Кодификация права административных процедур как инструмент сдерживания условий коррупции

К сожалению, действующее законодательство Российской Федерации не дает исчерпывающего определения понятию коррупции. Согласно ст. 1 Федерального закона от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», коррупция – это злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; совершение перечисленных деяний от имени или в интересах юридического лица.

Вместе с тем коррупция, это и «запутанное» правовое положение лица, низкий уровень его правовой осведомленности, сложные, малодоступные и неэффективные механизмы и способы защиты прав граждан от незаконных действий органов публичной власти и должностных лиц (публичной администрации) и еще множество иных подобных или схожих факторов, свидетельствующих о «плохом» государственном управлении и злоупотреблении власти.

Способствующие коррупции обстоятельства выступают условиями возникновения, существования и распространения коррупции и свидетельствуют о том, что необходимо не просто ей противодействовать, а вести с ней решительную и непримиримую борьбу.

Как известно, коррупция возникает там, где действующее регулирование не является открытым, прозрачным, понятным. Российское административное законодательство не является исключением. В настоящее время в стране отсутствует единая концепция развития административного законодательства, административного процесса, включая общее право административных процедур.

По мнению независимых зарубежных экспертов Казахстан, например, добился значительного прогресса в преобразовании действующего законодательства и по многим параметрам опережает не только своих соседей по Центральной Азии, но и Россию в области преобразования правосудия, судебной системы и права административных процедур [1].

В отличие от многих стран Европы и Казахстана в нашей стране отсутствует федеральный закон об административных процедурах, который имеет важное значение для всего административного права с его особой материей общественных отношений – сфер государственного управления и правового регулирования. В области административного права, в отличие от других отраслей, например, гражданского, акционерного, таможенного права, не заявлено ни одной инициативы по разработке соответствующих совместных типовых (модельных) законов в рамках СНГ или ЕврАзЭС.

Причины пока еще деструктивного административного законодательства обусловлены советским наследием, также они лежат и кроются в низком уровне правосознания россиян, которые сохраняя веру в достоинство личности, пока не могут принять идею о том, что государство призвано служить своему народу, а не господствовать и порабощать его.

Советская идеология предполагала закрытость административных процедур, связанных с принятием актов органов исполнительной власти, рассмотрением жалоб граждан на действия органов управления и их должностных лиц в порядке подчиненности. Поэтому административные процедуры как внутриорганизационные административные производства в аппарате государственного управления в условиях советского режима не выделялись в отдельный вид внешнего административнопроцедурного процесса [2, с. 27].

Создание законодательства об административных процедурах не рассматривалось в период проведения в России административной реформы (2004-2010 гг.) в качестве какой-либо определенной цели или задачи. Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», заслуживший сдержанную оценку зарубежных специалистов не претендует на роль правового фундамента внешнеуправленческих процедур, поскольку «весьма небрежно» подошел к определению понятий государственной и муниципальной услуги сведя их к деятельности по реализации функций, без учета оценки такой деятельности на конкретный результат и административному регламенту исполнения государственной или муниципальной услуги, сведя смысл последнего к правоприменительному акту для внутреннего (внутриведомственного) служебного пользования. Предпринятые попытки урегулировать административные процедуры в подзаконных актах федеральных органов исполнительной власти в форме административных регламентов предоставления государственных услуг и осуществления государственного контроля неспособны восполнить правовой пробел российского административно-процедурного процесса.

Обилие нормативных правовых актов, регламентирующих «позитивную» административно-процедурную деятельность органов исполнительной власти по разрешению индивидуальных административных дел бесспорного характера мешает административному законодательству обрести стройность и завершенность, свидетельствует о невысоком его качестве и эффективности применения.

Наиболее распространенная классификация административно-процедурного процесса приведена Ю.М. Козловым [3, с. 455-465], и она по сей день является актуальной, включая в себя следующие виды: правотворческие (нормотворческие) процедуры, т.е. процедуры по разработке и принятию актов управления; лицензионноразрешительные процедуры; регистрационные процедуры. Также к этим видам процедур следует отнести контрольные и надзорные процедуры и процедуры по урегулированию публично-правовых споров в досудебном порядке.

По праву кодификацию права административных процедур называют одним из важных инструментов стратегии системного устранения условий коррупции [4, с. 51]. Кодификация общего права административных процедур содействовала бы сдерживанию коррупции, служила бы интересам граждан в вопросах взаимодействия с органами публичной власти при предоставлении государственных и публичных услуг, осуществлении контроля, принятии управленческих решений и административных актов.

Закон об административных процедурах установил бы общие правила, действующие для любой административной процедуры: возбуждение процедуры; формы участия граждан; порядок принятия административных актов и их отмены; досудебный порядок рассмотрения публично- правовых споров и иные положения. Такой рамочный закон, предусмотренный для всех административных процедур «бесспорного» характера сообщал бы правоприменителям и гражданам объем их прав и обязанностей на каждой стадии административно-процедурного процесса. В результате принятия такого нормативного правового акта отпала бы необходимость органам исполнительной власти прини- ла, практически всегда приспособленные к интересам своего ведомства. Досудебный порядок разрешения публично-правовых споров, разгрузил бы работу общих и арбитражных судов Российской Федерации по рассмотрению административных дел по правилам КАС РФ и АПК РФ и укрепил бы самостоятельность такого вида судопроизводства как форму судебного контроля над сферой деятельности публичной мать административные регламенты и со- власти.

здавать собственные процедурные прави-