Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан в системе социально-обеспечительного законодательства

Вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение населения, являются предметом совместного ведения

Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Не дожидаясь принятия единого Социального кодекса Российской Федерации1, отдельные регионы издали законодательные акты, направленные на кодификацию социального законодательства соответствующих субъектов Российской Федерации. Так, социальные кодексы действуют в Белгородской2, Ярославской3, Вол-гоградской4, Ленинградской5, Кали-нинградской6 областях, городе Санкт-Петербурге7.

По пути кодификации областного законодательства пошла и Омская область, приняв 4 июля 2008 г. Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан8 (далее – Кодекс о социальной защите). Более 16 лет прошло со дня принятия данного законодательного акта, что требует научного осмысления его содержания, с одной стороны, на предмет актуальности норм, с другой – на наличие недостатков в правовом регулировании охватываемых им общественных отношений, в том числе с учетом правоприменительной практики. В науке права социального обеспечения отдельные положения Кодекса о социальной защите освещены, например, в трудах Ю. В. Васильевой [1] и А. В. Трутаевой [2]. Однако комплексный анализ Кодекса о социальной защите в научных исследованиях представлен не был. Это и предопределяет научную новизну представленного исследования.

Правовые основы кодификации законодательства в сфере социальной защиты отдельных категорий граждан Отнеся социальную защиту, включая социальное обеспечение, к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации), законодатель определил, что по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации). В этой связи пп. 49–53, 134 ч. 1 ст. 44 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»⁹ (далее – Федеральный закон № 414-ФЗ), сменившего Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»¹⁰, четко определен перечень вопросов в сфере социальной защиты, относимых к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской

Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) (далее – основные полномочия).

Вышеуказанный Федеральный закон также предоставил органам государственной власти субъекта Российской Федерации право устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (далее – факультативное полномочие). Финансовое обеспечение таких полномочий не выступает обязанностью субъекта Российской Федерации и осуществляется им при наличии возможности, а также не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета (чч. 3, 4 ст. 48 Федерального закона № 414-ФЗ).

Данные нормативные правовые акты, как представляется, выступили основной предпосылкой разработки и принятия региональных актов, направленных на реализацию как основных, так и факультативных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе кодифицированных актов, содержащих нормы о целях, задачах, социальных гарантиях, социальной поддержке, социальном обеспечении и обслуживании.

Действия по консолидации ряда законов, принятых в различные годы, в целом оцениваются в правовой науке положительно [3–5], поддерживаются они и нами.

Однако принятие Кодекса о социальной защите обусловливает ряд вопросов, например, о значении и правовых основаниях принятия на региональном уровне Закона Омской области в форме кодекса, чем он отличается от иных законодательных актов, какое место в системе источников права он занимает, а также о соблюдении принципа «приоритета федерального права» [6, с. 45] в обеспечении равенства прав и свобод граждан, в том числе на их социальную защиту.

Обращаясь к правовой доктрине, следует отметить, что кодекс рассматривается в ней как сводный нормативный правовой акт, «отличающийся внутренним единством, целостностью и согласованностью нормативных предписаний» [7, с. 38]. Посредством объединения (систематизации) отраслевых норм права в единый нормативный правовой акт – кодекс – обеспечивается комплексность правового регулирования однородных общественных отношений (правовая экономия), возможность поиска правовых норм, подлежащих применению, а также их «единообразное и целостное восприятие» [8, с. 28].

Законом Омской области от 21 ноября 2002 г. № 409-ОЗ «О нормативных правовых актах Омской области»11 предусмотрено, что областной закон может быть принят в форме кодекса как систематизированного нормативного правового акта, содержащего всю или основную массу норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений. Следовательно, кодекс – это лишь форма внешнего выражения областного закона, который не имеет исключительного приоритета по отношению к другим законодательным актам Омской области. Являясь равным по юридической силе, ничем не отличающимся по процедуре принятия от иных законодательных актов регионального уровня, Кодекс о социальной защите не может самопровозглашать свое верховенство

Siberian Law Review. 2025. Volume 22, no. 3 норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений?

Анализ законодательства Омской области позволяет заметить, что многие социальные гарантии не нашли своего закрепления в Кодексе о социальной защите и установлены иными региональными нормативными правовыми актами. Так, отдельными законами Омской области определены меры социальной поддержки отдельных категорий граждан, например, в виде денежного эквивалента расходов (скидки) на уплату взноса на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме15, в виде денежной выплаты многодетным семьям взамен земельного участка16, в виде однократного предоставления социальной выплаты лицам, которые относились к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (далее – дети-сироты), на приобретение жилого помещения17, в виде ежемесячной денежной компенсации за наем жилого помещения детям-сиротам и лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, достигших возраста 23 лет, являющимся инвалидами I, II или III группы18. На подзаконном уровне, в соответствии со ст.ст. 12, 13 Кодекса о социальной защите, принято более 31 акта Губернатора Омской области и свыше 24 актов Правительства Омской области,

по отношению к иным нормативным правовым, в том числе законодательным, актам Омской области в сфере социальной защиты отдельных категорий граждан (п. 2 ст. 2 Кодекса о социальной защите)12.

Учитывая, что «иерархия актов внутри одного их вида»13 не может быть определена, решение вопроса о положении кодексов в иерархии источников права невозможно без принятия, например, федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации»14. Его проект, призванный регламентировать «важнейшие вопросы правотворчества для упорядочения системных и функциональных связей между нормативными правовыми актами» [9, с. 34], предусматривал, что кодексам должны соответствовать все другие нормативные правовые акты, издаваемые в Российской Федерации, в сфере общественных отношений, регулируемых кодексом. Указанный проект не только определял роль и место кодексов в системе источников права, но и перечислял документы, относящиеся к нормативным правовым актам, закреплял дефиницию кодекса, важную для построения правового государства. Работа в данном направлении, несомненно, должна быть продолжена в будущем.

Интересен и следующий вопрос: является ли Кодекс о социальной защите тем документом, в котором действительно аккумулирована вся или основная масса устанавливающих отдельные меры социальной поддержки, не предусмотренные Кодексом о социальной защите. Также принято более 10 актов Правительства Омской области, направленных на регулирование отношений в сфере социального обслуживания граждан и оказания им социальной помощи.

Вышеперечисленное позволяет сделать вывод, что Кодекс о социальной защите в настоящее время не содержит основной и тем более всей совокупности норм, регулирующих социально-обеспечительные отношения на региональном уровне и лишь де-юре выступает базовым нормативным правовым актом в сфере социальной защиты населения в Омском регионе.

Также следует отметить, что Кодекс о социальной защите, на наш взгляд, не обеспечивает приоритета федерального права, предусматривающего верховенство на территории всего государства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, их прямое и непосредственное действие.

Так, согласно п. «в» ст. 71 Основного закона РФ регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина входит в сферу исключительного ведения Российской Федерации, как и их право на социальную защиту. При этом ст. 72 Конституции РФ не определяет, в какой части в рамках совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов последние вправе осуществлять правовое регулирование. И если в отношении организационной составляющей социальной защиты коллизия между нормами п. «в» ст. 71 и п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ не усматривается, то «соотношение этих положений в части нормотворчества следует охарактеризовать как проблему теоретического и практического порядка» [10, с. 168].

Реализуя свои как основные, так и факультативные полномочия органы госу- дарственной власти субъектов Российской Федерации создают ситуацию, при которой объем прав граждан на социальную защиту, в зависимости от территории их проживания, варьируется. К примеру, условия возникновения права граждан на присвоение им звания «Ветеран труда» определены Федеральным законом от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветера-нах»19 (далее – ФЗ «О ветеранах»), а меры их социальной поддержки, несмотря на общероссийское признание их заслуг, – актами регионального законодательства (ст. 22). К уровню субъектов Российской Федерации отнесены и вопросы предоставления мер социальной поддержки лицам, проработавшим в тылу в период с 22 июня 1941 г. по 9 мая 1945 г. не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденным орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны (ст. 20 ФЗ «О ветеранах»). Как представляется, данные граждане, отдавшие все свои силы на обеспечение обороноспособности нашей страны, как и участники Великой Отечественной войны (ст. 14 ФЗ «О ветеранах»), победившие фашизм, должны иметь право на меры социальной поддержки, устанавливаемые на федеральном уровне, равные для каждого из них, а не дифференцированные в зависимости от финансовых возможностей бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

Следовательно, права вышеуказанных граждан, а также иных лиц, определенных федеральным законодательством, на меры социальной поддержки должны устанавливаться на федеральном уровне. Нормотворческие полномочия по регулированию этих отношений должны быть закреплены за органами государственной власти Российской Федерации с отнесением к компетенции субъектов Российской

Федерации осуществления организационных действий по реализации социальных прав этих граждан.

Из региональных законодательных актов в целях устранения «перманентной напряженности и конфликтности во внутрифедеративных отношениях» [11, с. 76] должны быть исключены нормы, предусматривающие меры социальной поддержки граждан, правовой статус которых определяется актами федерального законодательства. Исключению подлежат и нормы, утратившие свою актуальность и социальную значимость. Так, например, ст.ст. 23, 24 Кодекса о социальной защите предусмотрена мера социальной поддержки в виде первоочередной установки телефона, которая при доступности услуг сотовой связи фактически не реализуется. Изъятию из текста Кодекса о социальной защите подлежат и меры социальной поддержки, установленные за рамками полномочий субъекта Российской Федерации, а также носящие формальный характер, не направленные, как это будет представлено далее, на социальную защищенность граждан.

Правовое регулирование отдельных мер социальной поддержки нормами закона о бюджете

Виды мер социальной поддержки в денежной и натуральной форме, к которым, в частности, отнесены ежемесячные (еже- годные) денежные выплаты отдельным категориям граждан, определены ст. 6 Кодекса о социальной защите. Размеры данных выплат, предусмотренных Кодексом о социальной защите, устанавливаются законом Омской области об областном бюджете (ст. 7 Кодекса о социальной защите). Исключение из этого правила составляют ежемесячные (ежегодные) денежные выплаты, размеры которых непосредственно установлены Кодексом о социальной защите.

Такой законодательный подход обусловливает некоторые вопросы: об обоснованности двойственного подхода к установлению размеров ежемесячных (ежегодных) денежных выплат отдельным категориям граждан; о приоритете закона Омской области об областном бюджете по отношению к Кодексу о социальной защите; о непротиворечивости подхода иным положениям Кодекса о социальной защите.

Практика установления размеров отдельных мер социальной поддержки именно законом о бюджете соответствующего субъекта Российской Федерации реализована не только в Омской области. Она применяется, например, в Ленинград-ской20, Владимировской21, Кемеровской22, Тамбовской23, Новгородской24 областях, Карачаево-Черкесской Республике25, Ставропольском крае26.

С нашей точки зрения, регулирование социально-обеспечительных отношений

Сибирское юридическое обозрение. законодательным актом о бюджете соответствующего субъекта Российской Федерации не в полной мере соответствует нормам бюджетного законодательства Российской Федерации.

Согласно ст.ст. 65, 83, 87 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) до принятия закона о бюджете соответствующие правовые основания возникновения расходного обязательства должны быть включены в реестр расходных обязательств.

Расходное обязательство возникает в результате принятия закона, иного нормативного правового акта, заключения договора (соглашения). Оно порождает обязанности публично-правового образования предоставить средства из соответствующего бюджета (ст.ст. 6, 84, 85 БК РФ). Разновидностью расходных обязательств выступают публичные и публично-нормативные обязательства, которые подлежат исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере и (или) должны иметь порядок расчета размера (индексации). На их основе рассчитывается объем средств, предоставляемых из соответствующего бюджета.

Следовательно, закон о бюджете, призванный создавать надлежащие финансовые условия для реализации норм, которые закреплены в иных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства публично-правового образования, по нашему мнению, не должен в качестве последующего закона дополнять положения других законов, то есть определять размеры мер социаль- ной поддержки, влияющие на реализацию права их получателей.

Как справедливо отмечает Г. А. Хаитов, «закон (решение) о бюджете не может сам по себе являться нормативным правовым актом, в результате принятия которого возникает расходное обязательство» [12, с. 44]. Также данный законодательный акт, как отмечается в ряде решений Конституционного Суда Российской Фе-дерации27, не может порождать и отменять права и обязательства.

Правовой анализ отдельных положений

Кодекса о социальной защите

Следует отметить, что, согласно ст. 8 Кодекса о социальной защите, меры социальной поддержки считаются установленными при одновременном наличии таких элементов, как: 1) наименование (вид) меры социальной поддержки; 2) категория граждан, имеющих право на получение меры социальной поддержки; 3) основания и порядок предоставления меры социальной поддержки; 4) размер (или порядок его определения) или объем меры социальной поддержки. Отсутствие какого-либо из вышеперечисленных элементов при установлении меры социальной поддержки свидетельствует о том, что мера не установлена.

В этой связи закон или иной нормативный правовой акт, содержащий неполный набор элементов, необходимых для установления меры социальной поддержки, не может порождать и каких-либо расходных обязательств публично-правового образования. Отсутствие в этих актах размеров мер социальной поддержки также не позволяет внести эти несфор-мированные в полном объеме расходные обязательства в реестр расходных обязательств, отразить в нем объем бюджетных ассигнований, необходимый для их исполнения. Можно предположить, что размер соответствующей меры социальной поддержки будет установлен законом о бюджете, который в числе прочего определит и необходимый объем финансирования этого расходного обязательства, и, следовательно, реализованный в Кодексе о социальной защите подход не противоречит законодательству. Однако необходимо учитывать, что «основополагающим признаком причинного отношения является наличие между двумя явлениями отношения производства или порождения. Причина не просто предшествует следствию во времени, а порождает, вызывает его к жизни, генетически обусловливает его возникновение и существование»28. Значит, закон о бюджете, компенсируя недостающие элементы меры социальной поддержки, не может выступать и причиной возникновения расходного обязательства, и одновременно следствием, направленным на финансовое обеспечение данного расходного обязательства.

Таким образом, размер (объем) меры социальной поддержки как обязательный элемент установления соответствующей меры, наличие (отсутствие) которого обусловливает права граждан на получение помощи со стороны публично-правового образования, должен носить гарантированный, постоянный характер. Он не должен быть привязан к закону о бюджете, применяющемуся в течение одного финансового года. К тому же предусмотренная ст. 7 Кодекса о социальной защите гарантия о недопустимости уменьшения размера ежемесячных (ежегодных) денежных выплат в очередном финансовом году по сравнению с размерами ежемесячных (ежегодных) денежных выплат, установленных законом Омской области об областном бюджете, не абсолютна и не компенсирует вышеуказанного законодательного недостатка. Так, например, законами Омской области об областном бюджете на 2008 г. (ст. 14)29, 2009 г. (ст. 6)30 устанавливались размеры ежемесячных денежных выплат для ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним по состоянию на 31 декабря 2004 г., в размере 272 руб., для лиц, проработавших в тылу в период с 22 июня 1941 г. по 9 мая 1945 г. не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденных орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны, – 310 руб., для реабилитированных лиц – 371 руб. Однако Законом Омской области от 29 декабря 2009 г. № 1219-ОЗ «Об областном бюджете на 2010 год»31 размеры указанных ежемесячных денежных выплат были уменьшены до 250, 285 и 341 руб. соответственно, сохранены они и до настоящего времени.

Изложенное подтверждает необходимость пересмотра законодательно установленных предписаний и закрепления размеров ежемесячных денежных выплат Кодексом о социальной защите (как это предусмотрено его ст.ст. 32, 34, 38.1, 42.1), а не законодательным актом, представляющим собой «финансовый план-прогноз» [13, с. 273], «экономико-правовой» [14, с. 123] документ, правовая природа и предмет регулирования которого

Сибирское юридическое обозрение. связаны исключительно с государственными доходами и расходами.

Двойственный подход применен и к установлению мер социальной поддержки. Так, одни меры социальной поддержки устанавливаются с учетом критерия нуждаемости их получателя, другие – без определения данного критерия.

Применение критерия нуждаемости, несомненно, является правом, а не обязанностью публично-правового образования при установлении той или иной меры социальной поддержки (ч. 8 ст. 44 Федерального закона № 414-ФЗ). И если нуждаемость гражданина обусловливается размером прожиточного минимума, приходящегося на каждого члена его семьи, то почему она в отдельных случаях отталкивается, например, от среднестатистических показателей, а в других подгоняется под категории получателей и вид меры социальной поддержки?

Так, право на получение компенсации платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми, посещающими образовательные организации, реализующие образовательную программу дошкольного образования, имеет один из родителей (законных представителей), внесший родительскую плату и проживающий в семье, в которой средний доход на каждого члена семьи ниже полуторной величины прожиточного минимума в Омской области в расчете на душу населения, то есть ниже 23 142 руб.32 (ст. 46 Кодекса о социальной защите). С учетом того, что в Омской области на 1 февраля 2025 г. размер средней заработной платы составлял 46 950 руб.33, исходя из чего рассматриваемой мерой социальной поддержки в основном охватываются семьи с двумя и более детьми, нижняя граница нуждаемости выглядит обоснованной.

Иной подход законодательно применен для получения мер социальной поддержки в виде ежемесячного материального обеспечения за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Омской областью34. Право на данную меру предоставлено гражданам, получающим пенсию, ежемесячный доход которых составляет не более 300 % величины прожиточного минимума на душу населения, установленного в Омской области (ст. 33 Кодекса о социальной защите), то есть не более 46 284 руб. В данном случае устанавливается не нижний, а верхний предел нуждаемости, который в 2,5 раза выше среднего размера пенсии в Омской области (на 1 февраля 2025 г. он составлял 18 780 руб.35). Критерий нуждаемости в рамках рассматриваемой меры социальной поддержки, на наш взгляд, носит искусственный характер, так как направлен не на определение прав граждан, действительно нуждающихся в помощи со стороны государства, а на ограничение прав субъектов одной социально-демографической группы. Логично предположить, что ежемесячное материальное обеспечение должно предоставляться указанной категории граждан либо в силу возникновения у них трудных жизненных ситуаций, как это, например, осуществлено в Астраханской области36, либо, принимая во внимание заслуги данных граждан перед государством и обществом, оно должно предоставляться всем, независимо от каких-либо критериев нуждаемости, в силу самого факта наличия заслуг у данных граждан. Именно такой подход реализован на федеральном уровне37, используется он и в законодательстве отдельных субъектов Российской Федерации38.

Критерий нуждаемости установлен Кодексом о социальной защите и для предоставления мер социальной поддержки многодетным семьям (ст. 41). Так, многодетным семьям со среднедушевым доходом ниже величины прожиточного минимума для населения Омской области в расчете на душу населения (то есть ниже 15 428 руб. на 2025 г.) предоставляется первоочередное обеспечение детей до 18 лет путевками в организации отдыха детей и их оздоровления (в санаторнокурортные организации – при наличии медицинских показаний).

Согласно ст. 1 Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»39 (далее – Федеральный закон № 124-ФЗ) к организациям отдыха детей и их оздоровления относятся организации (независимо от их организационноправовых форм) сезонного или круглогодичного действия, стационарного и (или) нестационарного типа, с круглосуточным или дневным пребыванием, оказывающие услуги по организации отдыха и оздоровления детей. К ним приравниваются и индивидуальные предприниматели, оказывающие данные услуги. Из этого следует, что рассматриваемое право на первоочередное обеспечение детей путевками должно распространяться на их получение как в государственных, муниципальных, так и в частных организациях отдыха детей и их оздоровления, находящихся на территории Омской области и включенных в реестр40, а также находящихся за пределами региона (ст.ст. 12, 12.2 Федерального закона № 124-ФЗ).

Вместе с тем постановлением Правительства Омской области от 13 декабря 2006 г. № 161-П «О некоторых вопросах социальной поддержки многодетных семей в Омской области»41 закреплен порядок первоочередного обеспечения детей путевками уполномоченных государственных учреждений Омской области, находящихся в ведении Министерства образования Омской области, который не только не определяет, как формируется очередность на получение путевки в ту или иную организацию отдыха детей и их оздоровления, но и не устанавливает процедуры выбора этих организаций. И если многодетная семья в своем заявлении о предоставлении рассматриваемой меры социальной поддержки укажет конкретное федеральное или муниципальное учреждение, частную организацию, то вышеуказанное уполномоченное государственное учреждение Омской области не сможет принять решение о предоставлении путевки либо об отказе в ее предоставлении в эти организации, тем более выдать путевку (пп. 6, 8), так как обеспечение региональных мер может осуществляться только в рамках системы государственных учреждений Омской области, осуществляющих данный вид деятельности. Подтверждением этому является механизм реализации аналогичного права, предоставленного детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на обеспечение их путевками в организации отдыха детей и их оздоровления (п. 8 ст. 44 Кодекса о социальной защите), предусматривающий отдых и оздоровление данных детей только в оздоровительных лагерях и санаториях, подведомственных органам государственной власти Омской области42.

В качестве возможного варианта определения конкретного круга организаций отдыха детей и их оздоровления можно было бы на рассматриваемые отношения распространить правило, установленное п. 5 ст. 26 Кодекса о социальной защите, согласно которому перечень этих организаций устанавливается органом исполнительной власти Омской области, осуществляющим государственное управление в сфере образования, или законодательно закрепить аналогичное правило в соответствующих статьях Кодекса о социальной защите.

Однако на сегодняшний день такое законодательное регулирование не осуществлено и многодетным семьям предоставлено право на первоочередное обеспечение детей до 18 лет путевками в любые организации отдыха детей и их оздоров- ления (в санаторно-курортные организации – при наличии медицинских показаний), которое не может быть обеспечено в полном объеме публично-правовым образованием.

Недостаточно ясным является и то, почему возникновение анализируемого права многодетной семьи связывается со среднедушевым доходом, который должен быть ниже величины прожиточного минимума для населения Омской области в расчете на душу населения. И если обеспечение детей путевками как в первоочередном, так и в общем порядке осуществляется за плату43 (так как рассматриваемая мера социальной поддержки не гарантирует бесплатного предоставления путевки многодетным семьям), то многодетная семья со среднедушевым доходом ниже величины прожиточного минимума для населения Омской области в расчете на душу населения может и не реализовать законодательно закрепленное за ними право на первоочередное обеспечение детей путевками при отсутствии финансовых возможностей на их приобретение. При этом другие многодетные семьи, не относящиеся к рассматриваемой категории льготников, также остаются в стороне, так как в общем порядке им путевки на оздоровление детей могут просто не достаться.

Законодательное регулирование отношений, связанных с предоставлением мер социальной поддержки многодетным семьям, как нам видится, не направлено на комплексное решение проблем многодетных семей в обеспечении детей путевками в организации отдыха детей и их оздоровления, а также на стимулирование роста количества многодетных семей. В условиях складывающейся в стране демографической ситуации право на первоочередное обеспечение детей путевками должно быть предоставлено всем многодетным семьям с оплатой ими стоимости путевок на льготных условиях. При этом вышеуказанный критерий нуждаемости можно было бы применить к определению стоимости путевки на льготных условиях, а не для реализации многодетными семьями права на рассматриваемую меру социальной поддержки.

Юридическую неопределенность содержат и меры социальной поддержки, предусмотренные п. 4 ст. 26 Кодекса о социальной защите. Они устанавливают право детей ветеранов и участников боевых действий в возрасте до 15 лет на летнее оздоровление в организациях отдыха детей и их оздоровления один раз в год, а также право данных детей в возрасте до 18 лет на летнее оздоровление в санаторно-курортных организациях при наличии медицинских показаний.

Право детей на отдых и досуг, право участвовать в играх и развлекательных мероприятиях, соответствующих их возрасту, и свободно участвовать в культурной жизни и заниматься искусством предусмотрено ст. 31 Конвенции о правах ребенка44, ратифицированной постановлением Верховного Совета СССР от 13 июня 1990 г. № 1559-145, закреплено оно и в ст. 13 Федерального закона № 124-ФЗ, определяющей полномочия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по обеспечению прав детей на отдых и оздоровление. Дублирование данного права в тексте Кодекса о социальной за- щите не может рассматриваться в качестве меры социальной поддержки детей ветеранов и участников боевых действий, тем более что оно не связывается с полным или частичным их освобождением от оплаты предоставляемых им услуг, не предусматривает данная мера и какого-либо особого порядка реализации рассматриваемого права на услуги, оказываемые организациями отдыха детей и их оздоровления. И если это право не связывается с предоставлением детям ветеранов и участников боевых действий каких-либо льгот (иначе их получателями должны выступать законные представители таких детей), то почему реализация права на летнее оздоровление в организациях отдыха детей и их оздоровления связано с определенной периодичностью (один раз в год)?

Не вносит ясности в рассматриваемые нами вопросы и постановление Правительства Омской области от 13 ноября 2019 г. № 371-П «Об отдельных вопросах обеспечения отдыха и оздоровления детей на территории Омской области»46, предусматривающее полную или частичную оплату стоимости путевки для детей за счет средств областного бюджета, так как оно не определяет механизм реализации гражданами права на финансовое обеспечение или возмещение затрат, связанных с приобретением и оплатой ими стоимости этих путевок. Не устанавливает данный документ и перечень документов, необходимых для получения выплаты, а также не определяет сроки рассмотрения и принятия уполномоченным органом исполнительной власти Омской области решения об оплате (компенсации) стоимости путевки или отказе в этом.

Как представляется, правовое регулирование рассматриваемых отношений, в том числе связанных с бюджетным финансированием, должно четко определять субъектный состав, границы реализации прав и обязанностей каждой из сторон этих отношений, содержать понятный механизм их реализации.

Кодекс о социальной защите содержит также меры социальной поддержки, предоставляемые отдельным категориям граждан, в виде внеочередного оказания медицинской помощи в рамках территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, а также внеочередного (первоочередного) предоставления социального обслуживания организациями социального обслуживания, находящимися в ведении Омской области (ст.ст. 21–24, 28.1, 30, 31, 47, 58). И если внеочередное оказание медицинской помощи, в соответствии со ст.ст. 39, 58 Кодекса о социальной защите, предоставляется в порядке, определенном территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи47, то порядок внеочередного (первоочередного) предоставления социального обслуживания организациями социального обслуживания, находящимися в ведении Омской области, Кодексом о социальной защите не определен. Отсутствуют в нем и отсылочные нормы, позволяющие установить такой порядок на подзаконном уровне. Это, с учетом положений ст. 8 Кодекса о социальной защите, обусловливает вопрос: является ли данная мера социальной поддержки юридически установленной, порождающей обязательства сторон рассматриваемых отношений при отсут- ствии одного из обязательных элементов ее введения?

Порядок реализации рассматриваемой меры социальной поддержки можно было бы определить в рамках постановления Правительства Омской области от 24 декабря 2014 г. № 361-П «О Порядке предоставления социальных услуг поставщиками социальных услуг»48. Однако Кодекс о социальной защите не предусматривает такого правового регулирования. В этой связи до внесения необходимых изменений в региональное законодательство данная мера социальной поддержки, на наш взгляд, не может быть признана юридически установленной.

Достаточно интересными, по нашему мнению, являются и такие меры социальной поддержки, как:

– оплата в размере 50 % стоимости лекарственных препаратов для медицинского применения, приобретаемых по рецептам на лекарственные препараты (ст.ст. 22–24 Кодекса о социальной защите);

– оплата в размере 50 % стоимости дополнительных социальных услуг, перечень которых утверждается в порядке, определенном органом исполнительной власти Омской области в сфере социальной защиты населения, (далее – дополнительные социальные услуги), и которые предоставляются в соответствии с законодательством организациями социального обслуживания, находящимися в ведении Омской области (ст.ст. 21, 28.1, 31 Кодекса о социальной защите).

Относительно первой из приведенных мер социальной поддержки хотелось бы отметить, что порядок ее реализации определен постановлением Правительства

Siberian Law Review. 2025. Volume 22, no. 3 тельно, предоставление меры социальной поддержки в виде оплаты в размере 50 % стоимости дополнительных социальных услуг, предоставляемых в соответствии с законодательством организациями социального обслуживания, находящимися в ведении Омской области, обусловливается наличием утвержденного соответствующей организацией социального обслуживания перечня. При этом, учитывая предусмотренное ч. 2 ст. 11 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации»⁵¹ право данных организаций, а не их обязанность по утверждению этого перечня, последний может быть вовсе не утвержден.

Таким образом, предоставление мер социальной поддержки как социальной гарантии публично-правового образования, взявшего на себя обязательства по их предоставлению, законодательно поставлено в зависимость от права организации социального обслуживания, находящейся в ведении Омской области, что, с нашей точки зрения, не может быть признано правильным. К тому же, предоставляя дополнительные социальные услуги отдельным категориям граждан со скидкой 50 % от их стоимости, данные организации несут убытки, подлежащие возмещению за счет средств соответствующего бюджета. Получение данного возмещения возможно52 на основании представленных в уполномоченный орган документов, подтверждающих выпадающие доходы,

Омской области от 27 июня 2018 г. № 173-П49, которым вышеуказанное право на оплату в размере 50 % стоимости лекарственных препаратов для медицинского применения, приобретаемых по рецептам на лекарственные препараты, ограничивается определенным перечнем этих препаратов и связывается только с амбулаторным лечением. К тому же данные лекарственные препараты могут быть получены только в отдельных аптечных организациях, перечень которых ежегодно определяется Министерством здравоохранения Омской области.

Как представляется, подзаконный нормативный правовой акт не может сужать сферу применения законодательной нормы, устанавливать ограничения, препятствующие реализации льготной категорией граждан своих законных прав и интересов. Данное право должно в полном, а не в усеченном виде обеспечиваться органами публичной власти, в противном случае необходимые изменения должны быть внесены в Кодекс о социальной защите.

Относительно второй из компенсационных мер социальной поддержки следует отметить, что, согласно порядку, утвержденному органом исполнительной власти Омской области в сфере социальной защиты населения, перечень дополнительных социальных услуг определяется приказом соответствующей организации социального обслуживания, находящейся в ведении Омской области50. Следова-

Сибирское юридическое обозрение. прохождения рассматриваемой организацией процедуры отбора и принятия в отношении ее положительного решения. Однако данный механизм не только осложнен дополнительными процедурами, явно не способствующими оказанию дополнительных социальных услуг на льготной основе, но и может быть не реализован при отсутствии соответствующих лимитов бюджетных обязательств⁵³.

Это не могло не сказаться на практике реализации рассматриваемой меры социальной поддержки, в рамках которой перечень дополнительных социальных услуг, оказываемых организациями социального обслуживания, находящимися в ведении Омской области, был сокращен или заменен на перечень платных услуг54, в рамках которого услуги предоставляются на общих основаниях без льгот.

Полагаем, что публично-правовые образования не вправе принимаемые ими социальные обязательства перекладывать на третьих лиц, к усмотрению которых отнесено предоставление или непредо-ставление тех или иных услуг. В противном случае, как это было представлено выше, это необеспеченное обязательство с учетом положений федерального законодательства не может рассматриваться в качестве механизма предоставления отдельным категориям граждан меры социальной поддержки в виде оплаты в размере 50 % стоимости дополнительных социальных услуг. При этом также нормативно не определен порядок предоставления данной меры социальной поддержки (один из обязательных элементов меры), что в целом ставит под сомнение возможность ее практической реализации.

Заслуживает особого внимания и мера социальной поддержки в виде доплаты к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях»55, предоставляемой гражданам Российской Федерации, проживающим на территории Омской области и замещавшим выборные должности глав муниципальных районов Омской области, а также замещавшим на постоянной основе должности председателей (заместителей председателей) представительных органов муниципальных районов Омской области (далее – граждане, замещавшие выборные должности) два срока и более либо не менее 8 лет, полномочия которых по соответствующей должности прекратились не ранее 19 декабря 2004 г. (ст. 33.2 Кодекса о социальной защите). Не вдаваясь в особенности пенсионной доплаты для данной категории граждан, отметим, что, в соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления также находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в рамках которого издаются федеральные законы и принимаются в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (ст. 76 Конституции Российской Федерации). Исходя из этого, ч. 4 ст. 26 Федерального закона от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти»56 (далее – Федеральный закон № 33-ФЗ) предусмотрено, что лицам, замещавшим муниципальные должности в течение срока, предусмотренного уставом муниципального образования, к страховой пенсии по старости (инвалидности) может быть установлено дополнительное пенсионное обеспечение в случаях, на условиях и в порядке, которые предусмотрены уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации. Финансирование расходов, связанных с установлением дополнительного пенсионного обеспечения, осуществляется за счет средств местного бюджета57. Аналогичное правило предусмотрено и в отношении лиц, замещавших государственные должности субъекта Российской Федерации (ч. 6 ст. 5 Федерального закона № 414-ФЗ).

Следовательно, законами субъектов Российской Федерации может быть введен и изменен только порядок и условия предоставления доплаты к страховой пенсии по старости (инвалидности), в том числе введены и изменены критерии, при нали- чии которых у рассматриваемой категории граждан возникает право на ее полу-чение58, как это, например, предусмотрено законодательными актами отдельных субъектов Российской Федерации59, а не непосредственно установлена мера социальной поддержки гражданам, замещавшим выборные должности. К тому же данная мера введена на дискретных условиях, явно отличающихся от федеральных, что создает правовую коллизию в правовом регулировании схожих отношений при реализации права лицами, замещающими государственные должности субъекта Российской Федерации.

Как представляется, Омская область по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации вправе была принять законодательный акт, не противоречащий федеральным законам, устанавливающий правила дополнительного пенсионного обеспечения граждан, замещавших выборные должности, в числе прочего определяющий механизм исчисления таких выплат за счет средств местных бюджетов, а не вводить рассматриваемую меру социальной поддержки, оправдывая это правом субъекта Российской Федерации устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан (ч. 3 ст. 48 Федерального закона № 414-ФЗ). К тому же приведенное право субъектов Российской Федерации подлежит реализации вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. В нашем же случае право субъектов Российской Федерации в рассматриваемой сфере отношений четко определено (ст. 26 Федерального закона № 33-ФЗ), выходить за его пределы недопустимо.

Объяснить происходящее в областном законодательстве, наверное, можно желанием законодателя решить отдельные вопросы в интересах определенной категории граждан. Однако их решение не должно подрывать доверие общества к государственным институтам, Конституции Российской Федерации и праву вообще.

Особое внимание в год 80-й годовщины Победы советского народа в Великой Отечественной войне 1941–1945 гг., на наш взгляд, должно быть уделено женщинам – участницам Великой Отечественной войны, вдовам участников Великой Отечественной войны – Героев Советского Союза, полным кавалерам ордена Славы, гражданам, награжденным медалью «За оборону Ленинграда», гражданам, награжденным знаком «Жителю блокадного Ленинграда», гражданам, награжденным знаком «Жителю осажденного Севастополя», гражданам, награжденным знаком «Житель осажденного Сталинграда», которым за счет средств областного бюджета предоставляется ежемесячная выплата к пенсии в размере 450–500 руб. (ст.ст. 27, 28, 29, 30 Кодекса о социальной защите). Несомненно, что размер этой доплаты нельзя в современных условиях признать социально обусловленным, направленным на поддержание данной категории граждан, заботу о них, он требует пересмотра.

Кодекс о социальной защите содержит и иные меры социальной поддержки, в том числе по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельными категориями граждан (ст.ст. 21, 25, 36, 41), в области охраны семьи, материнства, отцовства и детства, а также направленные на поддержку граждан, имеющих детей (гл. 5, 6), в области здравоохранения (гл. 7). Отдельные главы Кодекса о социальной защите посвящены социальному обслуживанию и государственной социальной помощи (гл. 8, 9). Анализ их положений в рамках одного научного исследования не представляется возможным и будет нами представлен в следующих публикациях.

Заключение

Как любой нормативный правовой акт Кодекс о социальной защите не лишен недостатков, требующих приведения его норм в соответствие с действующими реалиями и потребностями развивающихся общественных отношений в сфере социальной защиты, положениями федерального законодательства.

Не стоит отступать от идеи систематизации областного законодательства в целях унификации нормативного материала, позволяющего комплексно взглянуть на сферу регулируемых Кодексом о социальной защите отношений, определить ключевые точки дальнейшего развития и совершенствования его положений. Этому, как представляется, будет способствовать настоящее исследование.