Классификация и обоснование основных подходов к реализации программно-целевого метода на региональном уровне

В последнее время наметился ярко выраженный интерес федеральных и региональных органов управления к программно-целевому методу, который представляет собой «способ решения крупных и сложных проблем посредством выработки и проведения системы программных мер, ориентированных на цели, достижение которых обеспечивает решение возникших проблем» [1].

Актуальность программно-целевого метода обуславливается совокупностью следующих факторов:

• -    значительное количество накопившихся нерешённых проблем, связанных с особенностями перехода российской экономики к рыночным условиям хозяйствования;

• -    сложность, неопределённость, подвижность и новизна факторов внешней среды, определяющих специфику данных проблем;

• -    необходимость управления хозяйственными процессами на любом уровне экономики в условиях его децентрализации, что предполагает использование большей частью демократических методов воздействия на человеческие ресурсы, сгруппированные по различным признакам;

• -    возможность реализации ряда управленческих подходов к решению имеющихся проблем в их совокупности, что обеспечивает удовлетворение потребностей широкого круга физических и юридических лиц;

• -    ориентация большинства хозяйствующих субъектов цивилизованного общества на их устойчивое развитие, которое предполагает учёт потребностей будущих поколений человечества;

• -    недостаточный уровень подготовки руководящих работников государственных, региональных и муниципальных органов управления и отсутствие у них необходимого опыта, обеспечивающих согласование программ развития различных объектов как по горизонтали, так и по вертикали с установлением взаимосвязей между факторами и ресурсами внешней и внутренней среды и др.

Использование программно-целевого метода, в том числе и на региональном уровне, в немалой степени сдерживается отсутствием теоретикометодологического инструментария обоснования, формирования, оптимизации, реализации и оценки программ развития сложных экономических систем. Исходя из этого, целью настоящей работы является классификация и обоснование основных подходов к реализации программно-целевого метода на региональном уровне, а также функции целеполагания в их составе. Для достижения поставленной цели следует вспомнить, что в настоящее время выработано достаточно большое количество данных подходов, которые, к сожалению, излагаются в литературных источниках разрозненно, без выделения основополагающих признаков. Исходя из этого, возникает задача их классификации. Результаты решения данной задачи представлены на рис. 1.

Данные рис. 1 позволяют выделить девять базовых подходов к организации программноцелевого подхода к управлению регионом. Очевидно, что выделенные нами подходы ориентированы как на цели, так и на программы, разрабатываемые на региональном уровне. Данный аспект исследований представлен в табл. 1.

Следует напомнить, что авторы работы [1] понимают:

• -    под программой - в самом общем смысле слова «совокупность намеченных, подлежащих последовательному выполнению действий, операций, процедур, связанных общностью решаемой проблемы, задачи, а также информации об этих действиях»;

• -    под целью - «1) мысленно представляемый, ожидаемый, намеченный результат направленных действия; 2) мотив осуществления деятельности; 3) средство интеграции отдельных действий, составляющих деятельность, в единую целостную систему».

Рис. 1. Классификация подходов к управлению экономическими системами

Таблица 1

Содержание основных подходов к программно-целевому методу управления экономическими системами

Название основного подхода	Содержание основного подхода к программно-целевому методу управления экономическими системами
	Цель	Программа
Системный	Обеспечение гармоничности целей различных участников реализации программы	Содержание программы включает совокупность взаимосвязанных и упорядоченных разделов, скоординированных в пространстве и во времени
Процессный	Реализация программы должна быть осуществлена в оптимальные сроки и с минимальными затратами	Программа должна быть представлена в виде совокупности взаимосвязанных процессов, выполняемых различными участниками последовательно и параллельно
Ситуационный	Программа должна обеспечивать достижение поставленных целей, независимо от форс-мажорных обстоятельств	Программа должна предусматривать варианты реализации на основе прогнозирования факторов внешней среды и соответствующее ресурсное обеспечение данных вариантов
Традиционный	Базовая цель программы может быть конкретной и достижимой на основе сформированной и апробированной методологии	Программа содержит типовые разделы, формируемые по рекомендуемой форме и использованием базовой системы показателей эффективности, обеспечивая преемственность программ разного уровня и согласованность времени реализации
Индивидуальный	Конкретные разделы программы имеют собственные цели с учётом имеющихся ресурсов, прав и обязанностей	Программа должна обеспечивать возможность её структуризации по ряду признаков. При этом возможно формирование и конкретизация подпрограмм для каждого участника её реализации
Глобальный	Локальные цели различных участников программ должны быть согласованы как по горизонтали, так и по вертикали	Необходимо создание координирующего органа реализации базовой программы и подпрограмм с целью исключения не достижения целей отдельных её участников и оптимального распределения совместно используемых ресурсов
Территориальный	Цель должна отражать интересы населения определённой территории	Программа должна быть направлена на максимальное вовлечение населения, проживающего на данной территории, и ресурсов, имеющихся на ней
Рыночный	Программа должна обеспечивать конкурентоспособность как рассматриваемой территории, так и участников её реализации	Программа должна быть основана на инновационных разработках, учитывать угрозы и возможности развития её положений, обеспечивать привлечение ресурсов в условиях конкуренции, способствовать притоку инвестиций
Общественной деятельности	Цель программы должна быть представлена совокупностью взаимосвязанных показателей	Программа должна учитывать не только интересы проживающего в данный момент населения, но и интересы будущих поколений

Последний аспект исследований позволяет выявить основные подходы к реализации программноцелевого метода на региональном уровне. Данные рис. 2 позволяют сделать следующие выводы:

• -    последовательность формирования региональных программ выглядит следующим образом: миссия - цели - задачи - стратегия - план - программа, что представлено в средней части рис. 2;

• -    поскольку, как отмечено выше, цель - это 1) результат, 2) мотив, 3) средство, то этим объектам в наибольшей степени подходят такие подходы, соответственно, как: системный, мотивационный, ресурсный;

• -    в соответствии с работой [2] под задачей понимаются: 1) то, что требует исполнения; 2) нечто трудно выполнимое, сложное; 3) сложный вопрос,

проблема, требующие исследования и разрешения;

• 4) упражнение, которое выполняется посредством умозаключения, вычисления. Как нам кажется, подходами, адекватными данным понятиям, являются, соответственно: директивный, процессный; аналитический и логический подходы;

  - не исключается возможность использования прочих подходов, представленных на рис. 1 и в табл. 1, что зависит от конкретной разрабатываемой программы.

Очевидно, что в результате реализации программы (в достижении цели) заинтересованы различные субъекты общественной жизни, имеющие собственные цели участия в данной программе, что требует увязки данных целей как при разработке программы, так и при её реализации. Нам кажется,

Рис. 2. Обоснование базовых подходов к реализации программно-целевого метода управления регионом

что эти цели не равноценны, что предполагает необходимость ранжирования данных субъектов и их целей. Исходя из этого, нами предлагается решение этой проблемы, что отражено на рис. 3.

Сведения, представленные на рис. 3, позволяют сделать следующие выводы:

• –    представляется целесообразным выдерживать следующую последовательность установления приоритетов целей рассматриваемых субъектов: основные субъекты (ориентиры) разработки программы – основные выгодополучатели программы – руководство микроэкономического уровня – субподрядчики – руководство макроэкономического уровня – субъекты содействия управлению программой;

• –    в соответствии с концепцией устойчивого развития социально-экономических систем к числу основных субъектов (ориентиров) разработки программы следует отнести будущие поколения и окружающую среду;

  – к выгодополучателям программы относятся как потребители результата её реализации, так и лица наемного труда, получающие средства для обеспечения жизнедеятельности как их самих, так и близких им лиц. Тем более что данными лицами могут быть жители рассматриваемого региона;

• –    к числу потребителей результатов программы необходимо отнести как существующих, так и потенциально возможных потребителей;

• –    к руководству микроэкономического уровня следует отнести собственников предприятий различного профиля, а также менеджмент данных предприятий, непосредственно организующих получение конечного результата программы;

• –    большое значение для успешной реализации программы имеют субподрядчики: инвесторы, поставщики материальных ресурсов, а также физические лица и организации, занимающиеся инновационной деятельностью;

• –    к руководству макроэкономического уровня следует отнести государственные и муниципальные органы управления, а также федеральные министерства и ведомства;

• –    субъектами содействия управлению программой могут быть политические партии и общественные организации (например, профсоюзы);

• –    числами на рис. 3 отражены приоритеты целей субъектов и участников региональных программ;

• –    возможные дисбалансы целей субъектов и участников региональных программ представлены в табл. 2.

Данные табл. 2 позволяют сделать следующие выводы:

• 1)    эффективная реализация программноцелевого метода управления регионом предполагает использование теории и методологии управления по целям (MBO – Management by Objectives), т. е. управ-

  

  Рис. 3. Иерархия субъектов и участников региональных программ (последовательность согласования их целей)

  
  

ления, подразумевающего выбор целей и разбиение их на подцели или основные результаты. Управление по целям – процесс, состоящий из четырёх независимых этапов:

– формулирование целей,

– разработка реальных планов их достижения,

– систематический контроль и измерение качества работы и результатов,

– принятие корректирующих мер для достижения планируемых целей;

• 2)    по мнению Филиппа Мондиано, CEO Organizational Performance, история теории управления достижениями экономической системы в соответствии с целью настоящего исследования предусматривает следующие этапы:

Таблица 2

Возможные дисбалансы целей субъектов и участников региональных программ

Субъекты (участники)	Возможные дисбалансы целей
1–2	Максимальное использование ресурсов окружающей среды в собственных целях
1–3, 2–3	Максимизация собственной выгоды в ущерб окружающей среде
1–4	Стремление максимизировать потребление продуктов программ в собственных целях
1–3, 2–3	Максимизация собственной выгоды в ущерб окружающей среде
1–4	Стремление максимизировать потребление продуктов программ в собственных целях
1–11, 1–12	Неадекватные затраты на содержание управленческого аппарата и его незаинтересованность в результатах реализации программы
1–14	Вероятность невыполнения взятых на себя обязательств после прихода к власти
4–5	Ориентация на рост доли заработной платы в себестоимости продукции и премии, что может привести к росту цен на продукцию
4–6, 5–6	Желание минимизировать расходы на заработную плату и максимизировать прибыль предприятия
5–13	Неэффективная поддержка лиц наёмного труда и менеджмента предприятий в ходе реализации программ
6–7	Максимальное использование управленческого потенциала менеджмента предприятия с минимальными затратами
6–14	Неконструктивное лоббирование программ как с точки зрения их продвижения, так и продвижение неэффективных программ
7–8, 7–9, 7–10	Максимизация собственной прибыли в ущерб участникам цепей поставок ресурсов
10–11	Недостаточная мотивация участников инновационного процесса
6–8, 8–11	Отсутствие гарантий по возврату инвестиций
11–14, 12–14	Неконструктивная критика действий руководящих органов и противодействие им в популистских целях
4–5–7–8, 4–5–7–9, 4–5–7–10	Наличие межфункциональных барьеров, снижающих эффективность реализации программы

Таблица 3

Основные направления согласования целей субъектов и участников региональных программ

Субъекты и участники региональных программ	Методы управления производством и административный контроль	Управление по целям (МВО)	Системы бюджетирования и управления персоналом	Системы сбалансированных показателей (Bаlаnced ScoreCard)
Субъекты (ориентиры) разработки программы
Выгодополучатели программы
Руководство микроэкономического уровня
Субподрядчики
Руководство макроэкономического уровня
Субъекты содействия управлению программой

– 1930–1940 годы – наиболее актуальны методы управления производством и административный контроль;

– 1950–1970 годы – возникновение и развитие теории управления по целям (МВО);

– 1980–1990 годы – стремительное развитие системы бюджетирования и системы управления персоналом, которые стали частью управления достижениями;

– 1990 годы – развитие системы сбалансированных показателей (Bаlаnced ScoreCard).

Данные этапы требуется учитывать при использовании программно-целевого метода управления регионом;

• 3)    в соответствии с данными рисунка можно предложить последовательность согласования целей субъектов и участников региональных программ по двум основным направлениям:

  – по приоритетам целей рассматриваемых субъектов: основные субъекты (ориентиры) разработки программы – основные выгодополучатели программы – руководство микроэкономического уровня – субподрядчики – руководство макроэко-

• номического уровня – субъекты содействия управлению программой;

  – по этапам истории теории управления достижениями экономической системы.

Представляется целесообразным представить оба направления в виде табл. 3.

Таким образом, в рамках данной статьи нами заложены теоретические предпосылки реализации программно-целевого метода управления регионом.