Концепция "нового" российского федерализма и практика федеративных отношений

Интересную концепцию «нового» федерализма предлагает Н. М. Добрынин. По его мнению, федерализм как система характеризуется диалектическим взаимодействием двух противоположных векторов развития. С одной стороны, необходимость сохранения и усиления государственного начала, единство системы предопределяют вектор направленности федерального центра на усиление унитарных тенденций в федеративном государстве, с другой —наличие у субъектов Федерации самостоятельного политического статуса закономерно вызывает стремление элит этих субъектов к увеличению объема своих прав и полномочий в рамках Федерации, то есть определенную тенденцию к суверенизации, могущую перерастать в сепаратизм. Эффективная модель федеративных отношений должна примирять обе тенденции, приводить их в гармоническое единство, не допуская ни чрезмерной унитари-зации, ни создания основ для роста сепаратистских настроений.

Главная стратегическая альтернатива в развитии российского федерализма на настоящий момент, по мнению Н. М. Добрынина, заключается в выборе путей развития: фантомного федерализма или новой системы федеративных отношений. Под фантомным федерализмом подразумевает- ся такое состояние государственных и правовых институтов, при котором зафиксированная в нормах права конструкция федеративных отношений значительно отличается от реально сложившейся и существует системный разрыв между декларированным и действительным состоянием государственной системы1.

Главным признаком фантомности, декоративности сложившейся в России системы федеративных отношений является асимметрия Федерации, ситуация, при которой, несмотря на декларированное в Конституции равноправие субъектов, наблюдается их политическое, правовое и экономическое неравенство. В этих условиях нормативный, закрепленный в законодательстве федерализм становится в известной степени функцией, которая в зависимости от баланса политических сил интерпретируется то в сторону большей самостоятельности субъектов, местами переходящей в сепаратизм, то в сторону построения фактически унитарного государства в федералистской оболочке. Основное пагубное следствие постоянного разрыва между политикой, правом и экономикой, которым характеризуется фантомный федерализм, — общая неэффективность системы государственного управления, объективным выражением чего является перманентный социально-экономический кризис последнего десятилетия.

Построение фантомного федерализма — так Н. М. Добрынин определяет процесс, происходящий в федеративных отношениях с начала 1990-х годов. Фантомный, или декоративный, федерализм преследует две цели. Первая — это преодоление последствий «договорного» федерализма, сложившегося за 1990-е годы, когда в значительной степени была утрачена управляемость Федерации и произошел рост сепаратистских тенденций в регионах. Вторая —максимальная концентрация властных и экономических полномочий федеральным центром. Особенность нынешнего этапа фантомного федерализма заключается в том, что через ограничение федеральной политической роли губернаторов и отказ от договорных отношений в развитии Федерации осуществляется переход на «указную» систему управления, характерным примером чего является образование федеральных округов.

Таким образом, задачей построения базовой модели нового российского федерализма становится преодоление разрыва между формальным конституционно-правовым равенством субъектов Федерации и существующими различиями в экономическом и природно-ресурсном потенциалах, структуре экономики и отношений собственности, финансово-бюджетных возможностях, сложившейся ситуации в области социального развития. Эта задача потребует комплексной реструктуризации федеративных отношений в стране с неизбежным изменением субъектной структуры Федерации. Ее решение необходимо осуществлять одновременно двумя путями: 1) развитием нормативно-правовой базы, обеспечивающей равенство статуса субъектов Федерации; 2) созданием объективных предпосылок для равномерного социально-экономического развития субъектов через трансформацию федеративных отношений на основе критерия экономической самодостаточности субъектов (под ней Н. М. Добрынин понимает меру способности данного региона принять на себя всю полноту ответственности, которая связана с обладанием статусом субъекта Федерации). Целью «нового» федерализма является создание политической инфраструктуры для экономического развития. Формирование системы «нового» федерализма возможно только как результат комплексной трансформации системы федеративных отношений в России, которая должна складываться из следующих элементов:

• —    во-первых, поэтапного изменения субъектной структуры Федерации в сторону уменьшения числа субъектов до 40 — 50 с укрупнением, основанным на критерии экономической целесообразности. В перспективе целью федеральной реформы должны стать отказ от этнополитического критерия в формировании субъектной структуры Федерации и введение экономического критерия в каче-

• стве универсального;

• —    во-вторых, модернизации нормативной базы федеративных отношений, перевода ее на исключительно конституционноправовое регулирование с отказом как от договорных (договоры между Федерацией и ее субъектами), так и «указных» (федеральные округа) форм регулирования федеративных отношений в РФ;

—в-третьих, создания в результате реформы нового системообразующего элемента Федерации «региона нового типа», характеризующегося новой системой регионального управления и развитым экономическим базисом, поддерживающим функционирование субъектного статуса2.

С приходом к власти нового политического руководства в 2000 году, когда вопрос дальнейшего реформирования российского федерализма значительно актуализировался, многие положения концепции «нового» федерализма были реализованы на практике. За прошедший период были приняты определенные меры, позволяющие говорить о качественно новом развитии федерализма.

• 1.    Значительно усилена вертикаль исполнительной власти, что связано с созданием 7 федеральных округов указом Президента РФ от 13 мая 2000 года.

• 2.    В том же направлении было произведено изменение порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ федеральным законом от 5 августа 2000 года. В соответствии с этим законом региональные лидеры перестали занимать по должности места членов верхней палаты российского парламента, которая тем самым из органа регионального представительства фактически превратилась лишь в дополнительный механизм в законодательном процессе. Федеральный центр получил также дополнительные преимущества, осуществляя в большинстве регионов контроль за назначением представителей в Совет Федерации. В какой-то степени роль органа регионального представительства перешла к Государственному Совету, созданному указом Президента РФ от 1 сентября 2000 года. Однако он выполняет лишь совещательную функцию при Президенте РФ, а все его решения носят рекомендательный ха-

• рактер.

• 3.    Достаточно жестко осуществлялась политика приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным, связанная с обеспечением единства правового пространства страны. Из всего комплекса мер в этой сфере можно особо выделить указ Президента РФ от 10 августа 2000 года «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации». В соответствии с ним в России был создан федеральный банк нормативно-правовых актов субъектов Федерации — Федеральный регистр НПА субъектов РФ, ведение которого отнесено к Министерству юстиции РФ. При этом руководителям субъектов было предписано в семидневный срок направлять копии актов в Минюст для включения данных актов в регистр и проведения юридической экспертизы.

• 4.    Были произведены значительные изменения в так называемом договорном праве —из ранее заключенных 42 договоров с 47 субъектами большая часть была расторгнута. Однако с некоторыми регионами (например, с Якутией) подобные договоры были не расторгнуты, а лишь пересмотрены, что несколько снижает значение данного шага центра. Кроме того, непоследовательность Федерации в этом направлении характеризуется также неоднократно подтверждавшимися федеральным руководством инициативами лидеров Чеченской Республики относительно возможности заключения договора, в котором предусматривались бы значительные финансовоэкономические льготы (пока, правда, лишь в форме политических заявлений).

• 5.    Силовое урегулирование вооруженного конфликта в Чеченской Республике, приведшее к относительной стабилизации в этом регионе (в том числе принятию Конституции, выборам руководящих органов).

Можно назвать еще несколько направлений федеральной программы реформы межуровневых отношений:

— коррекция сердцевины федеративных отношений, а именно вопросов разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации, особенно в сфере совместной компетенции3. Как отмечает В. А. Че- репанов, анализируя федеральный закон от 4 июля 2003 года, посвященный организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, и фиксирующий утрату силы федерального закона от 24 июня 1999 года о разграничении предметов ведения и полномочий, он закрепил концепцию федеральной реформы, направленную на максимальную централизацию государственной власти. Закон также закрепил за субъектами полномочия, которые субъекты обязаны выполнять за счет своего бюджета и за исполнение которых несут ответственность перед населением; остальные полномочия по предметам совместного ведения остаются за федеральным центром и могут передаваться субъектам только с соответствующими финансовыми средствами4;

— укрупнение субъектов Федерации; при этом оно возможно только путем объединения ныне существующих, граничащих между собой субъектов на основе их обоюдного согласия, подтвержденного референдумом, как это определено федеральным законодательством. Именно таким образом реализует данное направление федеральное руководство, причем первые шаги уже сделаны (например, образован Пермский край, объединен Красноярский край и т. п.);

—усиление контроля центра за формированием органов власти субъектов Федерации (прежде всего участие Президента РФ в избрании глав субъектов РФ, законодательно закрепленное в декабре 2004 года).

Можно полагать, что федеральная программа реформы федеративных отношений этим не исчерпывается, так как остается достаточное количество нерешенных проблем. В их числе следует отметить построение так называемые экономического федерализма, вбирающего в себя всю совокупность экономических взаимоотношений существующих уровней Федерации (межбюджетные, налоговые отношения; оказание экономической помощи регионам, перераспределение материальных средств, выравнивание экономических потенциалов субъектов Федерации и др.) и т. п.

Если федеральный центр пойдет даль- ше по пути централизации государства, то будет возможен переход от формальной федерации, каковой сейчас является Россия, к фактическому унитаризму. В условиях многонационального государства это может привести к восстановлению имперской системы (естественно, адаптированной к современным реалиям).

В развитии Российского государства сегодня достаточно четко выделяются два альтернативных пути — имперский и квазифедеративный. Третий вариант — создание классической федерации с ее современными характеристиками (иные формы федерации показали свою нежизнеспособность) представляется слабо реализуемым, хотя отдельные элементы (практика интеграции «снизу», укрупнение субъектов Федерации и т. п.) все же оставляют определенные надежды. Сле- дует помнить, что федеративные отношения —это двусторонний процесс, в условиях которого инициативы «снизу» и «сверху» должны проходить разумное согласование, для чего необходимы действенные инструменты сотрудничества центра и регионов. В противном случае квазифедеративный характер системы будет сохраняться, а нерешенность проблем будет ее дестабилизировать.

«Новый» российский федерализм, представляющий собой, по мнению авторов концепции, гармоничное и взаимодополняющее сочетание основных элементов федерализма: экономического, правового и политического (при этом экономический элемент определяет правовую и политическую составляющие), является скорее теоретической конструкцией, отдельные элементы которой находят свое отражение в практике федеративных отношений.