Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации и необходимость изменений в системе юридического образования в России

Появление в системе российского законодательства самостоятельного кодифицированного акта, регулирующего административное судопроизводство, - Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ) [1], обусловило возникновение целого ряда теоретических и методологических проблем [2], в частности и для сферы юридического образования, разрешение которых может стать достаточно «эффективным стимулом для ученых страны, работающих в сфере исследования проблем административно-правового регулирования общественных отношений, в том числе и для пересмотра сложившейся на протяжении десятилетий системы и структуры административного права» [3].

Примечательно в связи с этим суждение профессора А.Б. Зеленцова об идее сохранения российской правовой идентичности, основанной на реформировании системы юридического образования, которое в свою очередь предполагает выдвижение кардинально новых стратегий в проведении образовательных административных реформ [4].

В рамках настоящей статьи прежде всего следует выделить тенденцию пересмотра господствующей с советских времен концепции административно-процессуального права как права, регулирующего деятельность органов исполнительной власти. С вступлением в силу КАС РФ в системе права получил официальное оформление новый массивный комплекс процессуальных норм, обеспечивающий судебное разрешение административных споров в сфере публичного управления [5].

Необходимо также подчеркнуть, что появление нового кодифицированного акта обусловило кризис традиционных представлений о комплексе норм, регулирующих административное судопроизводство, как институте или подотрасли гражданского процессуального права. Благодаря КАС РФ этот комплекс норм получил формально-юридическую определенность и самостоятельное значение.

До принятия КАС РФ административное право как отрасль публичного права, по сути дела, обслуживалось в судебно-процессуальном плане через отрасль, предназначенную для обслуживания частного права. С вступлением в силу КАС РФ судебное административно-процессуальное право приобрело самостоятельность по отношению к гражданскому процессуальному праву, в рамках которого оно ранее позиционировалось как подотрасль или институт. В то же время данный Кодекс обеспечил «жесткую сцепку», скоррелированность судебного административно-процессуального права с административным правом. Между этими отраслями устанавливается взаимосвязь, аналогичная той, которая существует, например, между гражданским процессуальным правом и гражданским правом или уголовным правом и уголовно-процессуальным правом.

Таким образом, вступление в силу КАС РФ, содержащего совокупность правовых норм, регулирующих административное судопроизводство и выделяющих его из гражданского судопроизводства, по сути дела, ведет к завершению процесса формирования новой отрасли права, которую в современной литературе предлагается обозначать как судебное административное право . Научная аргументация в пользу такого обозначения права, регулирующего административное судопроизводство, достаточно серьезная и убедительная. Думается, следует поддержать не только эту позицию, но и идею об отраслевом статусе судебного административного права [6].

Принятие и введение в действие КАС РФ – важный шаг не только на пути реструктуризации системы действующего российского законодательства с целью обеспечения ее дальнейшей оптимизации и рационализации, повышения ее эффективности, внутренней логической и содержательной согласованности. Вступление в силу КАС РФ, который становится ядром административно-процессуального законодательства, обусловливает необходимость внесения принципиальных изменений в действующие федеральные стандарты высшего профессионального образования: Федеральный государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования (ФГОС ВПО) по направлению подготовки 030900 Юриспруденция (квалификация (степень) «бакалавр»), утвержденный приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 4 мая 2010 г. № 464 [7], и Федеральный государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования по направлению подготовки 030900 Юриспруденция (квалификация (степень) «магистр»), утвержденный приказом Министерства образования и науки от 14 декабря 2010 г. № 1763 [8]. Разумеется, модернизация должна коснуться и учебных программ по дисциплинам административно-правового цикла.

При этом необходимо выделить ряд тенденций модернизации юридического образования, определяемых следующими направлениями реформирования. Прежде всего в систему курса административного права в качестве обязательного компонента должен быть включен раздел, посвященный административной юстиции как институту правового государства с акцентом в первую очередь на его правозащитную функцию. Это следует сделать независимо от появления специальной учебной литературы по судебному административному или административно-процессуальному праву.

Следующий сущностный момент, связанный с необходимостью реформирования юридического образования, обусловлен конституционно закрепленной классификацией судопроизводства: Конституция РФ устанавливает, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. С принятием КАС РФ вышеназванные виды судопроизводства, равно как и судебная власть в целом, получили свое полноценное и логически завершенное оформление в соответствующих кодифицированных актах. Четырем конституционным формам осуществления судебной власти стали соответствовать четыре равноценных по своему значению отраслевых комплекса правовых норм, но отражение в двадцати дисциплинах профессионального цикла [9], включенных в базовую (обязательную) часть ФГОС ВПО, получили не все вышеупомянутые комплексы. Думается, что судебное административное право по своему месту в правовом регулировании судебной власти и роли в обслуживании соответствующей ему материальной отрасли права не менее значимо, чем другие отраслевые процессуальные комплексы. Исходя из этого, оно должно получить в государственном образовательном стандарте место, равноценное таким дисциплинам, как гражданское процессуальное право и уголовное процессуальное право.

Значимым направлением реформирования в связи с вступлением в действие КАС РФ является аргументированная необходимость пересмотра Паспорта специальностей научных работников в сфере юриспруденции [10]. В действующем нормативном документе вопросы правового регулирования административного судопроизводства относятся к специальности: 12.00.15 – Гражданский процесс; арбитражный процесс. Очевидно, что данный подход явно устарел и отражает ушедшую в прошлое ситуацию, когда комплекс норм, регулирующих административное судопроизводство, включался в ГПК РФ на правах института или подотрасли.

В настоящее время ситуация изменилась, и в контексте продуцируемых принятием КАС РФ модификаций необходима реструктуризация связанных в настоящее время с проблематикой административного судопроизводства специальностей 12.00.14 – Административное право; административный процесс и 12.00.15 – Гражданский процесс; арбитражный процесс.

В отношении специальности 12.00.15 изменения должны коснуться, на наш взгляд, двух основных моментов, один из которых связан с необходимостью изменения названия специальности. Более корректно с конституционно-правовой точки зрения обозначить ее как 12.00.15 – Гражданский процесс; гражданский процесс в арбитражных судах либо просто как 12.00.15 – Гражданский процесс, поскольку статья 118 Конституции РФ не предусматривает арбитражного судопроизводства в качестве самостоятельной формы осуществления судебной власти.

Существование Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (АПК РФ) в отечественном процессуальном законодательстве даже породило ошибочную идею об арбитражно-процессуальном праве как самостоятельной отрасли права. На самом деле данный кодекс как кодифицированный акт, регулирующий судопроизводство в специализированных судах, включает подсистемы гражданско-процессуальных и административно-процессуальных норм. Этот вывод следует из того, что сам АПК РФ выделяет два вида судопроизводства в арбитражных судах: гражданское (ст. 28) и административное (ст. 29), что обосновывает выделение двух видов процесса в арбитражном суде – гражданского и административного и, соответственно, двух подсистем регулирующих эти процессы норм – гражданско-процессуальных и административно-процессуальных.

Второй момент заключается в следующем. Вся проблематика, касающаяся административного судопроизводства, должна быть исключена из специальности 12.00.15 и на данном этапе включена в специальность 12.00.14. В пользу вышеизложенного свидетельствует неразрывная генетическая связь административного права и права, регулирующего административное судопроизводство. Административное право в качестве материально-правовой предпосылки административной юстиции обусловливает специфику защищаемых прав и законных интересов, характер форм, способов и мер их защиты. Необходимость административной юстиции предопределяется спецификой претензий, возникающих в связи с принятием и применением норм административного права и основанных на них.

Право, регулирующее административное судопроизводство (судебное административное право), должно быть включено в структуру специальности 12.00.14 в силу его служебной роли по отношению к административному праву: во-первых, в силу того что его целями являются обеспечение судебной защиты субъективных публичных прав и контроль законности в публичном управлении; во-вторых, судебное административное право представляет собой форму принудительного осуществления требований норм административного права, когда они не исполняются обязанными лицами добровольно; в-третьих, судебное административное право являет собой систему норм, призванных обеспечить применение в судебном порядке норм административного права и реализацию административной ответственности; в-четвертых, заявленные в суд административные иски с целью разрешения административно-правовых споров рассматриваются на основе соответствующих норм административного права.

При включении проблематики административного судопроизводства и судебного административного права в специальность 12.00.14 титульное ее название можно сохранить, но блок, включающий различные аспекты административного процесса, в содержательном плане должен быть изменен. Думается, это можно сделать с опорой на так называемую «интегративную теорию» административного процесса, обоснованную рядом российских ученых [11]. Соответственно, в специальности 12.00.14 в структуре блока «административный процесс» следует четко обозначить два сегмента, один из которых аккумулирует всю проблематику, связанную с процессуально-правовыми аспектами функционирования исполнительной власти, и может быть определен как «Административные процедуры в системе исполнительной власти», а другой, раскрывающий проблематику судебного административного права, может быть обозначен как «Судебный административный процесс» или «Административное судопроизводство».

Закрепленная в действующих государственных стандартах модель разграничения материального и процессуального права для специальностей 12.00.03, 12.00.15, 12.00.08 и 12.00.09 обоснованно может быть экстраполирована в отношении специальности 12.00.14 – Административное право и административный процесс с перспективой разделения данной специальности на 12.00.14 – Административное право и 12.00.16 – Административный процесс. Думается, такое разграничение применительно к вышеназванной специальности позитивно скажется на развитии научных исследований в сфере административного права и административного процесса и совершенствовании административно-правового регулирования общественных отношений в России.

Ссылки и примечания:

• 1.    Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2015. № 10. 9 марта. Ст. 1391.

• 2.    Ястребов О.А. Проблемы реформирования дисциплин административно-правового цикла в контексте принятия КАС РФ // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2015. № 4 (23). С. 190–194.

• 3.    Старилов Ю.Н., Мартынов А.В. Модернизация административного права как учебной дисциплины в условиях реформирования системы высшего профессионального образования // Там же. 2011. № 2. С. 10–36.

• 4.    Зеленцов А.Б. Новое административное право: юридическая природа и проблемы концептуального обоснования // Актуальные проблемы публичного права в России и за рубежом : материалы Всерос. науч.-практ. конф., посвящ. 60-летию профессора А.Б. Зеленцова / отв. ред. А.М. Волков. М., 2011. С. 26.

• 5.    Старилов Ю.Н. Принятие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации – важнейший этап судебной реформы и модернизации административно-процессуального законодательства // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2015. № 2. С. 8–15.

• 6.    См.: Зеленцов А.Б. Административное судебное право: концептуальные проблемы формирования // Административное право и процесс. 2015. № 2. С. 39–46 ; Его же. Административное судебное право: пролегомены // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права : материалы ежегод. всерос. науч.-практ. конф. : в 3 ч. СПб., 2015. С. 52–61 ; и др.

• 7.    Об утверждении и введении в действие федерального государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по направлению подготовки 030900 Юриспруденция (квалификация (степень) «бакалавр») : приказ Министерства образования и науки Российской Федерации от 4 мая 2010 г. № 464 (в ред. приказа Минобрнауки РФ от 31.05.2011 № 1975) (зарегистрирован в Минюсте РФ 21 мая 2010 г., регистрац. № 17337) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. № 26. 28 июня.

• 8.    Об утверждении и введении в действие федерального государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по направлению подготовки 030900 Юриспруденция (квалификация (степень) «магистр») : приказ Министерства образования и науки Российской Федерации от 14 декабря 2010 г. № 1763 (зарегистрирован в Минюсте РФ 1 февраля 2011 г., регистрац. № 19648) // Там же. 2011. № 14. 4 апр.

• 9.    Теория государства и права; история отечественного государства и права; история государства и права зарубежных стран; административное право; конституционное право; гражданское право; гражданский процесс; арбитражный процесс; трудовое право; уголовное право; уголовный процесс; экологическое право; земельное право; финансовое право; налоговое право; предпринимательское право; международное право; международное частное право; криминалистика; право социального обеспечения.

• 10.    Об утверждении Номенклатуры научных специальностей, по которым присуждаются ученые степени : приказ Минобрнауки России от 25.02.2009 № 59 (ред. от 14.12.2015) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. № 20. 18 мая.

• 11.    Зеленцов А.Б., Кононов П.И., Стахов А.И. Административный процесс и административно-процессуальное право в России: концептуальные проблемы современного развития // Административное право и процесс. 2013. № 12. С. 3–15.