Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав: цель создания и реальность

Адекватный правовой механизм защиты детства – это ключ к будущему государства [1]. Важной частью этого механизма являются комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (КДНиЗП). КДНиЗП представляет собой коллегиальный орган и состоит из представителей (руководителей либо их заместителей) различных ведомств, в основном входящих в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Основы деятельности КДНиЗП в России были заложены еще в советском государстве.

Так, в 1918 г. Советом народных комиссаров был принят Декрет «О комиссиях для несовершеннолетних» [2], который определял комиссию для несовершеннолетних (КДН) как коллегиальный орган, в компетенцию которого входило «разрешение дел о несовершеннолетних обоего пола», совершивших общественно опасные деяния. Несовершеннолетний определялся как лицо, не достигшее 17-летнего возраста. С этого момента произошли существенные изменения в истории российского судопроизводства, которое приобрело черты ювенальной юстиции:

– упразднялись «суды и тюремное заключение для малолетних и несовершеннолетних»;

– рассмотрению КДН подлежали все дела о несовершеннолетних обозначенной категории;

– КДН наделялись правом освобождения несовершеннолетних от уголовной ответственности и принятия, в качестве альтернативы, решения об их направлении «в одно из убежищ Народного комиссариата общественного призрения»;

– пересмотру КДН подлежали дела о несовершеннолетних, которые находились на рассмотрении судов и по которым уже были вынесены обвинительные приговоры.

В состав КДН входили представители юстиции (не менее трех сотрудников, один из которых должен был быть врачом), народного просвещения и общественного призрения. Их деятельность находилась в исключительном ведении Народного комиссариата общественного призрения.

Структура КДН и перечень их полномочий не раз претерпевали изменения, а в 1935 г. было принято решение об упразднении этих органов [3]. Рассмотрение дел о несовершеннолетних, совершивших преступные деяния, вновь передавалось в ведение судов.

Предпосылкой принятия такого решения стала проблема высокого уровня преступности и безнадзорности несовершеннолетних, побудившая ЦИК и СНК СССР принять решительные меры к их ликвидации. Так, с 7 апреля 1935 года создавались уголовные суды несовершеннолетних [4], привлечению к ответственности в которых подлежали лица с 12-летнего возраста, а также лица, вовлекавшие несовершеннолетних в преступную деятельность. Отметим, что к несовершеннолетним разрешалось применение расстрела как высшей меры уголовного наказания. Деятельность уголовных судов несовершеннолетних была недолгой, и вскоре рассмотрение дел в отношении несовершеннолетних было передано краевым (областным) судам. Результатом реализации указанных постановлений (1935 г.) стало снижение к началу 1940 года уровня преступности, стремительно возраставшего до 1938 года. Количество осужденных несовершеннолетних (в возрасте от 12 до 16 лет) в 1935 г. составляло 6725 человек, в 1936 г. – 15031, в 1937 г. – 17234, в 1938 г. – 20166, а в 1939 – 13286.

Вместе с тем уровень безнадзорности несовершеннолетних продолжал расти. Количество безнадзорных несовершеннолетних, задержанных милицией, в 1935 г. составляло 156 тыс. человек, в 1937 г. – 159 тыс. человек, в 1938 г. – 175 тыс. человек, за первую половину 1939 г. – 91 тыс. человек [5].

Однако принятые карательные меры в отношении лиц, достигших возраста привлечения к уголовной ответственности, не сокращали общего числа преступлений несовершеннолетних, не достигших 12-летнего возраста (основную долю которых составляли кражи). Отмечалось, что многие из таких детей «имели ряд приводов за кражи: 11-летний Ларионов имеет 19 приводов, 11-летний Кириллов имеет 14 приводов за кражи, посещал притоны, 11-летняя Степанова бросила школу, имела 25 приводов за кражи, посещала притоны, пьянствовала. Уголовный розыск прекращал дела по обвинению Степановой ввиду недостижения ею 12 лет и сообщал в отдел народного образования, с тем, чтобы поместить ее в детдом; но ничего сделано не было, и Степанова по достижении 12 лет попала на скамью подсудимых. Отсутствие необходимой воспитательной работы с ними со стороны органов Наркопросов и комсомола приводит к тому, что эти дети, проводя большую часть своего времени на улице, на рынках, вокзалах, около кино, пивных и т. п., вовлекаются в более серьезные преступления» [5].

Загруженность детдомов и школ с особым режимом для содержания лиц, совершивших преступления и не подлежавших уголовной ответственности, предопределяла невозможность их исправления без должного наблюдения и воспитания. Об этом свидетельствовали официальные данные, согласно которым до 50 % несовершеннолетних осужденных, к которым было применено условное наказание (оно применялось Нарсудами очень часто), продолжали совершение преступных действий и, достигнув возраста привлечения к уголовной ответственности, оказывались «на скамье подсудимых» [5].

Из своеобразного отчета заместителя начальника ГУЛАГа А.П. Лепилова следовало, что в период содержания несовершеннолетних преступников и безнадзорных с ними проводилась культурно-просветительская и производственная работа с последующим направлением на работу в сельское хозяйство и промышленность. Деятельность приемников-распределителей системы ГУЛАГа была направлена на «изъятие с улиц беспризорных и безнадзорных детей», их содержание в течение месяца, а после «установления необходимых данных о них и их родителях» им определяли дальнейшее направление. К 1 марта 1940 года (за 4,5 года деятельности приемников-распределителей системы ГУЛАГа) существовало 162 приемника-распределителя, которые «пропустили 952834 подростка» и перенаправили их в различные детские учреждения (Наркомпроса,

Наркомздрава, Наркомсобеса) и трудовые колонии ГУЛАГа НКВД [6].

С 1935 года по 1 марта 1940 года в трудовых колониях ГУЛАГа НКВД содержалось 155506 воспитанников (от 12-ти до 18-ти лет): 68927 осужденных за совершение преступлений и 86579 неосуж-денных.

Эти меры в области борьбы с преступностью несовершеннолетних и их безнадзорностью, принятые в СССР в довоенный период, как отмечают некоторые ученые, проводились весьма активно. Зачастую здесь преобладали решения, направленные на повышение ответственности, что вписывалось в общую тенденцию усиления репрессивной политики в Советском государстве. При этом, хотя некоторые меры имели положительную профилактическую направленность, их эффективность была недостаточной [7, с. 357].

Решение проблемы требовало реализации мероприятий, направленных не только на наказание и перевоспитание несовершеннолетних преступников, но и, в первую очередь, на предупреждение их безнадзорности и противоправной деятельности.

Несмотря на то, что явным профилактическим потенциалом обладали КДН, их возрождение произошло только по прошествии 22 лет после упразднения [8]. В своем новом качестве – органа, координирующего деятельность субъектов системы превенции безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (далее – система превенции), занимающегося устройством и защитой прав детей, – КДН предстала значительно позже, в 1967 г. [9, 10].

События 90-х гг. XX века привели к очередному всплеску детской преступности и увеличению числа безнадзорных несовершеннолетних. Разрешение ситуации требовало слаженных действий субъектов системы превенции. Указ Президента России от 6 сентября 1993 г. № 1338 «О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав» [11] определял, что КДНиЗП не только будет являться центром координации всех служб и организаций указанной системы, но и получит главенствующую роль в защите прав детей. Предполагалось, что при должном взаимодействии созданная система превенции существенно изменит сложную ситуацию в сфере безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, сложившуюся в стране. Однако возлагавшиеся на КДНиЗП надежды были оправданы не в полной мере.

Отсутствие в системе КДНиЗП иерархичности, единого нормативного правового акта, регла- 86

ментирующего их деятельность, а не просто декларативно закрепляющего их главенствующую роль, снижало эффективность их работы.

С целью решения этих проблем в 2006 г. была создана Правительственная комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее – Правительственная комиссия) [12]. В ее компетенцию входят: задачи по координации единообразного подхода к решению проблем защиты прав и законных интересов детей; разработка рекомендаций и предложений органам и учреждениям системы превенции по организационно-методическому обеспечению деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти в рассматриваемой сфере.

Представляется, что эффективность деятельности КДНиЗП напрямую зависит от качества выполняемых функций и организационного строения их системы. На настоящий момент в системе КДНиЗП в России можно условно выделить три звена:

– верхнее (Правительственная комиссия);

– среднее (КДНиЗП субъектов РФ);

– нижнее (территориальные (муниципальные) КДНиЗП).

Несмотря на кажущуюся иерархию, подчиненность между данными звеньями отсутствует. Их трудно назвать структурными элементами единой системы, так как региональные и территориальные КДНиЗП входят в систему исполнительной власти субъектов РФ, а муниципальные – в систему муниципальных образований. Еще одним проблемным аспектом, требующим разрешения, является отсутствие у КДНиЗП собственных ресурсов: финансовых, технических, кадровых. Реализацию задуманной координации осложняет отсутствие унифицированного подхода к формированию КДНиЗП на региональном и муниципальном уровнях, при этом структура и подчиненность КДНиЗП в каждом субъекте РФ различна. Например, в одном регионе страны КДНиЗП является структурным элементом правительственного аппарата [13], в других – отдельные государственные полномочия по созданию и организации деятельности КДНиЗП делегированы органам местного самоуправления (ОМСУ) соответствующих муниципальных образований [14, 15].

В.В. Аржанов отмечает, что в некоторых регионах КДНиЗП представляет собой структурное подразделение одного из ведомств, входящих в систему превенции, что вызывает критическую оценку. Так, имея непосредственное отношение к органам социального обслуживания или обра- зования, комиссии ориентируются на интересы ведомства, что никак не коррелируется с эффективной оценкой ситуации и координацией деятельности всех субъектов системы превенции [16, с. 121]. В первую очередь указанная проблема связана с несовершенством нормативной регламентации деятельности субъектов системы превенции. Во-вторых, отсутствие законодательных норм, определяющих статус данного института, порядок их образования при ОМСУ, является значительным правовым пробелом, который так и не был восполнен с созданием Правительственной комиссии.

На сегодняшний день основным нормативным правовым актом, регулирующим деятельность КДНиЗП, является Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» [17], в котором акцент делается на реализации превентивных мер, в частности, на индивидуальной профилактической работе, а не на наказании несовершеннолетних. Кроме того, основы деятельности КДНиЗП определяются пп. 8–12 Постановления Правительства РФ 2013 года [18].

Нельзя не отметить, что существенную роль в деятельности КДНиЗП стала играть общественность. Мы согласны с позицией А.А. Беженцева, критикующего некоторых авторов, предлагающих допустить до участия в деятельности комиссий профсоюзы, трудовые коллективы и иные социальные организации. Данные меры способны снизить эффективность деятельности КДНиЗП ввиду внедрения в них «непрофессиональных» кадров (без профильного образования и опыта работы с несовершеннолетними) [19, с.21], в то время как к участию в работе КДНиЗП должны допускаться только лица, отвечающие самым высоким профессиональным требованиям, обладающие познаниями как в области возрастной психологии девиантного поведения несовершеннолетних, так и о правовых основаниях привлечения несовершеннолетних к ответственности [20, с. 59].

Неразрешенные до настоящего времени проблемы становятся причиной снижения эффективности работы КДНиЗП, а также нарушений, допускаемых ими в процессе реализации своих полномочий:

– рассмотрение дела об административном правонарушении в отсутствие лица, в отношении которого ведется данное производство;

– составление протокола об административном правонарушении без установления вины данного лица;

– производство по делу об административном правонарушении при отсутствии состава административного правонарушения;

– установление любых фактических данных, имеющих значение для правильного разрешения дела об административном правонарушении, с нарушениями требований КоАП РФ, что является недопустимым доказательством;

– производство по делу об административном правонарушении при наличии по тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) постановления о возбуждении уголовного дела;

– составление протокола по делу об административном правонарушении неуполномоченным лицом;

– ненаправление материалов об административном правонарушении в судебный орган в связи с их обжалованием;

– бездействие, выражающееся в ненаправле-нии поступившей в КДНиЗП жалобы в судебный орган для ее рассмотрения [21–25].

Исходя из проведенного анализа, можно резюмировать, что система КДНиЗП в современной России недостаточно эффективна ввиду ряда причин:

– отсутствие непосредственной подчиненности конкретному органу государственной власти;

– отсутствие иерархической структуры КДНиЗП и неясность их правового положения;

– структура КДНиЗП включает представителей системы превенции, относящихся к исполнительной ветви власти, и сфера их деятельности не может выходить за рамки полномочий ведомства, частью которого они являются;

– профессиональная некомпетентность ряда лиц, входящих в КДНиЗП.

Проведенный анализ показал, что деятельность КДН и КДНиЗП имеет существенные различия: состав членов комиссий, предназначение, полномочия. Представляется, на настоящий момент КДНиЗП представляет собой организацию нового типа, занимающую промежуточное положение между общественными и государственными органами. Реализация их потенциала, эффективность и результативность деятельности может быть достигнута посредством применения унифицированного подхода к формированию КДНиЗП, их иерархической организационной структуре, разработки и принятия единого нормативного правового акта, регламентирующего их правовое положение как в системе органов государственной власти, так и в системе превенции.