Классификация издержек правового регулирования

• 5.1.1.    Theoretical and historical legal sciences (legal sciences)

Original article

CLASSIFICATION OF COSTS OF LEGAL REGULATION

Dmitry V. Orlov

Introduction. Cost savings and efficiency in legal regulation have always been important aspects. However, not all costs of legal regulation are taken into account during the creation and implementation of legal norms. Many of these costs are hidden or mixed with other costs and are not accounted for. This article provides a classification of legal regulation costs based on various criteria to draw attention to the issue, enhance understanding of the concept of costs through their types, and systematize existing knowledge.

Materials and Methods. The research was based on the dialectical method of cognition, the classification method, as well as the system-structural, logical, and functional methods.

The Results of the Study. As a result of the study, the criteria for classification were established and the classification was carried out. Among the criteria, the author highlights the stage of legal regulation, the volume of changing expenses in relation to the stability of performance indicators, the accounting of various types of work, the nature and method of accounting for costs, the relationship to the subject of legal regulation, the novelty of the regulatory area, and the moment of occurrence of consequences.

Findings and Conclusions. The developed classification of costs of legal regulation allows: to better understand the essence of costs as an accompanying element of activities within the framework of lawmaking and law implementation, to pay attention to the need to take into account the full amount of costs, to change the rules for their assessment, to review the policy regarding liability for unjustified expenses caused by the low effectiveness of norms, and to approach the issues of legal regulation more thoroughly. The material can be used for further in-depth and detailed study of certain types of costs and become the basis for developing recommendations for improving legislative regulation in terms of cost optimization.

Разработка, принятие правил поведения и их реализация невозможны без необходимых ресурсов. Но их подсчет имеет место лишь в отношении планирования расходов реализации норм при составлении экономического обоснования, мониторинге правоприменения или при составлении отчета об исполнении бюджета, что оставляет без внимания издержки процедур принятия норм, физических и юридических лиц при правореализации, иные второстепенные издержки. В первом случае отсутствие учета влечет излишние расходы, экономическую неэффективность для государства, во втором – приводит к ухудшению положения субъектов, нежеланию следовать принятым нормам и в итоге влияет на экономические отношения в целом.

Отсутствие учета связано с тем, что данные издержки либо рассматриваются в рамках иных – общих расходов органов власти, либо связаны с отсутствием интереса вести учет расходов, поскольку касаются небюджетных ассигнований. Классификация издержек позволит выявить эти нюансы и продемонстрировать многогранность, дополнить структурированность такого явления, как стоимость правового регулирования, обратить внимание на необходимость учета всех издержек.

Ранее комплексного научного исследования, посвященного видам издержек правового регулирования и их классификации, не проводилось. Некоторое представление о расходах при правовом регулировании содержится в работах А. Г. Карапетова [1, с. 166-171], С. В. Бажанова [2, с. 468–480], О. Б. Раевской [3, с. 78–80]. В этой связи выявление, фиксация и классифицирование издержек правового регулирования является целью настоящей статьи.

Особенностью проведения исследования является основополагающий характер, а также взаимосвязь и взаимовлияние таких наук, как экономическая теория, экономический анализ права, теория государства и права и ряд отраслевых юридических наук, что проявляется в методологии, а также в специфике отражения экономического понимания издержки с положениями о правовом регулировании.

В юридической науке уже давно обращено внимание, что для изучения совокупности явлений, имеющих как схожие, так и отличительные черты, необходимо проводить классификацию, которую считают одним из основных способов интеллектуальной переработки поступающей информации. Как отмечал Л. Г. Малиновский, «процессы классификации являются конкретизацией интуитивного познания и основополагающей частью мышления» [4, с. 155].

Ценность классификации заключается в трех важных проявлениях, таких как:

• 1)    процедура построения классификации (классифицирование);

• 2)    построенная классификация (результат);

• 3)    процедура ее использования.

При этом, говоря о важности классификации для науки, согласимся с мнением И. Я. Чупахина о том, что «назначение всякой классификации в науках заключается в том, чтобы быть средством лучшего познания изучаемых объектов, о которых до классификации еще не имелось сформировавшихся понятий» [5, с. 62].

В связи с тем, что ранее классифицирование издержек правового регулирования не производилось, укажем, на наш взгляд, наиболее важные основания для классификации.

Одним из таких критериев, позволяющих разграничить виды издержек правового регулирования и одновременно установить основание для формирования группы издержек, является стадия правового регулирования. К первой группе отнесем издержки нормативного правового регулирования, которые представлены следующими издержками: при проведении референдума, законодательного регулирования (на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации), подзаконного нормативного регулирования (на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации), при муниципальном правотворчестве и при локальном правотворчестве.

Ко второй группе отнесем издержки при правореализации, включающие:

• 1)    издержки при административной деятельности государственных органов и должностных лиц, муниципальных органов и служащих (не связанной напрямую с правоприменением, но оказывающих существенное влияние на издержки иных групп);

• 2)    издержки при правореализации, которые несут физические и юридические лица и являются критерием эффективности принимаемых норм, оказывающим влияние на нормативное правовое регулирование. Показательными примерами важности учета данной издержки является проводимая государственная политика в отношении оценки регулирующего воздействия и оценки фактического воздействия, а также установленные правила в отношении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора);

• 3)    издержки при правоприменении, выраженные в издержках индивидуального судебно-правового регулирования и индивидуального административно-правового регулирования;

• 4)    издержки индивидуального правового регулирования, осуществляемого самими участниками регулируемых общими нормами права отношений (саморегулирование).

Издержки правового регулирования, исходя из объема меняющихся расходов, в соотношении со стабильностью показателей деятельности, а также характера самой издержки (ее сущности), сгруппированы нами как материальные издержки, состоящие из постоянных издержек, условно-постоянных, переменных и нематериальных издержек политического и социального характера.

Постоянные издержки - издержки, установленные под определенный объем запланированной деятельности за временной отрезок ее осуществления. К постоянным издержкам относятся оплата труда и материальные средства обеспечения деятельности (использование помещения, электроэнергия, отопление помещений, ЭВМ, обеспечение деятельности в сети Интернет и т. д.). Основой расчета первого вида издержек является штатное расписание, составленное на основе принципов, среди которых главенствующее место занимает принцип оптимальности, выражающийся в достижении ожидаемых результатов служебной (производственной) деятельности при минимальном ресурсном обеспечении.

К постоянным издержкам правового регулирования относятся и материальные ресурсы, которые причисляются к категории основных средств в бухгалтерском учете1. Срок использования данных материальных активов определяется подзаконными актами2.

Условно-постоянные издержки – это издержки, являющиеся постоянными для заранее спланированного объема постоянно выполняемых функций и объема работы, но меняющихся в большую или меньшую сторону в соответствии с изменяющимся объемом работы. К издержкам относятся предметы труда, которые расходуются (количественно) для получения результата. Например, расчет необходимого количества канцтоваров может быть недостаточным при появлении дополнительного объема деятельности.

Переменные издержки – издержки, которые изменяются пропорционально в связи с изменением объема деятельности. Основной критерий определения – сохраняются ли расходы при отсутствии результата – показателя деятельности. К таковым издержкам можно отнести издержки процессуального характера, например, вознаграждение, выплачиваемое эксперту, переводчику или специалисту.

Постоянные, условно-постоянные, переменные издержки являются реальными издержками. Но для исследования стоимости правового регулирования не менее значимым является учет издержек и результата, который имел бы место при выборе другого варианта. Зачастую данные издержки рассчитываются при определении целесообразности варианта правового регулирования на стадии подготовки финансово-экономического обоснования к проекту закона.

Такие издержки в экономической теории принято называть альтернативными (издержки упущенной выгоды или издержки альтернативных возможностей), которые представляют собой упущенную выгоду, образовавшуюся в результате выбора одного из нескольких альтернативных вариантов применения ресурсов, и тем самым – отказ от других возможностей [6, с. 369].

Объем упущенной выгоды может быть как частичный, так и полный. Упущенная выгода в полном объеме связана с принятием норм права или нормативных правовых актов, которые являются излишними, в том числе по причине дублирования. Сюда же относится работа с проектами законов в случае остановки законодательного процесса на каком-либо этапе без доведения его до принятия или в случае остановки процесса правоприменения на каком-либо этапе – без получения желаемого результата. Частичная упущенная выгода может иметь место в случае принятия или реализации малоэффективной нормы по сравнению с более выгодным вариантом.

Нематериальные издержки – это издержки политического и социального характера, которые несет законодатель или правоприменитель, юридическое или физическое лицо в случае принятия, а затем реализации неэффективной нормы, когда эти ресурсы могли бы пойти на подготовку и (или) реализацию нормы для более выгодного результата.

В научной литературе проблеме определения социальных издержек и вопросу их значимости уделяется определенное внимание. Так, проблему социальных издержек и ее связанности с вопросами институтов и политической деятельности раскрывает А. Кабанов [7], а о социальных издержках как результате государственной политики, реформ, а значит, и правового регулирования говорит В. А. Ковалев [8, с. 547–550]. При этом ученые к социальным издержкам относят негативные результаты современных реформ – рост безработицы, падение уровня жизни, сокращение рождаемости, рост социальной напряженности [9, с. 15], снижение возможности реализации прав и свобод граждан, а также существование преступности [10, с. 15].

Кроме того, «непопулярное» среди граждан решение органов власти3 и низкое качество правоприменения [11, с. 66] зачастую приводят к репутационным издержкам для государства [12, с. 43–45].

Издержки в зависимости от учета различных видов деятельности можно разделить на прямые и косвенные. Прямые издержки – это издержки, которые относятся к конкретному виду деятельности, например, в отношении конкретного разрабатываемого, принимаемого или реализуемого нормативного правового акта. К прямым издержкам будут относиться и те, что связаны с подзаконным регулированием отношений, которые предусмотрены проектом закона, который либо ранее был внесен Правительством Российской Федерации, либо был внесен иным субъектом законодательной инициативы и к этому моменту был принят в первом чтении в Государственной Думе 4 (п. 91 (1) и 91 (2) Регламента Правительства Российской Федерации).

Косвенные издержки – это издержки подготовки, принятия или реализации правовых актов, взаимосвязанных между собой общими или однородными отношениями. Последнее показательно на примере проведения общероссийского голосования в 2020 году. Так, согласно отчету, избирательным комиссиям удалось сэкономить 262,8 млн рублей5, в том числе за счет правовых и экономических мер в рамках реализации распоряжения Правительства Российской Федерации от 2 марта 2020 года № 487-р «О поручениях органам государственной власти, органам местного самоуправления, иным государственным органам и организациям в целях оказания содействия избирательным комиссиям в организации подготовки и проведения общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации»6. Экономия возникла в том числе за счет ранее предоставленных средств федеральным органам власти для осуществления своей деятельности, сокращения транспортных расходов по причине использования транспортных средств, представленных безвозмездно органами исполнительной власти, сокращения расходов по информированию граждан за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

На наш взгляд, издержки правового регулирования можно сгруппировать по характеру и способу учета на явные и неявные. К явным издержкам относятся все те издержки, которые отражаются при планировании правового регулирования или по факту реализации, при этом они легко измеряются и контролируются. В отношении государства эти издержки отражены в законе о соответствующем бюджете и в отчете об его исполнении.

Несмотря на то, что в бюджете закладываются средства на оплату труда и обеспечение деятельности депутатов, сенаторов, государственных служащих органов исполнительной власти, к явным издержкам их можно отнести лишь условно, поскольку в законах о бюджете содержится лишь общая цифра на эти цели, которая никак не уточнена иными актами в расчете на конкретный проект нормативного правового акта, предусматривающего определенный объем регулирования. Данный аспект становится особенно актуальным в случае неудачной попытки при правотворчестве или правореализации.

Явные издержки для иных субъектов прямо указаны в иных нормативных правовых актах. Например, перечень таковых закреплен в ст. 131 УПК РФ, ст. 94 ГПК РФ, ст. 106 АПК РФ, ст. 106 КАС РФ.

Отметим, что открытый перечень издержек не является основанием рассматривать данные издержки как неявные, поскольку перечень может дополняться в рамках судебной практики. Например, к таковым постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 21 января 2016 года № 1 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении издержек, связанных с рассмотрением дела» относятся расходы на оформление доверенности представителя, если такая доверенность выдана для участия представителя в конкретном деле или конкретном судебном заседании по делу 7 . В отличие от вышеназванного постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2013 года № 42 «О практике применения судами законодательства о процессуальных издержках по уголовным делам» 8 раскрывает «иные» издержки, обращаясь к нормам самого УПК РФ. Важным обстоятельством является и тот момент, что подобные разъяснения не только конкретизируют перечень издержек, но и очерчивают круг, за пределами которого любые расходы не будут отнесены к издержкам.

Сюда же отнесем предусмотренные иными законами пошлины, налоги, сборы, а также плату за различного рода услуги.

Неявными издержками являются все те издержки, которые не учитываются при правовом регулировании конкретного правоотношения, как например: время, затраченное физическим и юридическим лицом на реализацию норм, упущенная выгода, о которой шла речь выше.

Как правильно отмечает Г. А. Хаитов: «Расходы бюджета на социальное обеспечение не сводятся только к отношениям по предоставлению средств бюджета конкретному гражданину, но и осуществляются в связи с обеспечением деятельности различных субъектов по предоставлению мер социального обеспечения» [13, с. 61].

В подтверждени е данной мысли напомним, что все те законопроекты, которые каким-либо образом содержат предложения о возложении дополнительной нагрузки на государственных служащих, как правило, не содержат расчета по увеличению оплаты и иных издержек в связи с этими новыми обстоятельствами. К таковым можно отнести дополнения УК РФ новыми составами преступлений. Например, в финансовоэкономическом обосновании к законопроекту № 502113-8 (Федеральный закон от 30 ноября 2024 года № 421-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс

Российской Федерации»)9, которым вводится статья 272.1, содержащая новые составы преступления (незаконные использование и (или) передача, сбор и (или) хранение компьютерной информации, содержащей персональные данные, а равно создание и (или) обеспечение функционирования информационных ресурсов, предназначенных для ее незаконных хранения и (или) распространения и, соответственно, состав преступления), указывается, что выделение финансовых ресурсов не требуется10. В то же время надо понимать, что введение нового состава преступления существенно увеличивает объем деятельности правоохранительных органов, количество дел в рамках уголовного судопроизводства, что должно влиять на увеличение количества сотрудников, финансирования этой деятельности.

Размышления приводят к формированию еще одного критерия для групп издержек – отношение к предмету правового регулирования. По этому основанию можно издержки разделить на организационные (внутренние – оплата труда и издержки на обеспечение деятельности) и издержки, непосредственно связанные с реализацией (социальные выплаты, строительство, материальные издержки и т. д.).

В зависимости от новизны сферы регулирования нами выделяются первичные издержки, возникающие при первичном правовом регулировании, и вторичные издержки, возникающие при дополнительном правовом регулировании (в случае необходимости изменений правовых положений, вынесении повторных индивидуальных правовых актов).

В зависимости от бюджета бюджетной системы Российской Федерации, откуда предполагается расходование денежных средств, выделяются: федеральные издержки, издержки субъектов Российской Федерации, издержки муниципальных образований, совокупные издержки из разных бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В зависимости от субъектов реализации выделим издержки: субъекта, наделенного властными полномочиями, физического лица, юридического лица.

В зависимости от момента наступления последствий можно выделить издержки, планируемые (при правотворчестве), и издержки фактические (при правореализации).

В идеальных условиях виды издержек и объем издержек при планировании правотворчества и правореализации должен совпадать, но меняющиеся условия и обстоятельства вносят свои коррективы. Особенно это касается социальных вопросов, как например, в случае предоставления льгот, пособий, выплат: решение В. В. Путина, принятое в ходе совещания с членами Правительства Российской

Федерации 18 февраля 2025 года, о выделении дополнительной поддержки 112 620 гражданам, жителям Курской области в размере 65 000 рублей каждому11. Кроме того, может иметь место и ошибка при планировании реализации норм.

Подводя итог, отметим, что проведенная классификация позволяет: лучше понять сущность издержки как сопутствующего элемента деятельности в рамках правотворчества и правореализации, обратить внимание на необходимость учета полного объема издержек, изменить правила их оценки, пересмотреть политику в отношении ответственности при необоснованных расходах, вызванных малой эффективностью норм, и подойти к вопросам правового регулирования более основательно. Представленный материал может быть использован для дальнейшего более глубокого и детального изучения отдельных видов издержек и стать основой для разработки рекомендаций по совершенствованию законодательного регулирования в части оптимизации расходов.