Категориальное выражение функций права

Масштабные цели системы государственного управления конкретизируются в целях-заданиях (цели, подчинённые главной цели социальной системы), которые ставятся вышестоящим субъектом управления, закрепляются, как правило, в положениях о государственных органах, уставах, имеют социальный характер и отражают назначение данной организационной структуры, её место и роль в системе государственного управления (например, обеспечение общественной безопасности; поддержка малоимущих).

Цели-ориентации отражают общие интересы социума, соответствуют целям-заданиям и должны отвечать на вопрос: что является конечным результатом функционирования? (например, общее снижение заболеваемости). Цели самосохранения проявляют стремление органа управления сохранить свою целостность и устойчивость, что связано с реагированием на внешние условия деятельности и приобретением новых ресурсов (преодоление текучести кадров, снижение конфликтности отношений, уменьшение числа реорганизаций).

Формулирование этих целей затрудняется действием трёх негативных фактора: «субъективность; большое число целей, их изменчивость и противоречивость; неопределённость в развитии и функционировании государственного механизма, его отдельных частей». Тем не менее они позволяют представить задачи государственного управления: главные, общественно-значимые («создание сугубо юридического порядка обеспечения и защиты основ конституционного строя», «регулирование и удовлетворение потребностей общества, конкретного человека»), вспомогательные, обеспечивающие, внутренние (внутриорганизационные), а также познавательные, преобразования, органические (задачи, которые свойственны данному органу).

Многообразие видов государственной управленческой деятельности обусловило появление термина «функции государственного управления», который Н.И. Глазунова раскрывает следующим образом: это совокупная, общественно и объективно необходимая деятельность всей системы государственного управления по реализации функций государства, содержание которых имеет пространственно-временную форму выражения.

По нашему мнению, неудачность трактовки имеет причиной выражение функции посредством того же самого понятия.

Управленческая деятельность составляет предметную сферу административного права и представляется как реализация соответствующими органами функций государства в сферах обороны и безопасности, экономики, образования, культуры, здравоохранения и др.

Под функциями государственного управления понимаются самостоятельные и обособленные направления или виды управленческой деятельности, определяемые её целями.

Включение в дефиницию части, связывающей функцию с целями-задачами логично, ибо соответствует исходно признаваемой в теории государственного управления подчинённости функции основным задачам управления.

Выделяя основные и вспомогательные функции, авторы к основным функциям (виды деятельности, органически связанные с содержанием государственного управления) относят общие

(информационноаналитическая деятельность, планирование, прогнозирование, организация, руководство, регулирование, контроль, учёт и оценка эффективности), специальные (методическое и техническое руководство, технический контроль, специальные виды надзора и т.п.). К вспомогательным (предназначены для обслуживания процесса управления в рамках общих и специальных функций) относятся функции делопроизводства, юридического обслуживания и т.д.

Указанные функции закрепляются в нормативных правовых актах и законодатель также чаще использует понятия «функции» и «полномочия», регламентируя деятельность органов государственной власти. В некоторых источниках административного права упоминаются задачи органов управления. Например, в абзаце 2 статьи 12 «Общие вопросы руководства федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти» Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» раскрываются полномочия, а не задачи высшего органа исполнительной власти, и определяется, что «Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются Правительству Российской Федерации и ответственны перед ним за выполнение порученных задач». Задавшись вопросом «о каких задачах может идти речь?» и обратившись к соответствующим положениям, мы не во всех из них найдём нормы, определяющие задачи. Так, Положение о Министерстве финансов Российской Федерации раскрывает только функции и полномочия.

Порой трудно уловить различие между формулировками задач и функций, задач и полномочий. В этих условиях «практики» - субъекты правотворчества - вынуждены «обходить» тупики правопонимания, используя различные способы: следование сложившимся подходам к структуризации нормативных правовых актов, предусматривающей задачи и функции; выражение целей и задач в самом общем виде, не акцентируя внимание на их схожести с функциями (например, в Положении о Министерстве обороны Российской Федерации содержательно схожи некоторые функции, задачи и полномочия); «разнесение» целей и задач по отраслевым нормативным правовым актам, на которые делаются общие ссылки; «замалчивание» вопросов целей, задач или функций с отображением полномочий; детализация полномочий субъектов управления.

Таким образом, практические подходы к соответствующему нормотворчеству и действующие нормативные правовые акты наглядно отражают сложность вопроса представления задач, функций и полномочий субъектов управленческих отношений.