), отсутствие заботы о народе – чуть более четверти (26,5 %). Что касается нехватки волевых качеств, то про них эксперты говорили заметно чаще: 34 % указали на недостаточную самостоятельность, 28 % отметили неспособность к рабочей мобилизации, пятая часть опрошенных (19,5 %) признали недостаточную работоспособность.

Наверняка на оценки населения значительное влияние оказывает эмоциональный элемент. Ведь, столкнувшись с административно-бюрократическим аппаратом, люди часто вовлекаются в неформальные взаимодействия, где существенное, а возможно, даже решающее значение имеет коррупционная составляющая. В силу этого критика респондентов, не принадлежащих к сообществу экспертов (по сути, обычных людей, нечиновников), явно направлена на моральные стороны управленцев, бросающиеся в глаза. Правда, можно предположить и определенную недооценку волевых качеств административных работников. Этой стороне придается куда большее значение самими местными чиновниками и депутатами. Впрочем, здесь, вполне возможно, имеет место стремление «сместить акценты», чтобы отвести внимание от морального облика.

Показательно, что в ходе определения недостатков местных административных работников обе группы опрошенных мало значения придают уважению законов. Только 17 % респондентов-экспертов признали подобный недостаток, ненамного больше таковых оказалось среди не-экспертов – 20,5 %. Возможно, что данный факт объясняется не столько низким уровнем правовой культуры, сколько тем, что на существующее законодательство обращают мало внимания как чиновники, так и население. Безусловно, это можно и нужно связывать с несовершенствами правовой системы. В России уже давно растет разрыв между стандартами общественного мнения и нормами права.

Итак, по поводу качеств людей, представляющих местные управленческие структуры, можно сделать следующие обобщения.

Редактор: Фетисова Ирина Викторовна Переводчик: Бирюкова Полина Сергеевна