Классификация нормативно-правовых предписаний по степени их общности

Существующие в действующем законодательстве типы нормативно-правовых предписаний (НПП): правовые декларации, принципы права, дефиниции и правовые нормы — отличаются друг от друга целым рядом признаков. Это и содержание правового веления, и форма его выражения, и функциональное назначение, и, в том числе, степень общности предписания. В настоящей статье мы рассмотрим специфику проявления последнего признака в каждом из названных типов НПП.

Правовые декларации, дефиниции и принципы относятся к числу общих НПП 1 . Однако степень общности каждого из них различна. Очевидно, не вызывает сомнений, что предельно высокой, максимальной эта степень будет для правовых деклараций. Действительно, в декларативных НПП раскрываются причины издания, социально-политическое значение и направленность акта, помещаются призывы, обращения и другие положения, не содержащие конкретных правил поведения, имеющих собственно регулятивное значение. При этом к числу правовых деклараций относятся только НПП, содержащие конечные, а не непосредственные цели правового акта 2 .

Правовые принципы, по сравнению с декларациями, отличаются большей степенью конкретизации, формализованности требований 3. Однако, если соотносить их с другими (не декларативными) положениями нормативного акта, принципы представляют собой веления наибольшей степени общности. В постановлении Конституционного суда от 27.01.1993 указывается (в связи с конкретным делом), что конституционные принципы «обладают высшей степенью нормативной обобщенности, предопределяют содержание конституционных прав гражданина, его отраслевых прав, носят универсальный характер и в связи с этим оказывают регулирующее воздействие на все сферы общественных отношений. Об щеобязательность таких принципов состоит как в приоритетности перед иными правовыми установлениями, так и в распространении их на действия всех субъектов права»4. По мнению И.В. Тыричева, «принципы всегда представляют собой первичные нормы права (читай НПП. — М. Д.), не выводимые друг из друга...»5.

Правовые дефиниции более конкретны, чем принципы права, так как последние реализуются прежде всего опосредованно и предопределяют содержание большего количества норм. Что касается правовых норм, то дефиниция формулируется не применительно к конкретному НПП, а относится ко всем НПП, содержащим данное понятие, и поэтому является более общим, по сравнению с ними, положением.

Если перечисленные типы представляют собой НПП высокой степени общности и охватывают достаточно широкий спектр отношений, то правовые нормы (ПН) отличает наиболее конкретизированный характер государственных велений ⁶. Они рассчитаны на непосредственное регулирование определенных видов общественных отношений. При этом сами ПН с точки зрения степени их общности неоднородны. По данному критерию они традиционно делятся на общие и специальные.

Общие7 НПП содержатся в общих частях нормативного акта и распространяются на все или большую часть его статей. Сущность этих НПП характеризуется в литературе по-разному: одни ученые считают, что выделение общих ПН является лишь приемом законодательной техники, а сами они юридических институтов не образуют 8; другие признают этот подход слишком узким, считая, что значение общих НПП не ограничивается только «вынесением за скобки» одинаковых НПП из разных правовых институтов. Они выполняют функцию «цементирующего средства» в структуре права, своим содержанием выявляют наличие и юри- дическое своеобразие правовых общностей более высоких уровней9.

Если общие ПН формируются в результате процесса интеграции правового регулирования ¹⁰, то возникновение специальных ПН является следствием противоположного процесса — конкретизации ¹¹.

Общетеоретическое понятие конкретизации впервые было сформулировано в работах Н.Н. Вопленко 12. По его определению, конкретизация — это родовое понятие, означающее результат правотворческого или правоприменительного процессов, в котором выражается максимальная определенность и полнота смысла правовых норм, ставшие возможными в результате использования средств толкования, детализации, уточнения или развития отдельных элементов юридических норм в целях обеспечения наиболее полного и эффективного правового урегулирования 13. Таким образом, автор демонстрирует механизм правоконкретизации. Применительно к процессу нормотворчества, она выступает, во-первых, как результат развития ПН и создания новых; во-вторых, как средство восполнения пробелов в праве 14.

Итак, общие ПН конкретизируются путем использования средств толкования (уяснения и разъяснения их смысла), детализации, уточнения, развития отдельных их элементов. В результате создаются новые, специальные НПП.

Специальная ПН — это общеобязательное государственное предписание, являющееся результатом правовой специализации, которое устанавливается с целью конкретизации и детализации, учета своеобразия и особенностей какого-либо вида (подвида) общественных отношений, род которых регулируется общей ПН ¹⁵. И.П. Сенякин называет шесть признаков НПП этого вида:

• 1)    их появление — результат социально-экономически обусловленной специализации (конкретизации) правового регулирования;

• 2)    они производны от общих и тесно связаны с ними;

• 3)    являются основой выделения в отраслевых кодексах общей и особенной частей;

• 4)    критерием выделения этой разновидности НПП является объем их функционирования, который включает объем действия специальных НПП, специфику их целевого назначения, порядок реализации;

• 5)    появление и функционирование специальных НПП приводит в конечном итоге к явлению, обратному процессу дифференциации, — унификации;

• 6)    их применение тесно связано с рассмотрением конкретных дел, то есть они максимально приближены к жизни и имеют особенно важное значение в правоприменительной практике ¹⁶.

Появление специальных НПП не является пределом возможной конкретизации. Необходимость четкого всестороннего регламентирования данных отношений, предусматривающего особенности конкретной фактической ситуации, ведет к тому, что законодатель наряду с основным НПП формулирует НПП, которые призваны уточнить отдельные стороны и детали регулирования, его особенности в зависимости от конкретных фактических обстоятельств ¹⁷. В результате дальнейшей, более глубокой правоконкретизации возникает такой вид НПП, как конкретизирующие НПП. По особенностям содержания С.С. Алексеев подразделяет их на две основные группы:

• 1)    детализирующие НПП, дающие конкретизированное решение определенной детали регулирования;

• 2)    вариантные НПП, рассчитанные на регулирование в соответствии с основным НПП в специфических ситуациях, особых условиях ¹⁸.

Приведем пример: ч. 5 ст. 36 ФКЗ «О Правительстве» гласит: «Правительство РФ дает письменные заключения на законопроекты о введении или об отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов... Заключение Правительства РФ направляется субъекту права законодательной инициативы и в Государственную Думу в срок до одного месяца со дня поступления законопроекта в Правительство РФ. По согласованию с соответствующим субъектом права законодательной инициативы этот срок может быть продлен». Данный отрывок содержит три НПП. В первом сформулировано основное правило: обязанность Правительства РФ давать письменные заключения на законопроекты. Второе НПП — детализирующее, оно дает дополнительную информацию, необходимую во всех случаях применения основного правила (кому и в какой срок направляются заключения). Третье НПП — вариантное, правило, которое в нем содержится, применяется только в отдельных случаях (при наличии необходимости и по согласованию с субъектом права законодательной инициативы).

При этом лишь с определенной долей условности можно сказать, что конкретизирующие НПП представляют собой предельно конкретизированные законодательные веления ¹⁹. По мере развития законодательства и углубления процесса конкретизации появляются новые НПП, данное НПП перестает быть максимально конкретизированным и постепенно, в ходе процесса интеграции, переходит в разряд общих для определенной группы НПП ²⁰.

В рамках одной статьи нормативного акта НПП объединяются в различные комбинации, образуя своеобразные связки, которые С.С. Алексеев называет ассоциациями ПН ²¹. Представляется, что именно ассоциации НПП выступают в качестве специфической формы изложения ПН в тексте правового акта.

Как правило, такие ассоциации выглядят следующим образом: в первом предложении статьи законодатель формулирует генеральное (основное) НПП, являющееся как бы общим правилом при регулировании данных отношений. В следующих предложениях или частях этой статьи содержатся НПП, конкретизирующие его гипотезу или диспозицию (санкцию), — детализирующие и вариантные²². При этом с точки зрения законодательной техники каждое НПП должно помещаться в отдельную часть статьи, за исключением тех случаев, когда НПП «вообще немыслимы одно без другого и не могут применяться отдельно друг от друга»²³ .

Рассмотрим примеры.

Вот ч. 1 и 2 ст. 35 ФКЗ «О Правительстве»24: «Правительство РФ слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ. Решение о сложении Правительством РФ своих полномочий оформляется распоряжением Правительства РФ в день вступления в должность Президента РФ.

Правительство РФ может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом РФ».

В данной ассоциации НПП налицо более тесная логическая связь между первым (основным) и вторым (детализирующим) НПП. Третье НПП имеет самостоятельное значение, поэтому содержится в отдельной части статьи.

В ст. 27, наоборот, более тесно связаны НПП второй части, третье является вариантным по отношению ко второму, а первое относительно самостоятельно:

«Заседания Правительства РФ проводятся не реже одного раза в месяц.

Заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры участвуют в заседаниях лично. В случае невозможности участия в заседании заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры информируют об этом Председателя Правительства РФ».

В связи с проблемой построения ассоциаций НПП вызывает интерес также их лингвистический анализ. В филологии выделяются так называемые коммуникативносильные и коммуникативно-слабые предложения25. Любая статья нормативного акта представляет собой связный текст — сложное синтаксическое целое. Синтаксический анализ этого текста показывает, что в подавляющем большинстве случаев генеральное НПП каждой ассоциации формулируется в виде коммуникативно-сильного (или контекстуально независимого26) предложения.

Приведем примеры: 1) «Правительство РФ в соответствии с федеральным законом // информирует Государственную Думу о ходе исполнения федерального бюджета» — ч. 1 ст. 41 ФКЗ «О Правительстве»; 2) «Правительство РФ // руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, контролирует их деятельность» — ч. 1 ст. 12. Подобных предложений в тексте нормативного акта большинство.

Конкретизирующие НПП часто бывают выражены коммуникативно-слабыми (контекстуально зависимыми) предложениями: «Для защиты позиций Правительства РФ по заключениям, поправкам и официальным отзывам поручением Председателя Правительства РФ или одного из его заместителей может быть направлен специальный представитель, полномочия которого определяются в поручении» — ч. 9 ст. 36. Какие заключения и поправки имеются в виду, куда может быть направлен специальный представитель — все это можно выяснить, только обратившись к контексту.

Чаще всего подобным образом формулируются детализирующие либо вариантные НПП, включенные в одну часть статьи с основнымНПП. Например, ч. 4 ст. 44 ФКЗ

«О Правительстве» состоит из двух НПП: 1) «Правительство РФ в пределах своих полномочий разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ»; 2) «Для разрешения споров и устранения разногласий создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон»27. Второе НПП является детализирующим. С одной стороны, оно логически связано с первым (основным) и может применяться только в комплексе с ним; с другой — соответствующее предложение сформулировано таким образом, что даже смысл его не может быть понят в отрыве от предыдущего (контекстуально зависимое предложение). Этот прием обусловлен требованием экономичности, так как избавляет от необходимости повторять одно и то же в каждом предложении.

В случае когда есть основания поместить конкретизирующее НПП, связанное по смыслу с предыдущим, в отдельную часть статьи, экономичность обеспечивается уже другим способом: «Правительство РФ... координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, указанных в части первой настоящей статьи» — ч. 2 ст. 32 ФКЗ «О Правительстве». Подобная официальная отсылка к предыдущему предложению добавляет к регулятивной самостоятельности данного НПП и его смысловую самостоятельность. В результате обеспечивается относительная автономность НПП, образующего отдельную часть статьи: оно содержит в себе все необходимое для своего толкования и реализации ²⁸.

В целом необходимо заметить, что ПН занимают основное место в структуре нормативно-правового акта. Содержание абсолютного большинства статей любого акта составляют именно НПП данного типа. При этом последовательность их изложения в рамках правового акта непосредственно зависит от степени общности: сначала формулируются общие НПП, потом — специальные.

Следует подчеркнуть, что ПН отличаются ото всех других типов НПП своим непосредственнымрегулирующим значением29. В отличие от остальных типов НПП, непосредственное действие которых является скорее исключением из общего правила, ПН создаются законодателем специально с этой целью, поэтому их реализация не нуждается в опосредствующих звеньях 30. При этом даже общие ПН прежде всего являются регуляторами общественных отношений (в этом их коренное отличие от принципов права31). Их регулирующее воздействие в первую очередь заключается в том, что они действуют в сочетании с конкретными НПП. Например, НПП, сформулированное в п. 5 ст. 454 ГК РФ, гласит: «К отдельным видам договора купли-продажи положения, предусмотренные настоящим параграфом (“Общие положения о купле-продаже”), применяются, если иное не предусмотрено правилами настоящего Кодекса об этих видах договоров».

Кроме этого, общие НПП могут служить основанием неприменения конкретных НПП 32. Это объясняется тем, что общая ПН (как и принцип права) дает более широкое представление о порядке регулирования того или иного вопроса. Исходя из нее легче продемонстрировать принципиальное положение вещей и, следовательно, обосновать несоответствие определенной жизненной ситуации гипотезе применяемого НПП.

Так, при разрешении дела в арбитражном суде встал вопрос о том, можно ли на основе того, что арендатор фактически вносил арендную плату по новым ставкам, предложенным арендодателем, сделать вывод о его согласии на изменение договора аренды. Специальные НПП Гражданского кодекса устанавливают, что договор аренды между юридическими лицами заключается в письменной форме (ст. 609 ГК РФ), а значит, и соглашение об изменении договора должно быть совершено в той же форме (ст. 452 ГК РФ). Однако суд сослался на общую норму ГК (п. 3 ст. 434), закрепляющую, что письменная форма договора считается соблюденной, если письменное предложение заключить договор принято в порядке, предусмотренном п. 3 ст. 438, то есть лицо, получившее оферту, совершило действия по выполнению указанных в ней условий (уплатило соответствующую сумму). Руководствуясь этим, суд признал, что договор аренды можно считать измененным 33.

Таким образом, в развитии действующего законодательства можно выделить два встречных и взаимосвязанных процесса: с одной стороны, конкретизация содержания права, приводящая к более детализированному правовому регулированию общественных отношений; с другой — обобщение правового материала, позволяющее формули- ровать общие ПН, а также НПП более высокой степени общности — декларации, принципы и дефиниции.