Концептуализация модели эффективности института социальной защиты населения (часть первая)

Под институтом социальной защиты населения (ИСЗН) авторы понимают совокупность институтов: государственных (социальное страхование, социальная поддержка и помощь, социальное обслуживание) и негосударственных (НКО, поставщики социальных услуг и подобное) учреждений, служб, организаций, которые выполняют системообразующие функции удовлетворения потребностей общества в защите интересов наиболее уязвимых групп населения. Одним из важных элементов ИСЗН являются учреждения (социальные службы), деятельность которых непосредственно направлена на социальную защиту населения. Учреждения социальной защиты населения могут быть как государственными, так и негосударственными, отличаться по форме и типу предоставления социальных услуг. Многообразие учреждений социальной защиты населения обуславливает необходимость оценки их деятельности. Оценка деятельности — это формальная процедура оценки работы отдельных сотрудников и учреждений в целом, в основном путем сбора информации о выполнении поставленных задач [1. С. 223]. Одним из способов оценки деятельности является оценка эффективности. Эффективность рассматривают в трех позициях: первая — с точки зрения продуктивности, производительности, экономичности (Efficiency); вторая — с точки зрения действенности (Effectiveness); третья — с точки зрения результативности, оптимальности (Efficacy) [2. С. 78].

Поскольку от эффективности функционирования ИСЗН зависит социальное благополучие граждан, организациям данной сферы важно осуществлять самоанализ — оценку результативности и качества предоставляемых ими услуг с целью выявления, устранения и предупреждения возникающих в их деятельности проблем [3. С. 56]. Разработка теоретических основ изучения социальной защиты населения и факторов ее эффективности имеет боль- шое значение для определения приоритетов в планировании, в управлении ее развитием и в формировании системы практических мер по ее совершенствованию.

Оценка эффективности социальной защиты населения: отечественный опыт

С целью изучения накопленного опыта в области оценки эффективности функционирования ИСЗН авторы проанализировали различные подходы и модели по изучаемой тематике в научных работах В. Д. Роика [4], И. Ш. Харисова [5], Т. С. Костюковой [6], Е. О. Макаровой [7], Н. Ю. Комаровой [8], обратились к трудам ученых П. Д. Павленка, В. Г. Попова, Е. И. Холо-стовой и других. На основе предпринятого анализа было выделено три подхода к определению эффективности функционирования ИСЗН, которые чаще всего применяют ученые.

Во-первых, эффективность функционирования ИСЗН заключается в максимальном удовлетворении потребностей уязвимых слоев населения (инвалидов, пенсионеров, детей и других). Например, К. И. Фальковский считает, что характеристика эффективности функционирования ИСЗН, функционирование которого осуществляется социальными службами в лице их работников, выражается достижением намеченных целей — достижением максимального удовлетворения потребностей граждан, нуждающихся в социальной помощи, и разрешением различных социальных проблем [9. С. 89]. С.А. Оторочкина определяет эффективность функционирования ИСЗН как способ обеспечивать ответы на запросы социально уязвимых групп населения [10. С. 147].

Несмотря на теоретическую привлекательность приведенных выше определений, в них должным образом не раскрывается понятие «максимальное удовлетворение потребностей». Кроме этого, необходимо отметить, что в большинстве случаев по объективным причинам нель- зя обеспечить максимальное удовлетворение потребностей уязвимых категорий населения.

Второй подход отражает эффективность функционирования ИСЗН как достижение поставленных результатов с учетом всех затрат [11]. Данный подход раскрывается в российской энциклопедии социальной работы, где эффективность ИСЗН — это соотношение между результатами и затратами, связанными с достижением этих результатов. Так, П. Д. Пав-ленок считает, что эффективность состоит из таких компонентов как цель, результат, затраты и условия реализации социальной помощи [12]. Причем под затратами понимаются не только материальные, финансовые, но и физические, умственные (в том числе нравственного, психологического характера), а также временные затраты. Сам по себе этот подход представляет оценку рациональности человеческих усилий. Эффективность — это максимально возможное при оптимальных затратах решение задач по удовлетворению социальных потребностей населения. Важно отметить, что оптимальность затрат определяется не только исходя из эффективности предоставления услуг, которая связана с использованием финансовых и материальных ресурсов, но также исходя из эффективности управления персоналом. И. Н. Маяцкая также рассматривает несколько значений эффективности. Одно из них выражено суммой выработки на единицу затрат [13].

Основной проблемой при таком подходе, по нашему мнению, является оценка величины затрат в разрезе всех их видов — финансовых, временных, физических и умственных. Тем не менее, на практике мы можем наблюдать формы представления взаимосвязи затрат при оценке и анализе деятельности учреждений социальной защиты.

Третий подход основывается на сравнении достигнутых и ожидаемых результатов [11]. По мнению В. Г. Попова, эффективность выражается в возможности ИСЗН в целом или его отдельных элемен- тов позитивно реагировать на запросы потребителей и максимально удовлетворять их [14]. Таким образом, она фиксирует степень соответствия того, что предполагалось достичь, тому, что было достигнуто фактически.

Определенная слабость данного подхода заключается в том, что при оценке степени решения задач, поставленных перед ИСЗН, не всегда отражается социальное качество проделанной работы в части конкретных проблем. Например, выплаты малоимущим семьям не помогут решить проблему бедности и социального неблагополучия — необходимо выявить основные причины неблагополучия семьи, в число которых могут войти безработица, алкоголизм и так далее.

Ряд авторов (С. Р. Усманова, М. Н. Максимова) разделяют эффективность функционирования ИСЗН на социальную и экономическую. По мнению С. Р. Усмановой, под социальной эффективностью понимаются прогрессивные изменения в положении индивида или группы людей; изменения места, занимаемого в социальной структуре, обусловленные переходом из одного социального слоя в другой, выходом из трудной жизненной ситуации [15]. Экономическая эффективность, в свою очередь, определяется при сопоставлении затрат всех видов ресурсов с достигнутым уровнем удовлетворения общественных (или индивидуальных) потребностей [16]. Также выделяя два вида эффективности функционирования института социальной защиты населения, М. Н. Максимова пишет об их тесной взаимосвязи и взаимовлиянии. При этом социальная эффективность может не проявляться сразу; она выражается экономической эффективностью последующих лет, что фактически формирует интегральную эффективность [3. С. 49].

На основе вышеизложенного мы можем прийти к выводу, что эффективность ИСЗН должна быть направлена на своевременное удовлетворение социальных потребностей уязвимых категорий населения с учетом затрат на их удовлетворение, а также должна быть нацелена на до- стижение запланированных результатов. В своей работе мы будем придерживаться мнения С. Р. Усмановой и М. Н. Максимовой и разделять эффективность на социальную и экономическую. В связи с этим, необходимо подробно изучить критерии, на которых строится оценка эффективности функционирования ИСЗН.

Отметим, что определение критериев одинаково важно как для научной, так и для практической деятельности, ведь их ценность заключается не только в измерении эффективности предоставляемых услуг в качестве методического инструментария — определенной шкалы, но и в достижении конкретных результатов по разработке системы стандартов/норма-тивов социального обслуживания. Однако не каждый признак, отражающий тот или иной аспект деятельности социальной службы, может быть признан критерием ее эффективности. Критерии должны содержать количественные и качественные признаки и быть (в идеале) объективными [17. С. 35].

Исследователи предлагают различные варианты критериев оценки эффективности ИСЗН. Т. С. Пантелеева и Г. С. Червякова отмечают многообразие критериев эффективности и разделяют их на качественные и количественные [18. С. 43]. Этой же позиции придерживается Е. И. Хо-лостова. По мнению данных авторов, в основе количественных критериев лежат существующие национальные стандарты. Качественные же критерии оцениваются путем соотнесения затрат — при этом не только финансовых, материальных, но и временных, интеллектуальных и др. — с уровнем достижения поставленных стратегических и тактических целей [19. С. 67].

П. В. Романов и Е. Р. Ярская-Смирнова произвели группировку множества существующих критериев, которая впоследствии была дополнена Н. П. Воронковой [20. С. 44]. Так, в группу критериев «потребность в услугах» входят «классические» демографические, медицинские, экологические и семейно-социальные по- казатели, а также добавленные Н. П. Воронковой показатели условий жизнедеятельности населения — оценка комфортности проживания, климатические условия, аварийность объектов социальной инфраструктуры. Вторую классификационную группу «доступность услуг» составляют критерии количества учреждений института социальной защиты [21], а также их месторасположения, загруженности, графика работы и информационной доступности [20. С. 44]. Третья группа объединяет в себе показатели «коммуникативной эффективности социального учреждения»: организацию работ отделений различных учреждений социальной защиты населения [21], а также квалификацию персонала и организацию приема потребителей социальных услуг [20. С. 44].

Безусловно, критериев оценки эффективности функционирования ИСЗН много. Мы придерживаемся подхода к разделению существующих критериев на общие и специфические. Под общими критериями мы понимаем те из них, которые можно отнести ко всем учреждениям социальной защиты вне зависимости от их вида и особенностей деятельности; под специфическими — применимые только к конкретным видам учреждений социальной защиты населения с целью оценки эффективности основных видов социального обслуживания населения. Разнообразие специфических критериев отражено в трудах специалистов в области социального обслуживания: Н. И. Пьяновой [22], Е. В. Никитиной [23], Г. И. Куземы [24], С. В. Загуляевой [25], С. К. Маркова [26].

Оценка эффективности социальной защиты населения в трудах зарубежных ученых

В зарубежной социальной науке и практике проблема оценки эффективности функционирования ИСЗН также получила значительную разработку. Так, научные сотрудники Международного научно-исследовательского института продовольственной политики (IFPRI) С. Мор- ли и Д. Коади, изучив основы социальной помощи в Мексике, Бразилии, Бангладеш, Никарагуа и Гондурасе, утверждают, что на практике существуют четыре проблемы эффективности (неэффективности) функционирования института социальной защиты [27]. Во-первых, институт социальной защиты неэффективен, потому что не обслуживает все предполагаемые группы населения. Во-вторых, он не может быть экономически эффективным из-за высоких административных расходов во время реализации различных мер поддержки. В-третьих, иногда реализация программы в рамках функционирования системы социальной защиты населения слишком сложная и нескоордини-рованная. В-четвертых, многие программы социальной помощи неэффективны, потому что рассчитаны на долгосрочную перспективу. Сотрудники Института зарубежного развития в Лондоне Р. Слейтер и Дж. Фаррингтон изучили целевые социальные программы в Африке и Азии и ввели два значения понятия «эффективность целеполагания» [28]. Первое значение подразумевает под эффективностью целеполагания использование подходов и механизмов для получения средств на реализацию основных целей, второе — сочетание эффективности с мерой расходов на реализацию программы.

Исследователи С. Гарсия-Харамильо и Р. Миранти с целью оценки эффективности ИСЗН проанализировали реализацию 122 целевых программ социальной защиты населения, которые осуществлялись в 48 государствах (в основном в странах с низким и средним уровнем дохода) в 1985–2003 гг., и пришли к выводу о том, что увеличение целевых мер не обязательно означает улучшение состояния потребителя социальных услуг [29]. Применение четырех или более мер социальной защиты в рамках одной программы вызывало трудности на практике, в связи с чем выгоды от использования этих мер уменьшались.

Научный сотрудник Междисциплинарного научно-исследовательского ин- ститута в Латвии Ю. Осис при изучении эффективности ИСЗН выделил 4 модели [30. С. 223]: 1) научно-экспериментальная модель; 2) модель, ориентированная на управление; 3) качественно-антропологическая модель; 4) модель, ориентированная на потребителя социальных услуг.

При оценке эффективности функционирования ИСЗН также необходимо уделить внимание модели «семи аспектов», чтобы избежать ошибочных суждений и недостатков в отношении стоимостной оценки [31]. Эта модель дает возможность учитывать не только затраты на предоставление услуг, но и учитывать затраты на потребителей социальных услуг [32; 33; 34]. В ней также четко указывается, что более сложные и дорогостоящие программы улучшают социальное благополучие больше, чем менее затратные программы, что несколько социальных служб действуют эффективнее, чем одна, и что более продолжительные программы дают больший позитивный результат, чем краткосрочные. В число аспектов/элементов этой модели входят следующие.

• 1.    Стоимость предоставления услуг, определяющаяся, главным образом, исходя из затрат на заработную плату, обслуживание здания учреждения социальной защиты.

• 2.    Затраты потребителей социальных услуг.

• 3.    Преимущества для потребителей социальных услуг, выраженные изменениями в их материальном положении по итогам вмешательства и без него.

• 4.    Оценка чистых благ для потребителей социальных услуг (чистой пользы для них), представленная разницей между затратами на клиентов и размером выгоды для них.

• 5.    Количество потребителей социальных услуг.

• 6.    Количество услуг (мультиплексирование вмешательства предпочтительнее одноразовых вмешательств).

• 7.    Время предоставления. Учитывать временные рамки необходимо для обеспечения нуждающихся в помощи как

в настоящем времени, так и в будущем. Социальные программы, нацеленные на сиюминутное разрешение сложных жизненных ситуаций, не рассчитаны на предотвращение подобных ситуаций в перспективе. [31].

Изучив международный и российский опыт оценки эффективности функционирования ИСЗН, мы можем сказать, что в каждой стране имеются свои особенности. Тем не менее, вышеуказанные модели и методы оценки эффективности, по большей части, учитывают лишь экономическую сторону оценки. Так, большинство из них направлено на соизмерение затрат и достигнутых результатов. Клиенто-ориентированные модели, напротив, слабо учитывают экономическую составляющую. Уделяя достаточно внимания экономической и социальной выгоде результатов функционирования ИСЗН, модель «семи аспектов», в свою очередь, не учитывает субъективное восприятие качества оказанных услуг и удовлетворенность различных социальных групп населения. Также к ее слабостям, на наш взгляд, следует отнести сложность определения субъективной выгоды для потребителя социальных услуг, ведь иногда польза от полученных услуг имеет форму восстановления психологического равновесия, например, после посещения психолога или кружков взаимопомощи.

Учитывая недостатки и преимущества рассмотренных подходов к оценке эффективности ИСЗН, как в отечественной, так и в зарубежной научной литературе, с нашей точки зрения, модель оценки должна включать в себя следующие компоненты: А) анализ факторов, которые влияют на функционирование ИСЗН; Б) изучение количественно-качественных характеристик функционирования ИСЗН в динамике и пространстве; В) типологизацию потенциальных и действующих потребителей социальных услуг.

Основываясь на вышесказанном, во второй части статьи мы предложим авторскую интегральную модель оценки эффективности функционирования института социальной защиты населения.