Коммуникационные функции координатора ЕС по борьбе с терроризмом

К оординатор ЕС по борьбе с терроризмом, чья должность была введена верховным представителем ЕС по общей внешней политике и политике безопасности Х. Соланой после террористических актов в Мадриде 11 марта 2004 г., ответствен за координацию совместных действий Совета Европейского союза и Европейского совета с различными национальными и международными организациями в области противодействия террористической угрозе в рамках Генерального секретариата.

Первым координатором по борьбе с терроризмом в ЕС стал бывший заместитель министра внутренних дел Нидерландов и член партии «Демократы 66» Гейс де Вриес ( Gijs de Vries ). Сразу после введения данной должности встал вопрос о широте полномочий координатора, а функции его были не до конца понятны представителям наднациональных органов и государств – членов ЕС. Так, предложения координатора носили характер рекомендаций. Он не получал значительного финансирования из бюджета и не мог предлагать законопроекты, возглавлять встречи представителей национальных органов юстиции или министров иностранных дел, утверждать повестку дня заседаний по проблеме террора. Его основной обязанностью стала оценка и декларация роли ЕС в антитеррористи-ческой борьбе и согласование национальной политики в этой области на уровне Союза ¹ . Таким образом, полномочия координатора содержат существенный компонент связи между различными антитеррористическими структурами – по сути, коммуникационную функцию.

Среди основных компонентов коммуникационного обеспечения координатор ЕС по борьбе с терроризмом, прежде всего, выполняет функции сбора, анализа и распределения информации, а также представления решений органов ЕС как на общеевропейских площадках, так и на международной арене. Поддержание публичного имиджа координатора происходит, прежде всего, посредством действий его пресс-секретаря, а на официальном сайте Европейского совета и Совета ЕС предоставлены материалы для прессы1. Однако основной блок источников, дающих представление о коммуникационных функциях координатора, составляют его собственные предложения и сообщения в СМИ о его рабочих поездках, сделанных заявлениях и предложениях2.

Повышение роли коммуникационной деятельности координатора происходило постепенно, одновременно с развитием его основных функций, часто с объективными трудностями для последнего. По свидетельству исследователя Д. Кеохейна, Г. де Вриес столкнулся с растущим несогласием некоторых членов Комиссии ЕС, которые с подозрением относились к координатору, т.к. он «работал на национальные правительства в Совете» [Keohane 2005: 19].

Иногда государства-члены не только выступали против расширения политических полномочий координатора, но даже призывали к упразднению самой его должности. Так, согласно одному свидетельству, страны Европейского союза, в наименьшей степени пострадавшие от терроризма, не принимали того, что первый координатор ЕС часто проводил закрытые совещания с избранной группой стран, более лояльных к его решениям [Mackenzie et al. 2013: 327]. В этом проявляется слабость планирования действий Г. де Вриеса, что с точки зрения концепции стратегической коммуникации несет негативное сообщение аудитории.

В декабре 2004 г. государства-члены и Совет ЕС составили обширный список более чем из 150 мер, которые должны принять правительства и учреждения ЕС, известный как План противодействия терроризму в ЕС. В сфере коммуникации в Плане оговаривается, что страны ЕС вместе с координатором по борьбе с терроризмом и Еврокомиссией должны усилить сотрудничество на трех направлениях – это 1) политический диалог, 2) информационный обмен и 3) техническая взаимопомощь ³ . В обязанности координатора входит контроль за выполнением этих мер, однако он не имеет права вынудить правительства действовать тем или иным образом. Например, последней страной, которая ввела на своей территории общеевропейский ордер на арест, была Италия. Это произошло в апреле 2005 г., хотя решение о введении ордеров было согласовано в конце 2001 г.

В конце 2007 г. новый координатор Жиль де Керков получил по своей инициативе новые обязанности – мониторинг реализации на практике Антитеррористической стратегии ЕС ⁴ и поддержание активной роли ЕС как актора антитеррористической деятельности на международном уровне [Devoic 2012]. Таким образом, усилились его функции по коммуникационному обеспечению борьбы с терроризмом: расширились обязанности по мониторингу, сбору и распределению информации, а также представительские функции.

Жиль де Керков был назначен на должность координатора ЕС по борьбе с тер роризмом 19 сентября 2007 г.1, после лета, отмеченного неудавшимися попытками терактов в Германии, Дании и Великобритании, которые привели к новому всплеску политического интереса к проблеме терроризма.

В интервью, данном Евроюсту в 2009, г. он заявил, что одной из главных своих целей видит усиление сотрудничества Европола и Евроюста в борьбе с терроризмом. Коммуникационный аспект этой работы понимался преимущественно как обмен данными между антитеррористическими структурами и сбор информации по расследуемым делам: «Мы должны усилить обмен информацией, но [сбор данных] должен быть пропорционален потребности в них, нужно руководствоваться насущными задачами» ² . Самым убедительным примером развития обмена информацией за 2007–2009 гг. Ж. де Керков назвал принятие Советом ЕС закона о предоставлении операторами связи и интернет-провайдерами данных, необходимых для расследований ³ . Координатор отмечал также, что Комиссия находит возможным получение доступа к данным регистрации пассажиров.

Признавал нынешний координатор по борьбе с терроризмом и высокую роль коммуникации с общественностью: «Многие аспекты политики помогают предотвратить терроризм, но не связаны с антитеррористической деятельностью напрямую. Если вы чрезмерно развиваете антитеррористическую риторику (в работе с религиозными объединениями, другими общественными группами. – Д.Б. ), это негативно влияет на эффект всей политики. Вы не разовьете межкультурный диалог, [излишне] боясь сделать террористическую деятельность привлекательной. Развивая толерантность, вы создадите более благоприятную атмосферу, способствующую предотвращению радикализации» ⁴ .

В настоящее время функции координатора ЕС по борьбе с терроризмом, в т.ч. и в области коммуникации, стали более четкими и представлены в следующем виде:

• –    координирование работы Европейского совета в борьбе с терроризмом;

• –    представление рекомендаций по ведению политики и предложений по приоритетным областям работы, адресованных Совету ЕС и основанных на аналитических отчетах и докладах Центра анализа разведданных ЕС и Европола;

• –    контроль выполнения Антитеррористической стратегии ЕС;

• –    постоянный мониторинг всех инструментов борьбы с терроризмом, находящихся в распоряжении Европейского союза, для регулярного информирования Совета ЕС и эффективной реализации его решений;

• –    координация действий профильных структур Совета ЕС, Еврокомиссии и Европейской службы внешнеполитической деятельности и предоставление им информации о своей работе;

• –    обеспечение активной роли ЕС в борьбе с терроризмом на мировом уровне;

• –    развитие сотрудничества государств – членов Европейского союза с другими странами в антитеррористической сфере ⁵ .

О постепенном осмыслении коммуникационной функции координатора свидетельствует и повышение внимания самого Ж. де Керкова к проблемам ком- муникации в своей профессиональной сфере. Так, одним их самых актуальных мероприятий, проведенных координатором в 2015 г., стала организация 10 – 11 сентября брифинга с экспертами Института по исследованию средств массовой информации Ближнего Востока (The Middle East Media Research Institute – MEMRI). Брифинг был посвящен все более изощренным средствам вербовки террористов, включая размещение террористическими группами видеосообщений в Интернете и пропаганду в социальных СМИ. Участниками брифинга стали представители Европейской комиссии, Европейской службы внешнеполитической деятельности и Генерального секретариата Европейского Совета и Совета ЕС, а также представители государств – членов Европейского союза1.

Нужно отметить, что главными мерами по противодействию распространению террористической пропаганды сегодняшний координатор ЕС по борьбе с терроризмом считает технические решения, позволяющие блокировать экстремистский контент. Так, на протяжении 2015 г., после теракта в редакции французского журнала «Шарли Эбдо» Ж. де Керков «постоянно акцентировал внимание на опасности активной пропаганды терроризма джихадистскими группами в Интернете, в частности, предложил «провести консультации по этой проблеме с Google и Twitter », развивать возможность получать от интернет-провайдеров данные о материалах, разжигающих ненависть, и удалять их [Потемкина 2015: 55]. Также он поднимал вопрос об общих нормах наказаний для лиц, выезжающих в зоны боевых действий для участия в них на стороне террористических организаций, в частности, предлагая расширить перечень преступлений террористического характера, содержащийся в Рамочном решении Совета ЕС по борьбе с терроризмом 2002/2008 г. ² Во время неформальной встречи министров внутренних дел и юстиции в Риге 29 января 2015 г. Ж. де Керков вносил не только рекомендации по работе спецслужб ЕС в социальных сетях, но и призвал «обратить внимание на выявление факторов радикализации», а для ее предотвращения, среди других мер, «поддерживать инициативы в сфере образования, профессионального обучения, социальной интеграции» ³ . Меры по социальной интеграции он предлагал и для работы с вернувшимися из зон конфликтов боевиками, считая тюрьмы «главными инкубаторами радикализации» ⁴ . Однако главные акценты в предложениях координатора в области коммуникации делаются именно на цензуре и социальной адаптации лиц, уже вовлеченных в экстремистскую и террористическую деятельность, а не на искоренении факторов формирования терроризма.

К примеру, предлагается продвижение идей толерантности ⁵ , но слабо прописаны цели самой политики толерантности, решения острых социальнополитических проблем. Это, вкупе с низкой эмоциональностью обращений координатора, ведет к более слабому психологическому воздействию на общественность по сравнению с агрессивной пропагандой террористов, предлагающих своей аудитории быстрые конкретные решения (а в ситуации политической и социальной напряженности часть аудитории принимает даже идею репрессивных тоталитарных режимов, что доказывает активное пополнение рядов ИГИЛ).

Кроме того, выступления против таких известных лиц, как Эдвард Сноуден ¹ , образ которого уже довольно тесно связан в сознании части общественности с борьбой за социальные свободы, могут дополнительно негативно повлиять на имидж координатора (а следовательно, и на эффективность его публичных обращений).

Представительская функция этой должности сразу вышла в общественном сознании на первый план. Кроме того, должно быть, на фоне узости полномочий координатора в принятии решений СМИ быстро дали еще Г. де Вриесу ироничные прозвища «Мистер терроризм ЕС» и «Антитеррористический царь ЕС» [Mackenzie et al. 2013: 328]. В рамках деятельности по налаживанию и укреплению связей ЕС, его государств-членов между собой и с другими государствами координатор поддерживает диалог с правительственными органами и другими заинтересованными лицами и организациями – экспертами, политиками и представителями гражданского общества разных стран мира ² .

Среди практических действий, предпринятых координатором на этом направлении, можно упомянуть, к примеру, обсуждение противодействия терроризму с властями России и Индии в 2011 г. в ходе участия Ж. де Керкова в форуме «Азия – Европа» (Asia-Europe Meeting – ASEM) или его выступления на международной конференции ООН в Эр-Рияде [Mackenzie et al. 2013: 332]. Эти и другие события указывают на повышение представительской роли координатора на международной арене и, несмотря на узость сотрудничества ЕС с рядом государств в области борьбы с терроризмом, на возможное признание его мнения в данном вопросе как авторитетного (в данном случае его позиция как эксперта международного уровня более весома, нежели позиция лица, ответственного только за связи с общественностью).

Современная ситуация ставит перед координатором важные и одновременно сложные задачи. Коммуникационное обеспечение антитеррористической деятельности можно считать частным проявлением стратегической коммуникации – «проецирования в массовое сознание государством определенных стратегических ценностей, интересов и целей путем адекватной синхронизации разносторонней деятельности во всех областях общественной жизни с ее профессиональным коммуникационным сопровождением». При этом определяющим качеством стратегической коммуникации является «синхронизация слов» (пропаганды) «и дел» (долгосрочной государственной политики) и то, как они будут восприняты отобранными аудиториями [Пашенцев 2013: 80]. Однако в силу того, что система стратегической коммуникации Европейского союза не сложилась, потенциал координатора как ее субъекта реализуется крайне слабо.

Миграционный кризис, усиление ИГИЛ как организации со сформированным центром, имеющим четкую пропагандистскую линию, из которого значительно легче передавать директивы эмиссарам и террористам-одиночкам по сравнению с более разрозненными структурами «Аль-Каиды», требует определенной централизации усилий по противодействию угрозе в области коммуникации. В настоящее же время проработка стратегической коммуникации ЕС находится в ведении разных структур. Так, Группа стратегической коммуникации на восточном направлении (East StratCom Team) подчиняется верховному представителю Европейского союза по иностранным делам и политике безопасности и входит в структуру Европейской службы внешнеполитической деятельности. Основной целью группы стала борьба с... «дезинформацией, ведущейся со стороны России» по таким каналам, как RT или «Спутник», в ходе конфликта на Украине1. Таким образом, стратегическая коммуникация ЕС здесь подчинена не только сугубо тактическим, но и продиктованным временной политической конъюнктурой целям. О том, что оценка украинских событий в ЕС может и измениться, говорит, к примеру, включение информации о батальоне «Азов» как организации «ультраправых украинских националистов» в раздел «Ультраправый терроризм» ежегодного отчета Европола2.

На сирийском направлении действует Консультативная группа стратегических коммуникаций по Сирии (Syria Strategic Communications Advisory Team – SSCAT) , подчиненная Комиссии ЕС и призванная по итогам «мозговых штурмов» вносить предложения в области коммуникации на национальном, трансграничном уровне «на основании беспрецедентной мобилизации гражданского общества в ответ на теракты в Париже» ³ . Функции последней группы координатор предлагает расширить до выработки решений не только по ситуации в Сирии, но и по противодействию антиисламской радикализации, в том числе связанной с миграционным кризисом ⁴ , что также само по себе свидетельствует о тактическом применении стратегической коммуникации. Показательно и то, что East StratCom Team использует для описания своей деятельности термин «стратегическая коммуникация», принятый в государственной практике, а SSCAT – термин «стратегические коммуникации», более применяемый в бизнесе.

Таким образом, функции координатора ЕС по борьбе с терроризмом пока не позволяют достичь той централизации, которая требуется для вхождения анти-террористической деятельности в русло стратегической коммуникации. Это сказывается и на восприятии действий органов безопасности ЕС общественностью. Так, по результатам опросов, проведенных в марте 2015 г., только 32% жителей ЕС согласились с тем, что наднациональные органы должны играть крайне важную роль в обеспечении безопасности в странах Союза ⁵ . Только 17% граждан абсолютно согласны с утверждением, что полиция и другие органы безопасности принимают достаточные меры по предотвращению терроризма ⁶ . Следовательно, на этом направлении стратегической коммуникации ЕС предстоят значительные усилия в будущем.