Компетенция конституционных (уставных) судов субъектов РФ

Компетенция конституционных (уставных) судов субъектов РФ установлена ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного

закона от 31 декабря 1996 г. (ред. от 25.11.2013) № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» [36]. Согласно этому закону, конституционные (уставные) суды проверяют конституционность нормативных актов органов государственной вла- сти субъектов РФ и местного самоуправления, а также осуществляют официальное толкование Основного Закона субъекта РФ. По мнению В.А. Кряжкова, указанный федеральный конституционный закон не определяет компетенцию конституционных (уставных) судов в полном объеме, а формулирует их целевое назначение, которая получает свое развитие в региональном законодательстве [11, с. 40]. М.А. Митюков и А.М. Барнашов пишут, что названным законом устанавливается не императивная, а рекомендуемая компетенция, которая может быть исчерпывающим образом воспроизведена в законодательстве субъекта РФ либо частично [1, с. 303]. С.Э. Несмеянова не вполне согласна с таким утверждением: в федеральном законодательстве закрепляется минимальные, но обязательные полномочия органов региональной конституционной (уставной) юстиции [10, с. 162]. Возникшие в юридической науке и практике вопросы о компетенции конституционных (уставных) судов были разрешены судебной практикой.

Правовые позиции конституционного суда РФ о компетенции конституционных (уставных) судов субъектов РФ

В определении Конституционного Суда РФ от 6 марта 2003 г. №103-О закреплено, что содержащийся в ч. 1 ст. 27 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» перечень вопросов, для рассмотрения которых могут создаваться конституционные (уставные) суды, нельзя считать исчерпывающим. Поэтому допускается закрепление иных полномочий конституционных (уставных) судов субъектов РФ, не вторгающихся в компетенцию Конституционного Суда РФ и других федеральных судов и соответствующих компетенции субъекта РФ [35]. Отметим, что до принятия данного определения в практике судов общей юрисдикции господствовала позиция, согласно которой конституционным (уставным) судам принадлежит только та компетенция, которая установлена в федеральном законодательстве [2, с. 14]. Например, в Красноярском крае в течение 2 лет (1999–2001) шло противостояние между Законодательным Собранием и прокурором края по вопросу о полномочиях уставного суда. Дело дошло до Президиума Верховного Суда РФ, который поддержал позицию прокурора в части, что субъект РФ не вправе предоставлять уставному суду полномочия, не предусмотренные ст. 27 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации».

Представляется важным вспомнить и постановление от 11 апреля 2000 г., в котором Конституционный Суд РФ и сделал вывод, что допустимо наделение конституционных (уставных) судов путем принятия соответствующего федерального конституционного закона полномочием по проверке соответствия законов субъектов РФ федеральным законам [32]. Стоит согласиться, что некоторые такие дела имеют конституционно-правовую природу, однако подобное решение вопроса требует учета полномочий в сфере нормоконтроля между федеральными судами и конституционными (уставными) судами, между которыми отсутствуют отношения по инстанционности. Может быть, поэтому данный федеральный конституционный закон до сих пор не принят.

Классификация полномочий конституцонных (уставных) судов субъектов РФ

В.А. Кряжков предложил провести классификацию полномочий конституционных (уставных) судов по принципу типичной, достаточно распространенной или нетипичной и эксклюзивной [10, с. 193]. В.В. Гошуляк, Л.Е. Ховрина и Т.И. Геворкян предложили иную концепцию: общие полномочия, которые характерны для всех конституционных (уставных) судов, особенные – группе субъектов РФ и отдельные – единичному субъекту РФ. К числу общих полномочий относятся нормы, установленные ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», к особенным – те, которые берут свое начало в ФКЗ «О Конституционном суде Российской Федерации» и были адаптированы к условиям региональной конституционной (уставной) юстиции [4, с. 33]. И.В. Зыкова предлагает полномочия конституционных (уставных) судов делить на основные (определенные в ФКЗ «О судебной системе в Российской Федерации») и дополнительные (определяемые самим субъектом). Последние, в свою оче- редь, можно подразделить на общие (характерные для всех субъектов Федерации) и специальные (присущи только конкретному субъекту ввиду его отличительных особенностей) [5, с. 46]. Однако к настоящему моменту специальные или эксклюзивные полномочия среди всех 17 субъектов РФ [12; 13; 14; 18; 19; 20; 21; 22; 23; 24; 25; 26; 27; 28; 29; 30; 31], в которых созданы конституционные (уставные) суды, встречаются только в Саха (Якутии), поэтому вряд ли их уместно выделять в самостоятельный класс. Видится, что классификацию полномочий следует проводить по видам конституционного контроля.

К числу первых и общих полномочий для всех конституционных (уставных) судов отнесен абстрактный нормоконтроль. В подавляющем большинстве субъектов РФ конституционные (уставные) суды наряду с официальным толкованием Основного закона субъекта РФ по обращению уполномоченных субъектов проверяют законы и нормативно-правовые акты органов государственной власти и местного самоуправления на предмет соответствия Основному Закону субъекта РФ.

С.Э. Несмеянова отмечает, что в ряде субъектов РФ устанавливается неограниченный перечень нормативных актов, подлежащих контролю, а в других – примерный, так же и перечень органов, акты которых подлежат проверке, закрепляется как исчерпывающий или примерный [11, с. 68]. Действительно, в Саха (Якутии), Татарстане и Дагестане контролю подлежат нормативные акты не только высшего должностного лица и высшего исполнительного органа субъекта РФ, но также иных органов исполнительной власти, а в Карелии – иных должностных лиц. В Башкортостане помимо «иных республиканских органов государственной власти» Конституционный Суд проверяет конституционность также и местных органов государственной власти. В Северной Осетии – Алании, Ингушетии, Калининградской области особо подчеркивается, что суды вправе осуществлять проверку нормативных актов законодательного органа субъекта РФ. В Чеченской Республике предметом проверки со стороны конституционного суда могут быть норматив- ные акты только представительных органов местного самоуправления, в то время как в Тыве и Карелии – помимо органов местного самоуправления, также должностных лиц местного самоуправления. Широко предмет абстрактного контроля решается в Свердловской области – проверяются положения правовых актов, за исключением ненормативных (индивидуальных), принимаемых органами государственной власти, иными государственными органами, органами местного самоуправления. В республиках Адыгея, Марий Эл, Ингушетия, Саха (Якутия), Тыва, Карелия установлено, что предметом контроля являются уставы муниципальных образований. Думается, что такое уточнение оправданно, поскольку уставы муниципальных образований могут приниматься на местном референдуме и в этом случае они выпадают из числа объектов регионального конституционного (уставного) контроля, если полномочия конституционных (уставных) судов рассматривать исключительно в свете федерального законодательства.

Достаточно оригинально вопрос о предмете абстрактного конституционного контроля разрешен в ст. 3 Закона Республики Северная Осетия – Алания о Конституционном Суде этой Республики, согласно которой Конституционный Суд проверяет конституционность нормативно-правовых актов общественных объединений, государственных и муниципальных учреждений. Как представляется, государственные и муниципальные учреждения, если они не являются органами государственной власти или местного самоуправления, не вправе издавать нормативные правовые акты, как и общественные объединения. Исходя из этого данные полномочия Конституционного Суда Республики Северная Осетия – Алания выглядят неправовыми и выходящими за рамки подведомственности органов конституционной (уставной) юстиции.

Одним из актуальных аспектов является вопрос о том, вправе ли конституционные (уставные) суды рассматривать на предмет соответствия конституции (уставу) субъекта РФ положения договоров (соглашений) между органами местного самоуправления. По мнению А.О. Казанцева, выход из этой ситуации видится в законодательстве Свердловской области, согласно которой уставный суд вправе осуществлять проверку всех правовых актов, кроме ненормативных (индивидуальных) [7, с. 66]. Думается, что региональному законодателю следует особо предусмотреть договоры между органами местного самоуправления как объект конституционного контроля.

Достаточно часто в законодательстве субъектов РФ закрепляется конкретный конституционный контроль по обращениям граждан или судов в отношении нормативных актов примененных или подлежащих применению в конкретном деле. К их числу относятся:

– законы субъекта РФ (Санкт-Петербург, Саха (Якутия), Тыва) и иные нормативные акты субъекта РФ (Адыгея, Марий Эл, Северная Осетия – Алания, Кабардино-Балкария, Чечня, Ингушетия);

– нормативные акты органов государственной власти и местного самоуправления (Дагестан, Татарстан, Башкортостан, Бурятия, Коми, Свердловская область).

Причем объем правовых актов, которые попадают в сферу конституционного контроля, в отдельных субъектах РФ не является постоянным. В этой связи представляется интересным привести пример из практики уставного суда Санкт-Петербурга, который в 2004 г. признал не соответствующим Уставу норму закона Санкт-Петербурга о том, что граждане могут обжаловать в уставном суде положения только законов, нарушающие их конституционные права и свободы [34]. Однако Законодательное Собрание посредством внесения изменений в Устав Санкт-Петербурга подтвердила возможность для граждан обжаловать положения только законов в этом суде, фактически преодолев юридическую силу решения уставного суда Санкт-Петербурга [3, с. 60]. Отметим, что Конституционный Суд РФ признал допустимым изменение компетенции конституционного (уставного) суда субъекта РФ по рассмотрению дел в порядке конкретного нормоконтроля, когда по жалобе гражданина может быть проверен на соответствие конституции (уставу) субъекта РФ только закон, но не иной правовой акт субъекта РФ [17].

В некоторых субъектах РФ конституционные (уставные) суды конкретный конституционный контроль на нарушение конституционных прав и свобод граждан согласно законодательству не осуществляют (в Карелии и Калининградской области, в которых граждане наделены правом обращаться в суды рамках абстрактного конституционного контроля), а в Республике Тыва подобные дела рассматриваются только по обращениям судов, но не граждан. Как установил Конституционный Суд РФ, является допустимым переход от модели, включающей полномочие конституционного (уставного) суда осуществлять по жалобам граждан проверку соответствия нормативных правовых актов субъекта РФ его конституции (уставу) в порядке так называемого абстрактного нормоконтроля к модели конкретного нормоконтроля [15; 16]. В зарубежной литературе в связи с данной проблемой отмечается, что сочетание абстрактного и конкретного контроля позволяет органу конституционного правосудия «сохранять правильные пропорции между защитой прав граждан и непротиворечивости правовой системы» [39, с. 234]

Не меньшее количество вопросов вызывают формулировки ст. 3 Закона Республики Саха (Якутия) о Конституционном Суде, предоставляющие этому органу власти право проверки конституционности актов правоприменительной практики органов исполнительной власти, поскольку под ними можно понимать и индивидуальные (ненормативные) акты, которые могут быть объектом нормоконтроля в судах общей юрисдикции и арбитражных судах. Думается, что подобное полномочие является не правовым, поскольку не вытекает из природы этого органа как органа конституционного контроля, вторгается в компетенцию федеральных судов.

Достаточно часто в законодательстве субъектов РФ к числу полномочий конституционных (уставных) судов отнесено разрешение споров о компетенции (между органами государственной власти субъектов РФ, между ними и органами местного самоуправления, а также между последними). Именно так предусмотрено в законодательстве Бурятии, Кабардино-Балкарии, Север- ной Осетии – Алании, Саха (Якутии), Татарстана. Однако в Чечне суд не рассматривает споры о компетенции между органами государственной власти субъекта РФ, а в Адыгее и Калининградской области – между органами местного самоуправления. Представляет интерес норма ст. 3 Закона Республики Саха (Якутия) о Конституционном Суде, согласно которой Конституционный Суд участвует в решении конституционно-правовых споров между Республикой Саха (Якутия) и Российской Федерацией. По мнению А. А. Иванина и С. Г. Павликова, формулировка «участвует в решении», а не «разрешает споры» означает вторичную роль Конституционного Суда Республики по отношению к Конституционному Суду РФ без вторжения в компетенцию последнего, который разрешает споры о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ [6, с. 25].

В некоторых законах о конституционных (уставных) судах предусматривается предоставление этим органам полномочий по осуществлению превентивного конституционного контроля в отношении:

– актов и вопросов, выносимых на референдум субъекта РФ Калининградская область) или республиканского и местного референдума (Чечня, Адыгея), порядка назначения и проведения референдума в Саха (Якутии);

– актов, изменяющих и дополняющих Основной Закон субъекта РФ (Саха (Якутия), Калининградская область), пересматривающих его Раздел 1 (Адыгея);

– договоров и соглашений субъекта РФ.

Необходимость использования процедуры предварительного конституционного контроля обусловлена природой проверяемых актов. Проверка вступивших в силу референдарных законов недопустима по причине принятия этих актов самим источником суверенитета [1, с. 311]. Последующий контроль актов, вносящих изменения и дополнения в конституцию (устав) субъекта РФ, априори невозможен в силу того, что после вступления в силу они становятся частью самого Основного Закона, а органы конституционного контроля не вправе проверять конституционность положений последнего в целом или отдельных его частей. Подобная правовая позиция воспринята и органами конституционной (уставной) юстиции [34], а также в юридической литературе, в т. ч. и зарубежной [38, с. 253], установлена законодателем на региональном (Бавария) и на национальном уровнях (Украина, Кыргызстан, Молдова, Беларусь). Стоит отметить, что на федеральном уровне Конституционный Суд не принимает участия в превентивном контроле законов о поправках к Конституции, в чем, на наш взгляд, видится серьезная пробельность, которая может угрожать конституционной законности, особенно в свете активизации федерального законодателя по изменению Основного Закона страны в последнее время.

Действующее законодательство уже не содержит крайне спорных формулировок о праве конституционных (уставных) судов проверять конституционность международных договоров субъектов РФ. В настоящее время конституционные (уставные) суды проверяют не вступившие в силу:

– международные и межрегиональные соглашения (Кабардино-Балкария, Северная Осетия – Алания);

– договоры с субъектами РФ, а также с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств (Тыва) и иные договоры субъекта РФ (Ингушетия).

По субъектному составу конституционные (уставные) суды осуществляют проверку не вступивших в силу договоров и соглашений, заключаемых между органами государственной власти субъектов РФ в Саха (Якутии), а также между органами государственной власти и органами местного самоуправления (Чечня, Тыва, Адыгея).

Последнюю группу полномочий конституционных (уставных) судов образуют те, в рамках которой органы конституционной (уставной) юстиции осуществляют консультативные контрольно-удостоверительные полномочия. Объектом контроля в этом случае выступают действия и решения органов власти (например, высшего должностного лица субъекта РФ согласно зако- нодательству Татарстана). Используя указанные полномочия, конституционные (уставные) суды участвуют в процедурах, связанных с роспуском парламента (Саха (Якутия), Кабардино-Балкария, Северная Осетия – Алания), отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ (Северная Осетия – Алания, Саха (Якутия), Татарстан), вынесения заключения о наличии или отсутствии препятствий для проведения выборов в органы государственной власти в Саха (Якутии). Представляет интерес норма ст. 3Закона Республики Саха (Якутия) о Конституционном Суде, согласно которой данный орган власти дает заключения о конституционности законов и иных нормативных правовых актов Республики Саха (Якутия). Думается, что использование процедуры абстрактного контроля по этим категориям дел представляется более логичной, поскольку дача заключения не влечет за собой утрату юридической силы акта, признанного неконституционным. Заметим, что ранее действующая редакция этой статьи предусматривала право Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) давать заключения о соответствии федеральных законов Конституции Республики Саха (Якутия). Правомерность данных полномочий вызывало серьезные опасения в связи с вторжением в сферу федеральных органов государственной власти, несмотря на то, что Конституций Суд принимал не постановление, а заключение.

Помимо данных полномочий, конституционные (уставные) суды также наделяются и иными, не связанными с осуществлением конституционного контроля, – право законодательной инициативы (в настоящий момент предусмотрено во всех субъектах, кроме Санкт-Петербурга), предоставление посланий региональному парламенту о состоянии конституционной законности (Чечня, Карелия, Дагестан, Адыгея, Бурятия), участие в процедуре присяги высшего должностного лица субъекта РФ (во всех регионах, кроме Калининградской области, республик Тыва и Марий Эл), принятие регламента (только в Санкт-Петербурге регламент уставного суда принимает Законодательное Собрание, в чем видится ущемление самостоятельности суда).

Результаты

Как следует из правовых позиций Конституционного Суда РФ, ст. 27 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» не только не устанавливает исключительный перечень полномочий конституционных (уставных) судов, но и не имеет своей целью закрепить единообразный перечень таких полномочий, а только ориентирует регионального законодателя о примерных полномочиях таких судов, какими они могут быть наделены в случае их учреждения в субъекте РФ. Полномочия конституционных (уставных) судов субъектов РФ, закрепленные в региональных Основных Законах, предлагается классифицировать в соответствии с объектами конституционного (уставного) контроля (абстрактный и конкретный конституционный контроль, превентивный конституционный контроль, разрешение споров о компетенции и осуществление удостоверительных контрольных полномочий, а также иные). Общей тенденцией развития конституционных (уставных) судов в последние годы стало расширение компетенции этих судов. Однако в ряде случаев произошло определенное сужение полномочий. Во многом это объясняется причинами приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным правом (например, исключение из числа объектов контроля международных договоров субъектов РФ, проверки конституционности деятельности политических партий, дачи заключений о соответствии актов Федерации Основному закону субъекта РФ).

Выводы

Имеющиеся различия в объеме и способах закрепления компетенции вполне объяснимы в непохожих проблемах, которые имеются в конституционной практике регионов. Однако мера свободы субъектов РФ не безгранична и имеет свои рамки, очерченные в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве. Поэтому конституционные (уставные) суды субъектов РФ в настоящий момент осуществляют полномочия, которые не вторгаются в компетенцию иных судов в сфере нормоконтроля и осуществления официального толкования конституций (уставов)

субъектов РФ, защите конституционных прав и свобод граждан, защите Основного Закона субъекта РФ и обеспечения его верховенства, разрешения споров о компетенции и ряд других полномочий, в которых отражается природа данных органов как органов конституционного (уставного) контроля.