Коллизия принципа эффективности ценовых процедур в контрактной системе и ее управленческие последствия для системы менеджмента предприятия

К онтрактная система в сфере закупок представляет собой совокупность юридических процедур и особую форму организации управленческих решений, от качества которых зависит достижение заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд. В этой связи эффективность закупки должна оцениваться по формальному соблюдению установленной процедуры и обеспечивать достижение требуемого результата на стадиях исполнения, приемки и контроля. Для предприятия это означает, что закупочная деятельность становится частью системы менеджмента, требующей внутренней согласованности правовых, организационных и контрольных элементов.

Проблемный вопрос состоит в том, что действующее регулирование контрактной системы одновременно закрепляет требование результативности закупки и в ряде конкурентных процедур ориентирует выбор победителя на минимальную цену контракта. Такое сочетание придает закупочной деятельности внутренне противоречивый характер: с одной стороны, от заказчика требуется достижение заданного результата, с другой – процедурная логика подталкивает его к выбору ценового минимума.

Нормативное основание коллизии эффективности и ценовых процедур в контрактной системе

Эффективность управления государственными закупками на уровне предприятия целесообразно рассматривать не как формальный итог завершения закупочной процедуры, а как управленческий результат, достигаемый на всех стадиях закупочного процесса – при планировании, выборе поставщика, заключении и исполнении контракта, а также при приемке и контроле его результатов. Такой подход соответствует общей логике контрактной системы, в которой результативность и эффективность закупки рассматриваются как самостоятельные ориентиры правового и управленческого регулирования. Нормативное выражение данной установки содержится в Федеральном законе № 44-ФЗ [1], согласно которому при планировании и осуществлении закупок заказчики «должны исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Федеральный закон № 44-ФЗ усиливает персональную ответственность управленческого звена заказчика за соблюдение требований контрактной системы. Прямо указано, что «должностные лица заказчиков несут персональную ответственность за соблюдение требований, установленных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок и нормативными правовыми актами» [1]. Персональная ответственность повышает требования к внутренним регламентам предприятия, поскольку качество закупочного решения должно обеспечиваться не только внешним соблюдением формальных правил, но и внутренней организацией процесса, включая доказуемость обоснований, корректность процедур и управляемость исполнения. Сопоставление этих установок с процедурными правилами выбора победителя демонстрирует нормативное противоречие, которое имеет управленческое значение.

Таким образом, действующее регулирование контрактной системы одновременно требует от заказчика достижения заданных результатов и эффективности закупки, но в значительной части конкурентных процедур связывает победу преимущественно с наиболее низкой ценой контракта, что формирует внутреннее нормативное противоречие между целевым и процедурным измерением закупки.

В контрактной системе предусмотрены конкурентные способы определения поставщика, которые могут быть открытыми и закрытыми. В конкурсе победителем признается участник закупки, который предложил лучшие условия исполнения контракта при соответствии заявки требованиям. Федеральный Закон №44-ФЗ закрепляет, что «победителем конкурса признается участник закупки, который предложил лучшие условия исполнения контракта и заявка на участие в закупке которого соответствует требованиям». Эта конструкция связывает выбор победителя с содержанием условий исполнения, что дает возможность приближать решение к ориентации на результат.

Однако в аукционе и запросе котировок закреплена ценовая логика определения победителя. Установлено, что «победителем аукциона признается участник закупки, заявка на участие в закупке которого соответствует требованиям… и который предложил… наиболее низкую цену контракта». По запросу котировок норма аналогична, поскольку «победителем запроса котировок признается участник закупки… который предложил наиболее низкую цену контракта». Следовательно, в значимой доле процедур критерий победы прямо привязан к минимальной цене при формальном соответствии заявки требованиям.

Дополнительное значение имеет правило обязательности аукционов по определенным перечням. Закон устанавливает, что заказчик «обязан осуществлять закупки товаров, работ, услуг, включенных в перечень … путем проведения аукционов». Это ограничивает управленческую свободу выбора процедуры и фактически закрепляет необходимость применения ценовой логики в тех ситуациях, где заказчик обязан действовать через аукцион. В результате возникает нормативное несоответствие. С одной стороны, действует требование достижения заданных результатов и эффективности при планировании и осуществлении закупок, с другой – в ряде процедур по- бедитель определяется через наиболее низкую цену. Кроме того, для части закупок применение аукциона обязательно.

Для наглядного представления нормативного основания коллизии применимо сопоставление в табличной форме (см. Таблицу 1).

Выявленная связка норм объясняет, почему коллизия имеет управленческую природу. Закупка должна быть результативной, но процедурный дизайн ряда способов определения победителя закрепляет преимущество ценового критерия.

Это соответствует позиции А.С. Дунаевского, который отмечает противоречие между задачей выгодной сделки и процедурной ориентацией на дешевизну. Указывается, что «перед заказчиком стоит задача заключить выгодную сделку… однако процедуры закупочного процесса заточены на заключение самой дешёвой сделки» [3]. Данная формулировка позволяет связать нормативный механизм выбора победителя по цене с управленческой проблемой подмены выгодности минимальной ценой.

Управленческие последствия ценовой ориентации закупки для системы менеджмента предприятия

Выявленная коллизия не ограничивается уровнем нормативного регулирования, а получает прямое продолжение в системе менеджмента предприятия. Ориентация значительной части закупочных процедур на минимальную цену приводит к тому, что итоговая оценка эффективности закупки смещается с момента определения победителя на последующие стадии закупочного цикла. В этих условиях для предприятия решающее значение приобретают не только сама процедура выбора поставщика, но и качество исполнения контракта, приемка результата, подтверждение его соответствия установленным требованиям, а также последующий контроль закупочного решения.

Данная зависимость подтверждается и процессной моделью закупки как механизма заключе- ния государственного контракта, в рамках которой результат формируется не в одной точке выбора победителя, а на протяжении всего цикла, включающего планирование, размещение заказа, заключение контракта, исполнение, приемку и использование результатов, а также мониторинг, аудит и контроль [6]. Следовательно, даже при формально корректном выборе победителя по установленному ценовому критерию фактическая эффективность закупки раскрывается только через качество управления исполнением и результативность контрольных процедур.

Значимость приемки и доказательности результата усиливается тем, что в рамках исполнения предусмотрены проверка соответствия требованиям, экспертиза как ключевой элемент приемки и обязательность размещения сведений в ЕИС. Указано, что «наиболее важной составляющей приемки является экспертиза», а после подписания документации заказчик производит оплату «…с обязательным размещением всех необходимых сведений в ЕИС» [6, с. 3]. Это означает, что при ценовой ориентации выбора победителя предприятие получает повышенную нагрузку на внутренний контроль качества, приемочные процедуры и документирование результата, поскольку именно эти элементы становятся критичными для подтверждения достижения заданных результатов.

Контрольный контур закупок также распределен по стадиям и предполагает предварительный, текущий и последующий контроль. Указывается, что предварительный контроль осуществляется на этапе планирования и подготовки документации, текущий контроль проводится в процессе размещения заказа, а последующий – после заключения контракта [7, с. 2]. Детализация показывает, что предварительный контроль включает проверку обоснованности и целесообразности закупок и соответствие планов закупок утвержденным бюджетам и программам, текущий контроль охватывает извещения, рассмотрение заявок, проведение торгов и заключение контрактов,

Таблица 1

Нормативное основание коллизии эффективности и ценовых процедур

Элемент регулирования	Норма закона в прямой формулировке	Управленческий эффект
Ориентация на заданный результат	«…должны исходить из необходимости достижения заданных результатов…» [1]	Требование управленческой ориентации на результат закупки
Ценовая логика победы в аукционе	«…победителем аукциона признается участник… который предложил… наиболее низкую цену контракта…» [1]	Стимул к минимизации цены как решающему фактору победы
Ценовая логика победы в запросе котировок	«…победителем запроса котировок признается участник… который предложил наиболее низкую цену контракта…» [1]	Аналогичная ориентация на ценовой минимум
Обязательность аукциона по перечню	«…обязан осуществлять закупки… путем проведения аукционов» [1]	Сужение управленческого выбора процедур и усиление ценовой ориентации

Источник: таблица составлена автором на основе [1].

а последующий контроль направлен на проверку исполнения контрактов, включая сроки, качество и объем. При ценовой ориентации процедуры риск неэффективности концентрируется именно в зоне последующего контроля, поскольку снижение цены может увеличивать вероятность отклонений по срокам, качеству или объему исполнения.

Управленческие последствия коллизии могут усиливаться практиками, подрывающими конкурентность и создающими риск экономических потерь. Описано дробление закупки как явление, возникающее при намеренном делении большой закупки на несколько меньших, чтобы избежать более сложных процедур или заключить контракт с определенным поставщиком, что может противоречить принципам прозрачности и конкуренции. Среди последствий указывается «неэффективное использование бюджета» и ситуация, когда заказчики «могут не получать наилучшие условия и цену… что может привести к потере финансовых ресурсов» [2, с. 108]. В совокупности это показывает, что ценовая логика процедур при недостаточной внутренней управленческой защите может приводить к экономическим потерям и росту транзакционных издержек контроля и исправления результатов, что противоречит требованию достижения заданных результатов.

Систематизация управленческих последствий по стадиям закупочного цикла целесообразна в табличной форме, поскольку она позволяет показать, где именно коллизия превращается в риск результата.

Выявленная коллизия не означает невозможности соблюдения принципа эффективности в ценовых процедурах, однако она предъявляет к предприятию повышенные требования к развитию внутреннего механизма управления закупками. Задача предприятия состоит в том, чтобы при соблюдении процедуры выбора победителя по цене обеспечить управленческую ориентацию на результативность, закрепленную в ст. 12 Федерального закона № 44-ФЗ. Это достигается через внутренние элементы механизма, обеспечивающие доказуемость управленческих решений, контроль по стадиям и постоянную работу с рисками

Элементы механизма управления закупками, направленные на снижение рисков выявленной коллизии

Первым элементом становится усиление планирования и обоснования как управленческой процедуры. Это вытекает из того, что предварительный контроль включает проверку обоснованности и целесообразности закупок и соответствия планов закупок бюджетам и программам. На уровне предприятия это означает необходимость внутреннего маршрута подготовки обоснования закупки и закрепления заданного результата как проверяемого ориентира, поскольку именно он должен быть достигнут в исполнении.

Вторым элементом является контур контроля по стадиям, который позволяет удерживать управляемость процесса в условиях ценовой ориентации выбора победителя. Он должен включать внутренние процедуры текущего контроля корректности действий при размещении заказа и последующего контроля исполнения по срокам, качеству и объему. Такой контур снижает вероятность того, что ценовой минимум приведет к неконтролируемому ухудшению результата.

Третьим элементом выступают мониторинг и аудит как постоянные управленческие процедуры выявления и обработки рисков. Мониторинг определяется как система наблюдений на постоянной основе посредством сбора, обобщения, систематизации и оценки информации о закупках, включая реализацию планов закупок и планов-графиков, при этом мониторинг призван определять существующие и перспективные риски и находить пути решения проблем. Аудит закупочной деятельности связывается с оцен-

Таблица 2

Управленческие последствия коллизии по стадиям закупочного цикла

Стадия	Нормативная или процессная точка	Управленческий риск для предприятия
Планирование	Привязка к заданным результатам и предварительный контроль обоснованности и целесообразности	Недоопределенность результата на входе увеличивает риск провала исполнения при ценовой ориентации победы
Определение победителя	Победа по наиболее низкой цене в аукционе и запросе котировок	Выбор ценового минимума может увеличивать вероятность проблем исполнения, требующих усиленного контроля
Исполнение и приемка	Экспертиза как ключевой элемент приемки и обязательное размещение сведений в ЕИС	Рост нагрузки на экспертизу, приемку и документирование как средство удержания результата
Контроль	Предварительный, текущий и последующий контроль	Рост значимости последующего контроля как зоны проявления последствий ценового снижения

Источник: таблица составлена автором на основе систематизации управленческих последствий по стадиям закупочного цикла.

Таблица 3

Элементы механизма предприятия для снижения рисков коллизии

Узел коллизии и риск	Внутренняя управленческая мера
Заданный результат как обязанность при ценовой ориентации выбора	Процедура обоснования и фиксации результата и предварительная проверка целесообразности
Минимальная цена как критерий победы и риск провала исполнения	Контрольные точки проверки исполнимости условий и усиление контроля исполнения
Рост значимости приемки и доказательности результата	Регламент приемки и экспертизы; документирование результата с размещением сведений
Неустойчивость и повторяемость рисков	Постоянный мониторинг и внутренний аудит как оценка эффективности и обоснованности
Усиление прозрачности и управляемости через цифровизацию	Подготовка участников и обеспечение защиты информации при цифровом контуре
Риск экономических потерь и подрыва конкуренции	Контроль целостности закупок и профилактика практик, ведущих к потере финансовых ресурсов

Источник: таблица составлена автором на основе [5].

кой эффективности и обоснованности показателей и аспектов закупочной деятельности, и ответственным лицам рекомендуется проводить аудит и мониторинг внутри учреждения и быть готовыми к обоснованию действий или бездействий [5]. Эти положения позволяют обосновать, что внутренний механизм предприятия должен включать доказательную базу управленческих решений, поскольку без нее ценовая ориентация выбора победителя может приводить к управленческой уязвимости при проверках и к рискам провала результата.

Четвертым элементом выступает информационно-технологический контур. Цифровые технологии рассматриваются как фактор, способствующий повышению эффективности и прозрачности закупок, сокращению издержек и повышению конкуренции, при этом успешное внедрение требует решения проблем подготовки участников закупок и защиты информации. Дополнительно указано, что внедрение цифровых технологий позволяет создать возможности повышения эффективности и прозрачности и ускорить процесс принятия решений. Для предприятия это означает, что цифровизация усиливает управляемость и прозрачность закупочного процесса, но при условии организационной готовности, компетенций и защиты информации, иначе цифровой контур может не снизить, а усилить риски.

Элементы механизма предприятия, которые компенсируют коллизию, удобно представить в виде сводной таблицы, поскольку она показывает связь риска узла с управленческой мерой.

Представленная систематизация показывает, что выявленная коллизия между результативностью закупки и ценовой логикой отдельных процедур не устраняется автоматически за счет формального соблюдения требований законодательства.

Выводы

Таким образом, последствия коллизии наиболее отчетливо проявляются не в момент выбора победителя, а на последующих стадиях закупочного цикла. Именно на стадиях закупочного цикла становится очевидным, обеспечила ли закупка достижение заданного результата, либо ценовая ориентация процедуры привела к росту рисков по качеству, срокам, объему исполнения и доказуемости управленческих решений. В этих условиях система менеджмента предприятия вынуждена компенсировать ограничения процедурной ценовой логики за счет усиления внутренних контуров контроля, документирования, оценки и обоснования закупочных действий.

В результате можно сделать вывод, что снижение рисков выявленной коллизии возможно не столько за счет отказа от ценовых процедур как таковых, сколько за счет развития внутриорганизационного механизма управления закупками. Такой механизм должен обеспечивать предварительное закрепление результата закупки, поэтапный контроль исполнения, повышенную значимость приемки и экспертизы, постоянный мониторинг закупочных рисков, внутренний аудит и использование информационно-технологических инструментов для повышения прозрачности и управляемости закупочного процесса.

Рекомендации

• 1.    Закрепить внутри предприятия процедуру предварительного обоснования закупки с фиксацией ожидаемого результата.

• 2.    Усилить поэтапный внутренний контроль закупок: на стадии планирования, проведения процедуры и исполнения контракта.

• 3.    Внедрить постоянный внутренний мониторинг и аудит закупочной деятельности, ориентированные на выявление рисков недостижения результата.

• 4.    Развивать информационно-технологическое сопровождение закупок для повышения прозрачности и управляемости процесса.

• 5.    Предусмотреть меры по предупреждению практик, ведущих к экономическим потерям и снижению конкурентности закупок.