Кластерная политика в европейских странах и в России: сравнительный анализ

В современных рыночных условиях все большее значение приобретает кластерное развитие экономики. Кластер не может существовать сам по себе, он неразрывно связан с теми, кто его окружает. Наибольшее влияние на кластер оказывают правительственные структуры, именно на них возлагаются обязанности по формированию условий, в которых будут развиваться кластеры. Правительства всех уровней обладают огромными возможностями, в их власти помочь кластеру или затормозить его развитие [3].

Именно поэтому, с нашей точки зрения, важным аспектом кластерного развития является наличие кластерной политики в стране и регионе базирования кластера.

Следует отметить, что каждая страна разрабатывает свою кластерную политику, в зависимости от целей и приоритетов развития экономики. Для выявления особенностей и закономерностей формирования кластерных политик нами был произведен анализ кластерных политик европейских государств. Результаты данного анализа были сопоставлены с концепцией кластерной политики в Российской Федерации.

Для анализа были использованы отчеты 31 европейской страны, написанные в качестве составной части Европейского кластерного проекта INNOVA по определению кластеров. Одна из частей проекта INNOVA была посвящена выделению кластерных концепций, кластерных программ и кластерных институтов в европейских странах. Анализ данных отчетов позволил выявить следующие закономерности.

Во-первых, следует отметить, что у большинства европейских государств существует национальная кластерная концепция развития. Так, в 19 странах сформирована кластерная концепция развития, тогда как в 9 странах данной концепции нет, в трех странах отсутствуют данные по кластерной концепции развития. Большинство государств сформулировали свою кластерную концепцию развития еще в 1990-95 гг. В основном это страны Западной и Северной Европы, такие как Германия, Дания, Бельгия, Нидерланды, Испания, Италия, Финляндия, Норвегия, Швеция и др. Еще около 17% стран разработали кластерные концепции в 1995-2000 гг. В основном это тоже были страны Западной Европы, такие как Австрия, Великобритания, Ирландия, Швейцария. А также Румыния – первая страна Восточной Европы, которая разработала кластерную концепцию развития.

Около 27% стран сформулировали свою кластерную концепцию в 2000-2005 гг. В основном это были страны Восточной и Южной Европы, такие как Польша, Болгария, Словения, Мальта, Греция и др. После 2005 г. разработали кластерные концепции развития около 20% стран. К ним относятся Австрия, Кипр, Латвия, Литва, Португалия, Словакия и др.

Во-вторых, стоит отметить, что с течением времени в странах произошло изменение значимости концепций кластерного развития. 12 из 20 стран, в отчетах которых раскрыта данная информация, отметили, что с течением времени возросло значение кластерной концепции на национальном уровне.

В 35% стран значение концепции кластерного развития с течением времени не изменилось и только в одной стране – Словении – значение кластерной политики с течением времени уменьшилось.

Важно также подчеркнуть, что согласно данным отчетов в большинстве стран концепция кластерного развития на национальном уровне в настоящий момент времени обладает средней значимостью. Данные значения отображены в отчетах 40% стран. В одинаковом количестве стран (по 30%) концепция кластерного развития на национальном уровне имеет низкое или высокое значение. На региональном уровне значение кластерной концепции развития по странам распределилось иным образом. Большинство стран – более 40% – отметили, что концепция кластерного развития обладает высокой значимостью. Однако около 30% подчеркнули низкий приоритет региональной кластерной концепции развития. И около 25% отметили, что концепции придается среднее значение.

Следующим этапом аналитического исследования отчетов европейских государств был анализ кластерных программ, направленных на реализацию кластерных концепций развития, как на национальном, так и на региональном уровнях. Следует отметить, что в 80,6% стран разработаны национальные кластерные программы, тогда как региональные кластерные программы разработаны только в 17 странах (54,8%). Самое большое количество национальных программ разработано в Австрии и Нидерландах – 8 программ, самое большое число региональных программ разработано в Польше – 22 программы. Следует подчеркнуть, что в тех странах, где разработаны национальные кластерные программы, среднее число программ на одну страну составляет 2,4, тогда как в тех странах, где разработаны региональные кластерные программы, среднее количество программ на одну страну составляет 5,2.

Всего в европейских странах разработано 59 национальных кластерных программ. Анализ содержания данных программ позволил разделить национальные программы на четыре вида. Первый вид программ - это программы, целью которых является изучение, выделение и классификация кластеров в стране. Были разработаны только две программы этого вида: в Великобритании и Испании, что составляет 3,4% от общего количества программ.

Второй вид программ - это программы, целью которых является усиление конкурентоспособности, увеличение кооперации и развитие определенного кластера, отрасли или региона в стране. Примерами таких программ являются: программа развития медико-биологических наук в Австрии, пищевой промышленности в Голландии, увеличения конкурентных преимуществ отрасли полупроводников в Греции и др. Всего в европейских странах разработано 12 программ данного вида, или 19% от общего числа программ.

Особым видом программ являются программы, которые нацелены на содействие развитию кластеров в стране вне зависимости от региона базирования, отраслевой принадлежности или других параметров. Эти программы способствуют усилению конкурентоспособности, кооперации между участниками и развитию новых направлений деятельности во всех кластерах в стране. Данные программы существуют в таких странах, как Германия, Норвегия, Польша, Финляндия Чехия и др. Всего в европейских странах разработано 20 программ данного вида, или 34% от общего числа программ.

Следует выделить как вид национальных кластерных программ в европейских странах программы, стимулирующие деятельность не всего кластера в целом, а какой-то его составной части, определенного звена или взаимосвязь внутри кластера между определенными участниками. Целью таких программ является усиление кооперации между исследовательскими центрами и фирмами, развитие науки и технологий, создание и поддержка инкубаторов и исследовательских центров, поддержка малого и среднего бизнеса и т.д. Следует отметить, что в европейских странах большинство национальных кластерных программ именно данного вида. Так, данные программы разработаны в 13 странах Европы, таких как Австрия, Великобритания, Германия, Франция, Кипр, Мальта и др. А общее количество программ данного вида насчитывает 26 программ, или 44% от общего количества программ.

Одной из составных частей реализации кластерных программ является выделение бюджета и финансирование программ. Для определения основного вида финансирования европейских кластеров нами был проведен анализ источников финансирования кластерных программ европейских государств, который показал, что на национальном уровне большинство кластерных программ финансируется за счет средств национальных министерств. Так, в 77% стран в качестве источника финансирования были отмечены национальные министерства, а в 39% стран – структурные фонды Европейского союза. В 16% стран были отмечены такие источники финансирования, как частные предприятия и другие источники финансирования, а в 10% стран национальные программы финансируются за счет региональных бюджетов. Это такие страны, как Германия, Люксембург и Финляндия.

Основным источником финансирования региональных кластерных программ являются региональные бюджеты. Данный источник финансирования был выделен в 39% стран. В 32% стран региональные программы финансируются за счет национальных министерств, а в 29% стран в качестве источника финансирования указаны другие источники. Более чем в 25% стран финансирование осуществляется за счет структурных фондов Европейского союза, а в 19% стран источником финансирования являются частные предприятия.

Таким образом, национальные кластерные программы в европейских государствах финансируются в основном за счет средств национальных министерств, а региональные программы – за счет региональных бюджетов. Доля стран, в которых бизнес, т.е. частные предприятия, осуществляет финансирование кластерных программ, достаточно мала. Однако следует отметить, что частное финансирование региональных программ наблюдается в большем количестве стран, чем частное финансирование национальных программ.

Следующим этапом анализа кластерных политик европейских государств является анализ министерств и различных организаций, ответственных за реализацию кластерной политики государства. Так, среди 31 страны в двух странах кластерная политика реализуется на региональном уровне, поэтому государственные министерства не участвуют в реализации кластерных программ. Среди остальных 29 государств в 16 странах министерство торговли и промышленности ответственно за реализацию кластерной концепции развития. В 14 странах министерство финансов и экономики было выделено как ответственное министерство за реализацию кластерной политики. В 9 странах ответственным министерством является министерство науки и исследований, а в двух странах ответственным министерством является министерство внутренних дел. В 11 странах ответственными за реализацию кластерной концепции развития были отмечены другие министерства.

Практически во всех государствах существуют специальные организации, которые ответственны за выполнение кластерной политики. Так, в 29 странах созданы специальные агентства. Самое большое количество организаций создано в Ирландии, там их насчитывается 7 штук, тогда как среднее значение организаций в странах составляет 2,6. Причем стоит отметить, что практически во всех странах реализация кластерной политики не является основным видом деятельности данных организаций. И только в 3 странах созданы специальные организации, которые занимаются исключительно реализацией кластерной политики – это Германия, Италия и Литва.

Таким образом, в результате анализа кластерных политик европейских государств были получены результаты, которые приведены в табл.1.

Таблица 1

Результаты анализа кластерных политик европейских государств

Наличие концепции кластерного развития на национальном уровне	Да	Нет
Количество стран	19	9
Изменение значения кластерной политики с течением времени	Рост	Снижение	Неизменное
Количество стран	12	1	7
Период   создание   кластерной концепции развития (годы)	1990-1995	1995-2000	2000-2005	2005-
Количество стран	10	5	8	6
Значимость кластерной политики:	Низкая	Средняя	Высокая
национальный уровень (количество стран)	9	12	9
региональный уровень (количество стран)	9	7	11
Наличие кластерных программ	Да	Нет
Национальные  кластерные  прог раммы (количество стран)	25	6
Региональные   кластерные   прог раммы (количество стран)	17	14

Окончание табл. 1

Источники финансирования	Национальные программы (кол-во стран)	Региональные программы (кол-во стран)
Национальные министерства	24	10
Структурные фонды Европейского союза	12	8
Региональный бюджет	3	12
Бизнес	5	6
Другие	5	9
Министерства, ответственные за реализацию кластерной политики	Экономики и финансов	Исследований и науки	Промышленности и торговли	Внут ренних дел	Другие
Количество стран	14	9	16	2	11
Наличие агентств, ответственных за выполнение кластерной политики	Да	Нет	Это их основные обязанности?	Да	Нет
Количество стран	29	3		3	30

Результаты анализа европейских кластерных политик целесообразно сравнить с данными кластерной политики Российской Федерации. Так, в России в последнее время все более осознается значимость кластеризации экономики, принимаются конкретные шаги в практическом внедрении кластерной политики. В первую очередь государственная поддержка развития кластеризации в стране нашла свое отражение в законотворчестве в инновационной области и собственно в области кластерной политики (кластерных инициатив и иных элементов кластерного подхода). Так, государственные механизмы реализации кластерного и инновационного подходов в стране находят свое отражение в нижеследующих законодательных актах (см. табл. 2) [4].

Таблица 2

Характеристики государственных механизмов реализации кластерной и инновационной политики в Российской Федерации

Элементы политики	Основные законодательные акты
Инновационная    и    промышленная политика	Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г. Стратегия развития науки и инноваций в РФ до 2015 г. Основы политики РФ в области развития науки и технологий на период до 2010 г. ФЦП «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007-2012 годы», др.
Кластерная политика	Методические рекомендации по реализации кластерной политики в субъектах Российской Федерации (2008 г.). Методические рекомендации по реализации кластерной политики в северных субъектах Российской Федерации (2008 г.). Федеральная адресная инвестиционная программа и федеральные целевые программы (2006 г.). Ведомственные целевые программы (2005 г.). Особые экономические зоны. Инвестиционный фонд РФ. Венчурные фонды. Концессионные соглашения (2006 г.). Банк развития РФ (2007 г.). Технопарки

Следует отметить, что основа кластерного развития в России заложена в Концепции долгосрочного социальноэкономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. Так, согласно Концепции одним из направлений перехода к инновационному социально ориентированному типу экономического развития России является переход к новой модели пространственного развития российской экономики, в том числе формирование новых центров социально- экономического развития, опирающихся на развитие энергетической и транспортной инфраструктуры, и создание сети территориально-производственных кластеров, реализующих конкурентный потенциал территорий [1].

С учетом стратегических целей и задач Концепции социально-экономического развития Министерством экономического развития были подготовлены Методические рекомендации по реализации кластерной политики в субъектах Российской Федерации. Таким образом, основным документом, определяющим кластерную деятельность в Российской Федерации, можно считать Методические рекомендации, поскольку данные рекомендации по своему содержанию отражают концепцию кластерного развития в стране.

Методические рекомендации по реализации кластерной политики в субъектах Российской Федерации были разработаны в 2008г. Следовательно, российские Методические рекомендации сформулированы позже, чем большая часть концепций европейских государств. С момента формирования Методических рекомендаций кластерному развитию в Российской Федерации придается все большее значение, поэтому можно отметить, что с течением времени роль кластерной политики в стране возросла, аналогично большинству кластерных политик европейских государств.

Следующим этапом сравнения кластерной политики Российской Федерации с европейскими странами является сравнительный анализ кластерных программ. Анализ государственных программ Российской Федерации позволил выделить 14 программ, связанных с реализацией кластерной политики. Следует отметить, что в России разработано намного больше национальных кластерных программ, чем в европейских странах, поскольку самое большое количество программ в европейских странах составляет 8, в то время как среднее количество программ в одной стране составляет 2,4.

При сравнении содержания кластерных программ Российской Федерации с программами европейских стран мы получили следующие результаты. Согласно классификации, разработанной нами при анализе европейских кластерных программ, в России выделяются только два вида программ. Так, в России есть первый тип программ, нацеленный на развитие какого-либо региона, кластера или отрасли. Причем стоит отметить, что в России разработаны программы как по развитию региона (например программа развития Северо-Кавказского федерального округа), отрасли (например развитие фармацевтической и медицинской промышленности), так и кластера (например создание научно-технологического комплекса по разработке и коммерциализации новых технологий «Сколково»). Но следует отметить, что в данных программах содержатся не только мероприятия по кластерному развитию, но и другие. Например, в программы могут быть включены социальные цели, такие как обеспечение стабильности и безопасности на территории федерального округа, содействие добровольному переселению на территорию региона и др.

Следует также отметить, что программ первого типа в России большинство. Их общее количество составляет 12, или 85,7% от общего количества программ. В европейских странах доля программ данного вида намного меньше – 19%.

Вторым видом программ в России, согласно разработанной нами классификации, являются программы четвертого вида, т.е. программы, нацеленные на развитие составных частей кластера. Анализ содержания данных программ показал, что содержание российских программ соответствует содержанию программ, разработанных в европейских государствах. Однако таких программ в России разработано всего только две – это программа развития науки и технологии и программа экономического развития и инновационной экономики. Таким образом, доля данных программ в России составляет 14,3%, тогда как в европейских странах таких программ большинство – 44%.

Следующим этапом сравнительного анализа является сравнение министерств и организаций, ответственных за реализацию кластерных программ. Как уже было отмечено ранее, реализация кластерной политики невозможна без определения ответственного исполнительного органа. Поэтому, как и в европейских государствах, в Методических рекомендациях по реализации кластерной политики в субъектах Российской Федерации определяется, что реализация кластерной политики предполагает обеспечение эффективного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, объединениями предпринимателей.

В Методических рекомендациях также определяется, что функции по обеспечению инициирования разработки стратегий развития кластеров, содействию их организационному развитию и основному объему финансовой поддержки кластерных инициатив будут реализовываться органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

В Методических рекомендациях также определено, что в результате разработки стратегий развития кластеров на региональном и муниципальном уровнях будет обеспечена возможность эффективного и адекватного учета приоритетов развития кластеров в рамках реализации региональных и муниципальных стратегий и программ социально -экономического развития. При этом будут созданы предпосылки для эффективного использования механизмов финансовой поддержки реализации кластерной политики, предоставляемой из средств федерального бюджета.

В этой связи основными направлениями кластерной политики на федеральном уровне станет совершенствование механизмов финансовой поддержки развития кластеров, а также обеспечение необходимой методической, информационно-консультационной и образовательной поддержки их развитию[2].

Таким образом, согласно Методическим рекомендациям функции по разработке кластерных программ, их реализации и части финансирования возлагаются на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Среди федеральных органов исполнительной власти ответственными являются министерство экономического развития и министерство регионального развития. Также часть программ курируются министерством промышленности и торговли, министерством образования и науки, министерством финансов, министерством сельского хозяйства и государственной корпорацией по атомной энергии «Росатом». Следует отметить, что проект создания научнотехнологического комплекса «Сколково» был инициирован Президентом Российский Федерации Дмитрием Медведевым и сейчас данный проект находится под его патронажем.

Следовательно, при сравнении министерств, ответственных за реализацию кластерной политики в Российской Федерации, с министерствами европейских государств можно отметить, что в России ответственными являются министерства, аналогичные министерствам европейских государств. Однако отличительной чертой является то, что в России есть программы, которые инициируются и курируются президентом страны.

Как уже было отмечено ранее, в европейских странах есть и специальные организации, ответственные за проведение кластерной политики. Анализ позволил выделить в России 5 организаций, связанных с проведением мероприятия по реализации кластерной политики: Инвестиционный фонд Российской Федерации, государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», ОАО «Российская венчурная компания», Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научнотехнической сфере и «Российская корпорация нанотехнологий». Эти организации являются полностью государственными.

Результаты анализа российской кластерной политики отражены в табл. 3.

Таблица 3

Результаты анализа кластерной политики Российской Федерации

Наличие концепции кластерного развития на национальном уровне	Да	Нет
в России	+	-
Изменение значения кластерной политики с течением времени	Рост	Снижение	Неизменное
в России	+	-	-
Период создание кластерной концепции развития	1990-95	1995-2000	2000-2005	2005-
в России	-	-	-	+
Значимость кластерной политики на	Низкая	Средняя	Высокая
Национальном уровне	-	+	-
Наличие кластерных программ	Да	Нет
Национальные кластерные программы (количество программ)	14	-

Окончание табл. 3

Источники финансирования	Национальные программы (кол-во стран)
Национальные министерства	+
Структурные фонды Европейского союза	-
Региональный бюджет	-
Бизнес	+
Другие	+
Министерства, ответственные за реализацию кластерной политики	Экономики и финансов	Исследований и науки	Промышленности и торговли	Внутре нних дел	Другие
	+	+	+	-	+
Наличие агентств, ответственных за выполнение кластерной политики	Да	Нет	Это их основные обязанности?	Да	Нет
Количество агентств	5	-		-	+

Сравнение кластерной политики европейских государств с кластерной политикой Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что в России придается большое значение кластерному развитию экономики, причем роль кластерной политики в последнее время возрастает. Важным моментом является и то, что в России разработаны Методические рекомендации по реализации кластерной политики в ее регионах. Однако Методические рекомендации нельзя в полной мере назвать Концепцией кластерного развития. Поэтому отсутствие законодательно закрепленной Концепции кластерного развития является несомненным недостатком в процессе кластеризации российской экономики.

Положительным моментом является то, что в России разработано довольно большое количество кластерных программ. Однако сравнение содержания программ России с программами европейских стран показало, что в России нет двух видов программ. Это программы, целью которых является выделение, изучение и классификация кластеров, а также программы, нацеленные на оказание помощи в развитии всех кластеров в стране.

Анализ содержания российских программ, целью которых является развитие какого-либо отдельного региона, отрасли или кластера показал, что в данных программах кластерному развитию отводится только какая-то часть, в отличие от европейских стран, где данные программы посвящены только кластерному развитию. Негативным моментом является также то, что программ данного вида в России большинство, а программ, в содержании которых есть мероприятия, направленные только на кластерное развитие, по сравнению с европейскими странами мало.

Стоит отметить, что в России так же, как и в европейских государствах, за реализацию кластерной политики ответственны различные министерства. Однако в европейских странах созданы и специальные организации, которые ответственны за реализацию кластерной политики. В России тоже учреждены такие организации, но они являются полностью государственными, тогда как в европейских странах многие организации являются ассоциациями участников кластера.

Данные выводы позволяют сделать заключение о том, что в последнее время в России уделяется большое внимание кластерной политике, однако российская кластерная политика по ряду направлений отстает от политики европейских государств.