Концепция цифровой архитектуры документов стратегического планирования регионального развития

DOI:

Среди ученых и специалистов-практиков сегодня достигнут консенсус: решение «больших вызовов», стоящих перед Российской Федерацией, может быть осуществлено на принципах стратегического планирования. Позитивный отечественный и зарубежный опыт реализации масштабных планов и реформ [Бухвальд, 2025; Глигич-Золотарева, 2014; Швецова, Манаева, 2024; Квинт, Окрепилов, 2014; и др.] показал, что именно система стратегического планирования в наибольшей степени обеспечивает достижение национальных приоритетов развития на основе согласования интересов государства и общества. При этом речь должна идти не только о своевременной разработке и актуализации документов стратегического целеполагания, но и о создании эффективных инструментов их реализации, включая мониторинг достижения целей и задач стратегического планирования всех уровней системы государственного и муниципального управления Российской Федерации.

Создание сбалансированной архитектуры документов стратегического планирования, превращение ее в рабочий инструментарий органов государственного и муниципального управления является одним из важных условий успешности функционирования всей системы стратегического планирования. Базовые подходы к ее (архитектуры) формированию определены в Федеральном законе Российской Федерации от 28.06.2014 г. «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [Федеральный закон № 172-ФЗ, 2014] и в Указе Президента РФ «Об утверждении Основ государственной политики в сфере стратеги- ческого планирования в Российской Федерации» [Указ Президента РФ № 633, 2021].

Однако следует признать, что наиболее масштабные и подчас наиболее успешные разработки реализованы к настоящему времени в отношении архитектуры документов стратегического планирования федерального уровня [Смирнова, 2024; Беляевская-Плотник, Сорокина, 2022; Климанов, Будаева, Чернышова, 2017; Смирнова и др., 2019; и др.]. Не оспаривая обоснованность подобного подхода, соответствующего базовым принципам стратегического планирования, отметим, что на субфедеральных (территориальном и отраслевом) уровнях система документов выстроена в существенной степени более фрагментарно. Представители научного сообщества неоднократно привлекали внимание органов государственного управления и широкой общественности к этой проблеме [Лен-чук, 2020; Герцберг, 2025], без решения которой говорить об эффективности системы стратегического управления в России чрезвычайно затруднительно. Так, Е. Орлов указывает на отсутствие согласованности документов стратегического планирования «в пределах одного административно-территориального образования» [Орлов, 2023]; Т.М. Тишкина отмечает недостаточную координацию документов стратегического планирования в системе «регион – муниципалитет», а также на межмуниципальном уровне [Тишкина, 2020]; О.О. Смирнова и И.В. Митрофанова привлекают внимание к проблеме «разрозненности и несогласованности» документов стратегического планирования в целом [Смирнова, Митрофанова, 2019]. Разделяя мнение Л. Беляевской-Плотник, отметим, что сбалансированная архи- тектура документов стратегического планирования способна обеспечить «преемственность мер государственной политики от федерального целеполагания к отраслевому и региональному» [Беляевская-Плотник, 2024].

Цифровая трансформация экономики России, которую мы наблюдаем в настоящее время, поставила перед учеными задачу разработки концептуальных основ формирования цифровой архитектуры документов стратегического планирования регионального развития. С привлечением ресурсов Единой цифровой платформы «Национальная система пространственных данных», цифровая архитектура документов обеспечит «упорядочивание» процессов стратегического планирования на всех уровнях системы публичного управления в Российской Федерации. В свою очередь, координация документов стратегического планирования как условие повышения качества процесса стратегирования в целом будет способствовать сглаживанию проблемы межрегиональных диспропорций социально-экономического развития, определенной в качестве приоритетной в «Стратегии пространственного развития России до 2030 г. c прогнозом до 2036 г.» – важнейшем документе стратегического планирования, разрабатываемом в рамках целеполагания по территориальному принципу на федеральном уровне [Распоряжение Правительства РФ № 4146-р, 2024].

О цифровой архитектуре документов стратегического планирования

Цифровая архитектура документов стратегического планирования (далее – цифровая архитектура) отражает «характер подчиненности, очередность разработки и утверждения документов стратегического планирования исходя из их места в системе стратегического планирования, периода (продолжительности) действия, а также этапа цикла стратегического планирования, в рамках которого разрабатывается документ» [Указ Президента № 633, 2021]. Ожидается, что в рамках разработанной цифровой архитектуры будет обеспечен единый порядок создания и корректировки документов стратегического планирования, то есть будут реализованы принципы единства и целостности, преемственности и непрерывности, сбалансированности системы стратегического планирования [Федеральный закон № 172-ФЗ, 2014]. При таком подходе создаются условия для перехода от модели стратегического планирова- ния к модели стратегического управления региональным развитием как процесса выработки управленческих решений на основе разработки и реализации стратегических документов, нацеленных на достижение национальных целей развития Российской Федерации.

Разработку и актуализацию цифровой архитектуры на всех уровнях государственного и муниципального управления следует рассматривать не только как важный этап процесса стратегического планирования, но и как особый вид деятельности , имеющий собственную логику и закономерности развития. Функционирование цифровой архитектуры документов стратегического планирования регионального развития будет способствовать решению таких актуальных задач, как: согласование национальных приоритетов развития России и приоритетов развития ее субъектов, осуществляемое в интересах жителей конкретной территории и всей страны в целом; «увязка» отраслевых и пространственных приоритетов развития в целях обеспечения единства социально-экономического пространства страны, сокращения уровня межрегиональной дифференциации как одной из ключевых задач стратегического управления региональным развитием; создание и обеспечение функционирования эффективной системы мониторинга достижения стратегических целей регионального развития в системе публичного управления в РФ. При таком подходе создание цифровой архитектуры приобретает важное значение не только для самого процесса стратегического планирования, но и для наиболее полного достижения целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности России.

В рамках данного исследования в теоретическом плане важное значение имеют, во-первых, конкретизация содержания понятия «цифровая архитектура документов стратегического планирования» применительно к сфере государственного управления региональным развитием; во-вторых, уточнение принципа «связанности» в контексте методологии выработки управленческих решений на основе разработки и реализации стратегических документов, принимаемых на различных уровнях системы государственного управления, но касающихся вопросов регионального развития.

Рассматривая вопрос разработки цифровой архитектуры документов стратегического планирования с позиций практики, отметим, что сложные геополитические условия, а также нарастание внутренних проблем и противоречий, «выдвигают повышенные требования к научной обоснованности, качеству и результативности как отдельных документов стратегического планирования, так и всей системы документов в целом» [Афиногенов, Полякова, 2017]. То есть эффективное функционирование цифровой архитектуры документов стратегического планирования является важным условием социально-экономического развития России и регионов.

По запросу «цифровая архитектура документов стратегического планирования» в научной электронной библиотеке «eLibrаry» [Научная электронная библиотека ... , 2025] найдено 16 698 публикаций. Однако их содержательный анализ показывает, что поисковый запрос включает публикации как по тематике стратегического планирования, так и по проблемам чрезвычайно важным, но далеким от предмета стратегического планирования. В частности, значительное число публикаций посвящено: проблемам цифровых технологий, практике их внедрения в экономические и управленческие процессы; проблемам строительной, транспортно-логистической и других инфраструктурных отраслей национальной экономики; проблемам цифровой трансформации экономики России и др. Вышесказанное свидетельствует о некой терминологической неопределенности и обусловливает необходимость уточнения содержания понятия «цифровая архитектура документов стратегического планирования».

В рамках данного исследования под цифровой архитектурой документов стратегического планирования понимается архитектура документов стратегического планирования, сформированная в результате синтеза логико-аналитических (анализ нормативных, научных и иных открытых источников информации) и цифровых (привлечение технологий и сервисов для работы с данными в цифровом формате) инструментов. Следует отметить, что создание архитектуры документов стратегического планирования традиционно относилось к области логического анализа, предполагало привлечение экспертов и отличалось довольно высокой трудоемкостью.

Основным методом построения архитектуры выступал текстологический, предполагающий «извлечение» информации из документов или специальной литературы. Распространение цифровых технологий, прежде всего активное внедрение технологии BigData, изменило само содержание процесса проектирования, обеспечив не только удобный формат для визуализации, но и существенное повышение качества проектирования прямых и обратных связей между документами, а также более эффективное использование выделяемых на эти цели финансовых и других видов ресурсов. Следует отметить, что использование современных технологий не отменяет факта того, что первичная структуризация информации осуществляется с привлечением экспертов. Синтез логико-аналитических и цифровых инструментов позволяет раскрыть основания и процедуры проектирования цифровой архитектуры документов стратегического планирования регионального развития.

Реализация предложенного подхода к построению цифровой архитектуры обеспечит ее создание как механизма активного конструирования процессов стратегического планирования в интересах социально-экономического развития страны и регионов и позволит избежать риска того, что в процессе ее внедрения особое внимание будет уделено разработке программных средств проектирования в ущерб инструментов, обеспечивающих качество процесса стратегического планирования и управления. Более того, цифровая архитектура документов стратегического планирования является более гибкой и адаптивной, в силу чего более соответствующей вызовам реальной управленческой практики.

Как было обосновано в наших публикациях, в основу цифровой архитектуры должен быть положен матричный подход, позволяющий структурировать и оперативно отслеживать зависимости и взаимодействия на всех уровнях структуры документов стратегического планирования, в логике которого: по строкам матрицы последовательно, соблюдая требование соподчиненнос-ти, располагаются документы согласно своему функциональному предназначению в системе стратегического планирования; по столбцам матрицы – те же документы стратегического планирования, сгруппированные по уровням системы государственного и муниципального управления» [Беляевская-Плотник, Сорокина, 2024].

Фрагмент матричной структуры документов стратегического планирования регионального развития, отражающей структуру документов регионального уровня управления, а также соответствующих им документов федерального уровня, представлен в таблице.

Матричный подход к построению цифровой архитектуры документов стратегического пла- нирования регионального развития позволит обеспечить согласованность документов по целям и задачам, а также синхронизировать их по срокам разработки и реализации, в строгом соответствии с принципами преемственности, непрерывности и сбалансированности системы стратегического планирования в Российской Федерации.

Содержание принципа связанности документов стратегического планирования

Содержание принципа «связанности» в отношении документов стратегического планирования также однозначно не определено. Связанность –

Таблица

Матричная структура документов стратегического планирования регионального развития (фрагмент)

Документы		Уровень документа в системе государственного управления
		Федеральный уровень	Уровень субъекта Федерации
к я л л Я я л ч я о о У я Й н У У S У н У Я У Я У я У Рч я я У У У У 3 У 2	Документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках целеполагания	Указ Президента РФ от 07.05.2024 № 309 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 г. и на перспективу до 2036 года»	Стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации
		Указ Президента РФ от 02.07.2021 № 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации»
	Документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках целеполагания по территориальному принципу	Документы, разрабатываемые в рамках целеполагания по территориальному принципу
		Распоряжение Правительства РФ от 28.12.2024 № 4146-р «Об утверждении Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2030 г. с прогнозом до 2036 года»
		Основы государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года (утв. Указом Президента РФ от 16 января 2017 г. № 13)
		Стратегии социально-экономического развития макрорегионов
	Документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках прогнозирования	«Прогноз научно-технологического развития Российской Федерации на период до 2030 года»	Прогноз социально-экономического развития субъекта Российской Фе дерации на долгосрочный период
		«Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2025 г. и на плановый период 2026 и 2027 годов»	Бюджетный прогноз субъекта Российской Федерации на долгосрочный период
		Стратегический прогноз Российской Федерации	Прогноз социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на среднесрочный период
		«Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2036 года»
	Документы, разрабатываемые в рамках планирования и программирования	Национальные проекты и федеральные проекты	План мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации
		Государственные программы Российской Федерации	Государственные программы субъекта Российской Федерации
		Схемы территориального планирования Российской Федерации	Схема территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, схема территориального планирования субъекта Российской Федерации
		Иные документы в сфере планирования	–
		Единый план по достижению национальных целей развития Российской Федерации до 2030 г. и на перспективу до 2036 года

Примечание. Составлено автором.

термин, использующийся во многих науках, в частности, в философии, лингвистике, высшей математике, дифференциальной геометрии, программировании и др. В XXI в. он наиболее активно применяется в программировании [International Standard ... , 2025], где используется для обозначения меры связи между элементами внутри системы.

В наиболее общем понимании связанность характеризует то, в какой мере элементы системы нацелены (сфокусированы) на единую цель (задачу). С этих позиций связанность целей, задач и мероприятий документов стратегического планирования может рассматриваться в двух аспектах: в рамках одного документа: связанность целей, задач и мероприятий предполагает их логичное и упорядоченное раскрытие в документе; в рамках системы документов: связанность целей, задач и мероприятий предполагает сопряжение целей, задач и мероприятий различных документов системы стратегического планирования.

С этих позиций под связанностью документов стратегического планирования регионального развития понимается такой характер связи внутри документа и между документами, при котором обеспечивается преемственность их целей, задач и мероприятий. Критерий преемственности предполагает, что цели, задачи и мероприятия каждого документа стратегического планирования разрабатываются с учетом ранее сформированных и не противоречат им. При таком подходе новые документы разрабатываются на основе предшествующих, обеспечивая непрерывность процесса стратегического планирования в сфере регионального развития.

Отметим, что требование связанности целей, задач и мероприятий документов стратегического планирования закреплено в действующем законодательстве, в частности, в упомянутых выше Федеральном законе «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [Федеральный закон № 172-ФЗ, 2014] и Указе Президента РФ «Об утверждении Основ государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации» [Указ Президента РФ № 633, 2021]. Следовательно, связанность целей, задач и мероприятий документов является важным признаком качества процесса стратегического планирования.

В системе документов стратегического планирования регионального развития принцип связанности предполагает:

• 1.    Цели государственного управления региональным развитием должны быть взаимосвязаны,

• 2.    Задачи государственного управления региональным развитием должны конкретизировать соответствующие цели и быть непротиворечивыми как по отношению к цели, так и друг к другу. При этом должна быть решена проблема структуризации целей и задач, определяющая качество анализа связей и потенциал достижения стратегических целей регионального развития.

• 3.    Мероприятия государственного управления региональным развитием должны служить средством достижения соответствующих целей и задач, при этом они должны быть обеспечены всеми необходимыми ресурсами. Важным является недопущение дублирования мероприятий различных документов системы стратегического планирования.

образуя иерархию, где каждая цель способствует достижению более крупной, вышестоящей цели соответствующего уровня цифровой архитектуры документов стратегического планирования. Представленная логика целеполагания отражает приоритет документов стратегического целеполагания над остальными видами документов, что обеспечивает устойчивость всей архитектуры.

Необходимо следовать единому подходу к структуризации целей, задач и мероприятий стратегического планирования регионального развития.

Несоответствие системы документов стратегического планирования регионального развития указанным выше положениям в краткосрочной перспективе создает риски неэффективного распределения ограниченных бюджетных ресурсов, выделяемых на региональное развитие; в долгосрочной – угрозы недостижения стратегических целей и задач социально-экономического развития субъектов Федерации.

Представленный подход, реализуемый в формате цифровой архитектуры, обеспечивает формирование связанных (по «горизонтали») и каскадируемых (по «вертикали») целей, задач и мероприятий документов стратегического планирования регионального развития с использованием методов интеллектуального анализа текстовых данных и других современных «цифровых» методов работы с информацией. Речь идет о связях, выявляемых с привлечением Data Mining-методов автоматического обнаружения эмпирических закономерностей и связей. Отметим, что задача установления такого рода закономерностей и связей является сегодня одной из центральных в Искусственном Интеллекте [Загоруйко, 2008].

При этом «горизонтальная» связанность выступает ключевым условием достижения целей

«Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года» [Указ Президента РФ № 13, 2017], документа, имеющего статус действующего, хотя нуждающегося в обновлении в соответствии с актуальными вызовами, стоящими сегодня перед страной; связи по «вертикали» (каскадируемость) условием преемственности целей, задач и мероприятий в государственного регулирования регионального развития в Российской Федерации.

В логике представленного подхода связанность целей, задач и мероприятий обеспечивается горизонтальными и вертикальными связями, пронизывающими всю систему документов стратегического планирования, формируя единый контур управления и обеспечивая целостное видение и комплексное достижение стратегических целей социально-экономического развития страны и регионов.

Заключение

Внедрение цифровой архитектуры документов стратегического планирования регионального развития следует расценивать как объективный и необходимый процесс. Именно цифровая архитектура способна обеспечивать «встраивание» инструментов стратегического планирования в общую систему государственного регулирования социально-экономического развития, в направлении, обеспечивающем позитивные изменения в развитии регионов и Российской Федерации в целом. При таком подходе создаются условия для перехода от модели стратегического планирования к модели стратегического управления региональным развитием как процесса выработки управленческих решений на основе разработки и реализации стратегических документов, нацеленных на достижения национальных целей развития Российской Федерации.

Представленный пример реализации матричного подхода к построению цифровой архи- тектуры документов стратегического планирования регионального развития позволит обеспечить согласованность документов по целям и задачам, а также синхронизировать их по срокам разработки и реализации, в строгом соответствии с принципами преемственности, непрерывности и сбалансированности системы стратегического планирования.

Под связанностью документов стратегического планирования следует понимать такой характер связи внутри и между документами, при котором обеспечивается преемственность их целей, задач и мероприятий. Достижение связанности документов является важнейшим условием формирования механизма активного конструирования процессов стратегического планирования в интересах социально-экономического развития страны и регионов.

Дальнейшее развитие научно-практических исследований в данной предметной области, на наш взгляд, будет осуществляться в двух основных направлениях: 1) совершенствование концептуальных и методологических основ построения цифровой архитектуры документов стратегического планирования регионального развития; 2) разработка современных цифровых решений, позволяющих в автоматизированном режиме проводить анализ и конструирование процессов стратегического планирования регионального развития.