Комплексное развитие территории в системе публичного управления социально-экономическими процессами

В современных условиях публичного управления социально-экономическими процессами одно из важнейших направлений занимает комплексное развитие территорий, которое предполагает синхронизацию мероприятий по развитию территорий, реализуемых различными отраслевыми организациями: дорожное обеспечение, водоснабжение, водоотведение, электроснабжение, теплоснабжение, газоснабжение и др.

Для эффективного управления комплексным развитием территории необходимо учитывать в программах развития (инвестиционной, производственной, в схемах развития и пр.) ресурсоснабжающих организаций перспективные планы развития территорий, на которых эти организации осуществляют свою деятельность, во взаимосвязи с планами развития других отраслей, например, отрасли жилищного строительства. Таким образом, планы развития каждой конкретной организации должны быть максимально интегрированы в общую стратегию развития территории.

В настоящее время принятые меры по упорядочению системы планирования, например в сфере водоснабжения, недостаточны. Структурированная иерархия плановых документов не выстроена, при этом в системе планирования, наряду с законодательно утвержденными документами, регионам необходимо утверждать иные документы, статус которых не определен.

Необходимо устранение причин и условий десинхронизации документов территориального планирования и градостроительного зонирования, схем муниципальных образований, в том числе в части изменения правил разработки и утверждения этих схем, требований к их содержанию; механизмов комплексного долгосрочного планирования, взаимоувязывающих планы развития городов, связанных коммунальных систем и принимаемых инвестиционных и ценовых (тарифных) решений, а также оптимизировать количество плановых документов в каждой конкретной сфере.

Генезис законодательного регулирования комплексного развития территории в Российской Федерации прошел значительные этапы в своем развитии до настоящего времени.

Система целеполагания и синхронизации (гармонизации) документов в управлении развитием территорий на всех иерархических уровнях должна включать в себя следующие составляющие:

• 1.    Требования градостроительного законодательства:

• •    схемы территориального планирования регионов, в том числе карты планируемого размещения объектов транспорта, гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций, образования, здравоохранения, спорта, энергетики и иных отраслей;

• •    схемы территориального планирования муниципальных районов, в том числе карты планируемого размещения объектов, границ населенных пунктов, функциональных зон;

• •    генеральные планы поселений, городских округов муниципальных округов (как правило, с горизонтом планирования 20 лет), в том числе карты планируемого размещения объектов, границ населенных пунктов, функциональных зон;

• •    планы комплексного развития коммунальной инфраструктуры (как правило, с горизонтом планирования 10 лет), в том числе цели, задачи, результаты, сроки, показатели перспективной обеспеченности и потребности застройки территорий, надежности, энергоэффективности, развития соответствующей системы инфраструктуры, качества коммунальных ресурсов, объемы требуемых капитальных вложений.

• 2.    Требования бюджетного законодательства:

• •    региональные и муниципальные программы (как правило, с горизонтом планирования в 3 года), в том числе цели, задачи, результаты, сроки и утвержденные объемы бюджетного финансирования;

• •    программы по повышению качества отрасли, в том числе характеристика объектов, финансовое обеспечение мероприятий, показатели динамики достижения целевых программ в сфере деятельности организации;

• •    прогноз тарифных последствий/возможно-стей реализации мероприятий.

• 3.    Требования законодательства о государственном стратегическом планировании:

• •    стратегии социально-экономического развития регионов, в том числе цели, задачи, результаты, сроки, показатели деятельности отраслевых организаций;

• •    стратегии социально-экономического развития муниципальных образований (при наличии).

Система целеполагания и синхронизации (гармонизации) документов в управлении развитием территорий на всех иерархических уровнях должна включать в себя федеральный, региональный и муниципальный уровни.

Федеральный уровень на примере сферы водоснабжения: единый план по достижению национальных целей развития Российской Федерации до 2030 года, стратегия развития строительной отрасли и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации на период до 2030 года с прогнозом до 2035 года, национальный проект «Жилье и городская среда», федеральный проект «Чистая вода», стратегия развития водоснабжения и др.

Региональный уровень на примере сферы водоснабжения: региональные программы «Чистая вода», стратегия социально-экономического развития региона в части показателей развития коммунальной инфраструктуры.

Муниципальный уровень на примере сферы водоснабжения: градостроительные документы, программы комплексного развития коммунальной инфраструктуры, схема водоснабжения, концессионные соглашения, инвестиционные программы организаций, планы деятельности ресурсоснабжающих организаций, производственные программы.

По результатам проведенного анализа можно выделить основные проблемы при реализации генеральных планов, программ комплексного развития, схем:

• 1.    Программы комплексного развития коммунальной, социальной, транспортной инфраструктур не синхронизированы между собой.

• 2.    Программы комплексного развития не учитывают в полном объеме документы, имеющие разные горизонты планирования.

• 3.    Программы комплексного развития зачастую включают в себя избыточные мероприятия, которые не относятся к объектам муниципального (местного) назначения, объектам регионального назначения, а также к объектам федерального назначения.

• 4.    Программы комплексного развития содержат неактуальные сведения, поскольку крайне редко актуализируются после внесения изменений в генеральный план и схемы ресурсоснабжения.

• 5.    В рамках мониторинга реализации программы комплексного развития трудно оценить ее качество, поскольку зачастую невозможно идентифицировать мероприятия программы с генеральным планом, схемами ресурсоснабжения и другими программами.

• 6.    Текущие правила разработки и реализации схем не отвечают современным требованиям. Актуализация схемы предполагает применение современных методов и технологий, а также проведение комплексных исследований и оценку состояния системы, что не согласуется с реальными финансовыми возможностями большинства муниципальных образований. Вместе с тем, для цифровизации схем существует ряд ограничений, требующих внесения изменений в законодательство Российской Федерации в части обеспечения возможности цифоровизации процессов разработки и реализации схем, а также дифференцированных прав доступа к информации в схемах.

• 7.    Схемы утверждаются органами местного самоуправления, не обладающими, как правило, достаточными ресурсами (квалификационными, финансовыми и др.) для обеспечения разработки качественного документа.

В качестве мероприятий по эффективному управлению комплексным развитием территорий и синхронизацией документов территориального планирования, схем, инвестиционных, производственных программ можно предложить следующие:

• 1.    Обеспечение принятия последовательных взаимоувязанных технологических, тарифных и инвестиционных решений.

• 2.    Обеспечение достаточной взаимной синхронизации схем энерго- и газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения и др. и генеральных планов территории.

• 3.    Обеспечение фактической взаимоувязки мероприятий одной отрасли инженерной инфраструктуры с иными мероприятиями инженерной инфраструктуры, а также с иными программными документами.

• 4.    Повышение качества подготовки схем, инвестиционных и производственных программ, иных документов планирования.

• 5.    Устранение оснований неисполнения программных документов, схем из-за отсутствия четкой связи технологических, инвестиционных и ценовых (тарифных) решений.

• 6.    Внести изменения в законодательство Российской Федерации в части:

• •    закрепления на уровне субъекта Российской Федерации необходимости обязательной разработки проектов планировки для крупных территорий застройки, а также включения схем инженерного обеспечения в утверждаемую часть проектов;

• •    правового регулирования и защиты охранных зон объектов инженерной инфраструктуры;

• •    обязательного согласования межмуниципальных мероприятий администрациями всех территорий, которых такие мероприятия касаются;

• •    отражения в градостроительных документах ориентировочных сроков освоения территорий;

• •    учета мероприятий схем при разработке новых генеральных планов территорий;

• •    обязательного учета мероприятий схем одной отрасли при разработке схем другой отрасли;

• •    возможности передачи органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочий по утверждению схем поселений, городских округов.

• 7.    Создать критерии качества разработки документов планирования с последующим проведением их оценки при принятии управленческих решений.

Таким образом, грамотная реализации стратегии комплексного развития территорий позволит значительно повысить эффективность деятельности различных отраслевых организаций, что окажет существенное влияние как на экономическую составляющую территории, так и снимет социальное напряжение в территориях новой застройки, территориях с изношенной инженерной инфраструктурой, что в совокупности позволит повысить качество жизни населения на каждой конкретной территории.