Концептуальные основы и приоритеты российской аграрной политики в кризисных условиях

В условиях перехода от централизованной экономики к рыночным отношениям главной задачей аграрной политики становится смягчение тяжести этого перехода для сельского хозяйства. В отличие от рыночной экономики аграрная политика стран с транзитивной экономикой может и должна использовать преимущества прежней системы в интересах развития не только аграрного сектора, но и всех отраслей экономики и всего населения. Таким образом, речь должна идти об эволюционном подходе к решению задач аграрной политики: учете национальных условий и внимания к опыту исторического развития села, а также всего положительного потенциала, накопленного в деле государственного контроля, планирования, социальной защиты, образования. Экономическая практика развитых стран свидетельствует о подтверждении теоретического тезиса о том, что «...планирование и государственное регулирование является необходимостью и важнейшими элементами функционирования современных сложнейших хозяйственных систем», в том числе на уровне страны [13, с. 3]. Опыт аграрных реформ в России в 1990-е гг. подтвердил разрушительность волевых решений, революционного подхода к реформам. Как оказалось впоследствии, «…слом старой машины не гарантирует автоматического построения развитого рынка» [8, с. 16].

В тактических вопросах осуществления аграрной политики, в мерах, средствах и механизмах ее реализации особенно важно учитывать специфические особенности и вре- the principles, priorities, government regulation, менные условия воспроизводства в сельском хозяйстве, силы инерции, психологические факторы, степень созревания социальной базы намеченных реформ, реальные интересы и отношение к ним как крестьянства в целом, так и его различных групп. Рыночные механизмы необходимо гибко сочетать с направленным государственным регулированием социально-экономических процессов на федеральном и региональном уровнях. В этом отношении закономерна избирательная направленность аграрной политики с приоритетной поддержкой и стимулированием рачительных хозяев-предпринимателей, наиболее эффективно ведущих производство. Только при таком подходе к определению сути, формированию аграрной политики и механизма ее реализации можно рассчитывать на дальнейшее проведение преобразований в жизнедеятельности российского крестьянства с большей экономической результативностью и снятием существующей социальной напряженности в деревне [5, с. 260].

В условиях трансформационного перехода к рыночной системе аграрных отношений в России на первый план выдвигаются институциональные преобразования, формирование новой предпринимательской аграрной структуры на базе радикальных изменений в отношении собственности, становления цивилизованного рынка с возможностью государственного регулирования.

Исходя из степени эффективности мер практической реализации аграрной политики в условиях ныне проводимых реформ, 19

Б. В. Джамбинов выделяет следующие принципы аграрной политики:

– устойчивость – обязательства государства перед сельскохозяйственными товаропроизводителями обеспечивают устойчивость механизмов поддержки развития сельского хозяйства в течение пяти лет;

– адресность – государственная поддержка оказывается непосредственно сельскохозяйственным товаропроизводителям. Не допускается получение бюджетных средств на поддержку развития сельского хозяйства посредническими организациями;

– гарантированность – обязательства государства по поддержке сельскохозяйственных товаропроизводителей, включенных в ее отдельные направления и программы;

– разграничение полномочий и соблюдение равных условий конкуренции (финансовая поддержка из федерального бюджета может быть дополнена финансовой поддержкой из бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований, но по своим программам);

– учет международных обязательств – при осуществлении государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей учитываются обязательства России по международным соглашениям, в том числе обязательства, возникающие из ее участия во Всемирной торговой организации;

– ограничение размеров государственной поддержки – сумма средств, получаемых в порядке государственной поддержки одним сельскохозяйственным товаропроизводителем из федерального бюджета, должна быть ограничена;

– равнодоступность – все формы хозяйств, включая крестьянские (фермерские) хозяйства и хозяйства населения, имеют равные права на поддержку из бюджета;

– недопустимость нарушения рыночной среды в АПК;

– максимально возможное использование косвенных рычагов и минимально – прямого воздействия;

– обеспечение наиболее высокой эффективности средств, выделяемых для регулирования АПК;

– адекватность системы мер регулирования изменяющимся макроэкономическим условиям, конъюнктуре рынка, мировым тенденциям [7, с. 18–19].

В основе государственной агро-крестьянской политики, по мнению В. В. Ба-кушева, должны стоять не узкотехнологические «сельскохозяйственные» направления, а точные политико-управленческие принципы, приоритеты и их соотношение в реализации. При этом необходимо учитывать:

– во-первых, зонирование землепользования (автор выделяет минимум четыре зоны на территории России: с высоким биокли-матическим коэффициентом и качеством, средним потенциалом и ресурсом, низкими воспроизводственными ресурсами, территории слабого использования естественного природно-ресурсного потенциала);

– во-вторых, ограниченность возможностей правительственного участия в поддержке всех сельскохозяйственных программ в результате кризисности положения в государстве и необходимости умеренной децентрализации.

Агрокрестьянская политика, по В. В. Бакушеву, не есть политика по отношению только к АПК или его сферам. Она исходит от социального начала – крестьянства, учитывает интересы других участников агротоваропроизводства, сельской инфраструктуры, но приоритет остается за крестьянством, и осуществляется эта политика приоритетно.

Приоритет агрокрестьянской политики обеспечивается заинтересованностью введением единого земельного налога для всех землепользователей. Также важно прекращение непродуктивной дискуссии о «первостепенности» в агро-крестьянской реформе формирования свободного «долепаевого» земельного рынка, оставляя его, во-первых, для последовательного разрешения в регионах на принципах:

– реальности приостановки деградацион-ных процессов в каждой конкретной территории;

– «неперевода» сельскохозяйственных земель в другое, не по назначению, использование, в том числе под строительство;

– поиска вариантов компенсационного обмена хозяйственных «долей-паев», ограничивая их дробление;

– формирования инфраструктуры с воссозданием региональных земельномуниципальных банков и их подключением к развитию мелкоземельного рынка (поддерживать внутрирегиональный обмен и куплю-продажу участков несельскохозяйственного назначения).

Во-вторых, для полного использования потенциала длительной аренды на срок не менее 30–50 лет, что особенно важно для регионов, богатых недрами и ископаемыми.

В-третьих, для приоритетно-целевой поддержки (через субвенции и льготы) устойчивой агросистемы рекультивирования земель и расширения пашенного клина [4, с. 53–55].

Таким образом, в условиях социальноэкономического кризиса механизмы рыночной экономики должны регулироваться государством, которое призвано поддерживать сбалансированность и пропорциональность в развитии сфер и секторов агропродоволь-ственного комплекса с учетом его социальной составляющей. При этом государственное регулирование агропромышленного производства должно определяться как система законодательного, административного и экономического воздействия государства на производство, переработку и реализацию сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. Задачами государственного регулирования АПК являются:

– стабилизация и развитие агропромышленного производства;

– обеспечение продовольственной безопасности страны;

– формирование и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия;

– улучшение продовольственного обеспечения населения;

– поддержание экономического паритета между сельским хозяйством и другими отраслями экономики;

– сближение уровней доходов работников сельского хозяйства и других отраслей экономики;

– защита отечественных товаропроизводителей.

Подобное определение нашло свое отражение в Федеральном законе от 14 июля 1997 г. № 100-ФЗ «О государственном регулировании агропромышленнош производства», где государственное регулирование определялось как «...экономическое воздействие государства на производство, пере- работку и реализацию сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, включая рыбу и морепродукты, а также на производственно-техническое обслуживание и материально-техническое обеспечение агропромышленного производства». При этом в качестве задач регулирования в законе были выделены «...стабилизация и развитие агропромышленного производства, обеспечение продовольственной безопасности Российской Федерации, улучшение продовольственного обеспечения населения, поддержание экономического паритета между сельским хозяйством и другими отраслями экономики, сближение уровней дохода работников сельского хозяйства и промышленности, защита отечественных товаропроизводителей в сфере агропромышленного производства» [15].

Однако многие положения этого закона по различным причинам оказались нереализованными. Действующая система государственной поддержки сельского хозяйства являлась крайне несовершенной и неэффективной.

В этой связи следует различать методы прямого и косвенного воздействия на АПК. В соответствии с методами прямого воздействия предполагается такое регулирование, при котором субъекты экономики вынуждены принимать решения, основанные не на самостоятельном экономическом выборе, а на предписаниях государства. В качестве примера могут быть названы изменения в налоговом законодательстве, всевозможные административные ограничения в области контроля за качеством продовольствия и т. д. Методы прямого воздействия способны создавать помехи в рыночном процессе.

В соответствии с методами косвенного воздействия государство прямо не влияет на принимаемые субъектами экономики решения, а создает предпосылки к тому, чтобы при самостоятельном выборе субъекты отдавали предпочтение тем вариантам экономических решений, которые соответствуют целям экономической и аграрной политики. В отличие от методов прямого воздействия они не нарушают рыночную ситуацию.

В целом государственное регулирование АПК призвано обеспечивать условия для эффективного развития объектов регулирова- ния, одновременно выступающих в качестве субъектов рынка. В этой связи крайне важно обеспечить простор для деятельности организаций, выражающих интересы непосредственных товаропроизводителей и потребителей сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия.

В Российской Федерации финансовые источники государственной поддержки могут быть смешанными и осуществляться на двух уровнях – федеральном и субъектов. Одно из условий реализации мер воздействия государства на АПК – законодательное или иное нормативно-правовое оформление, то есть через законы (федеральные или субъектов Российской Федерации), указы Президента Российской Федерации, постановления, принимаемые Правительством Российской Федерации или соответствующими органами исполнительной власти в субъектах Российской Федерации, а также уполномоченными на это органами управления.

При этом федеральный центр, обладая политической инициативой при разработке целей и приоритетов аграрной политики, обеспечивает единство рыночного пространства, законодательных условий функционирования экономики, в том числе во всех регионах и отраслях АПК. Учет интересов регионов возможен на стадии разработки соответствующих федеральных и региональных целевых программ, их ресурсного обеспечения. Регионы же, обладая известной самостоятельностью, способны эффективно решать свои специфические проблемы, как в краткосрочной, так и долгосрочной перспективе.

В условиях длительного социальноэкономического кризиса в стране федеральные власти сворачивали многие программы по поддержке АПК. Так, в 1997 г. были отменены трансферты из федерального бюджета регионам для дотирования животноводства, что, с одной стороны, привело к резкому сокращению удельного веса расходов на развитие сельского хозяйства на федеральном уровне, а с другой – к вынужденному увеличению бюджетной поддержки села на региональном уровне.

В результате регионализации аграрной политики наблюдалось существенное сужение единого продовольственного рынка страны. Политика продовольственного самообеспечения во многих регионах обернулась установлением торговых барьеров, якобы в интересах местного населения, препятствующих вывозу сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия за их пределы, что в конечном счете, способствовало разделению национального агропродо-вольственного рынка и появлению серьезных препятствий формированию рыночной инфраструктуры [9, с. 166–167; 8–10].

В условиях бюджетного неравенства серьезным подспорьем, особенно для депрессивных регионов, могли стать трансферты из целевого фонда финансовой поддержки регионов, созданного в 1994 г. Однако в условиях затянувшегося трансформационного кризиса в разряд депрессивных вошло большинство регионов. Следовательно, нельзя в полной мере согласиться с Б. В. Джамбино-вым, считающим, что даже с учетом природного, экономического и социального разнообразия страны децентрализация процессов принятия решений представлялась позитивной тенденцией [7, с. 74].

Аграрная политика должна предусматривать реализацию определенной цели. Выбор цели – один из наиболее важных и сложных этапов формирования аграрной политики, поскольку цель определяет, как правило, перспективы развития агропромышленного комплекса на длительный период, социальноэкономическую структуру аграрного сектора и во многом будущее сельских территорий, образ жизни сельского населения. Неправильный выбор цели, как и отсутствие ее, может привести к негативным последствиям не только для самого аграрного сектора, но и для экономики страны в целом.

В связи с этим целью аграрной политики является создание благоприятных условий для функционирования рыночных отношений, нейтрализация или ослабление отрицательного действия ряда механизмов, обеспечение расширенного воспроизводства в АПК, а также производство необходимых общественных благ, которые не могут быть созданы стихийными механизмами рыночной экономики, ориентирующими субъекты хозяйствования только на получение прибыли.

Общая цель аграрной политики детализируется конкретными политическими, эконо- мическими, социальными, территориальными, отраслевыми, экологическими целями. В зависимости от естественно-исторических особенностей и этапов развития государства соотношение конкретных целей изменяется. Так, важной целью аграрной политики является обеспечение конкурентоспособности реализуемой продукции на отечественном, а при определенных условиях – и мировом рынке. Еще одной целью можно назвать создание условий для высокой доходности сельскохозяйственного труда, важным фактором которой является оплата труда работников, занятых в сельском хозяйстве.

Таким образом, общая цель может состоять из «пучка» целей, имеющих как функциональный, так и временной характер. Иными словами, на каждом этапе правомерно определять промежуточную цель, которая должна приводить к достижениям конечной цели. В то же время конечная цель – понятие условное, так как экономика и социальная жизнь находятся в постоянном развитии, сопровождаются кризисами, подъемами и спадами. Так, на определенном этапе ставилась цель создания многоукладного сельского хозяйства, его разгосударствления. Проведенные институциональные преобразования коренным образом изменили социальноэкономическую структуру российского села и сельского хозяйства. Однако предпринятые меры отличались неподготовленностью, отсутствием эффективных механизмов, чрезмерным ускорением реализации, а также рядом ошибочных решений. В конечном счете они не дали ожидаемого эффекта, несмотря на то что цель разгосударствления сельского хозяйства была выполнена.

Широкий спектр проблем аграрной политики требует выделения приоритетов, обеспечивающих достижение поставленных целей и решение задач с наименьшими затратами и в наиболее короткие сроки. Выбор приоритетов для АПК определяется рядом факторов, из которых наиболее существенными можно признать следующие:

– уровень обеспечения продовольственной безопасности страны;

– состояние экономики и продовольственного потенциала агропромышленного комплекса;

– мировая конъюнктура рынка;

– возможности вложения денежных и материальных ресурсов в отрасль за счет государственных средств, собственных источников АПК, отечественных и зарубежных инвесторов;

– состояние социальной сферы сельских территорий.

Учитывая, что каждый фактор оказывает специфическое воздействие на достижение целей и решение задач, определяемых аграрной политикой государства, важно выявить последствия реализации целей аграрной политики. В России приоритетным считалось преобразование форм собственности, т. е. переход от преимущественно государственной к кооперативной (колхозной) и частной собственности, в том числе индивидуальной в виде крестьянских (фермерских) хозяйств. Однако произошедшие преобразования не принесли ожидаемых результатов.

Государственные меры оказались недостаточными. В стране продолжался отток капитала и людских ресурсов из сельского хозяйства в другие отрасли экономики [14, с. 3–5].

Аграрная политика должна способствовать увеличению доходов сельскохозяйственных товаропроизводителей. Низкая доходность основной массы сельских хозяйств вследствие низкой конкурентоспособности продукции, производительности труда, роста задолженности отрасли, ослабления мотивации труда в результате низкой и несвоевременной его оплаты ведет к сложным социальным последствиям: росту безработицы, закрытию объектов инфраструктуры, развитию негативных социальных поведенческих процессов.

Во избежание подобных последствий А. В. Гладилин, А. В. Шуваев и А. Н. Дронова предлагают следующие приоритеты аграрной политики:

– правовые – создание полноценной нормативной базы функционирования АПК;

– экономические – совершенствование кредитования текущей деятельности, налогообложения, страхования и др.;

– инвестиционные – создание условий для повышения инвестиционных возможностей сельскохозяйственных и других товаропроизводителей; использование достижений научно-технического прогресса, стимулирование экологизации производства и т. д.;

– внешнеэкономические – защита отечественного товаропроизводителя на внутреннем рынке и поддержка экспорта;

– социальные – преодоление бедности, создание новых рабочих мест, развитие инфраструктуры, подготовка кадров;

– организационные – стимулирование формирования объединений кооперативного типа, совершенствование системы управления в аграрном секторе и др. [6, с. 63–65].

На каждом конкретном этапе может быть выбран один или несколько приоритетов: стимулирование использования достижений научно-технического прогресса, подготовка и повышение квалификации кадров агропромышленного производства.

Приоритетность обеспечивается, как правило, выделением необходимых финансовых ресурсов для развития избранного направления деятельности. В качестве механизма реализации в основном используется программно-целевой метод, наиболее полно отвечающий принципу ответственности за использование выделенных средств, а также создание специального управленческого звена для организации и контроля за реализацией того или иного приоритета.

Один из важных рычагов реализации аграрной политики – участие государства в регулировании агропромышленного производства. Необходимость такого регулирования А. В. Гладилин, А. В. Шуваев и А. Н. Дронова связывают:

– с функцией государства обеспечивать продовольственную безопасность страны, удовлетворение покупательского спроса населения на качественное продовольствие;

– влиянием рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на макроэкономическую ситуацию в стране;

– неспособностью рынка обеспечить экономически справедливое распределение доходов, создаваемых в процессе производства, переработки и конечной реализации продукции;

– спецификой сельскохозяйственного производства, определяемой влиянием природных факторов на его результативность;

– поддержкой сельского хозяйства как основного вида деятельности сельского населения и сохранением сельских территорий в качестве места его обитания.

Вместе с тем чрезмерное вмешательство государства в экономическую деятельность субъектов рынка может привести к нарушению нормальных процессов рыночного обмена и макроэкономических пропорций, искажению ценовых отношений, усилению инфляции. Поэтому должен действовать принцип «рынок – насколько возможно, государственное регулирование – насколько необходимо».

И. Е. Абрамова предлагает концептуальную модель формирования аграрной политики на основе выделения приоритетов государственной политики и национальных интересов России [1, с. 78–79]. Так, по ее мнению, следует различать приоритеты государственной политики, определяемые интересами правящей элиты, господствующих социальных групп, доминирующего в государстве этноса и т. д., и национальный интерес, определяемый и формируемый потребностями общественного развития.

Определяемые в настоящее время различными политическими силами цели экономической политики, такие как экономический рост, повышение эффективности производства, институциональные изменения, не должны быть самодовлеющей целью, но могут стать средством обеспечить высокий уровень жизни населения России, ведь главное, для чего проводятся реформы, – это человек, его высокий уровень жизни. Выход на траекторию эффективного динамичного экономического роста потребует создания новой модели экономики и существенных изменений основных целей и приоритетов экономической политики. На первый план выступают аграрная сфера и определение аграрной политики в качестве приоритетного направления экономической политики государства. Особенности социальнотерриториальной, поселенческой структуры российского общества, в котором значительная часть населения занятиями, образом жизни, местом проживания, родственными отношениями связана с сельской местностью, ставят развитие аграрного сектора в сферу национальных интересов Российской Федерации: деградация аграрного сектора приведет к депопуляции, утрате контроля над территориями, углублению социального расслоения и анклавизации территорий.

Осознание национального интереса как политического фактора происходит в развитом гражданском обществе, которое влияет на принятие значимых государственных решений [2; 3]. Общественное обсуждение позволяет сформировать концепцию национального интереса как констелляцию социальных интересов разноуровневого характера и с этих позиций контролировать реализацию государственной стратегии развития. Осознание того, что развитие аграрного сектора является одним из важнейших приоритетов государственной экономической политики, привело к тому, что проблемы аграрно-промышленного комплекса страны прозвучали на самом высоком политическом уровне. Однако эти проблемы пока не получили системного решения.

Разработка многоуровневой модели позволяет осуществлять конструирование и реализацию аграрной политики России на основе воплощения эффективной системы принципов комплексного решения проблем развития сельских территорий. Комплексное решение, по мнению И. Е. Абрамовой, должно включать следующие принципы:

• –    диалектику централизации и децентрализации государственного управления аграрным сектором экономики;

• –    развитие местного самоуправления в качестве основного механизма формирования аграрной политики как политики развития сельских территорий;

  – формирование системной связи внутренней и внешней аграрной политики в условиях политической и экономической глобализации.

Концептуальная модель современной аграрной политики, по мнению автора, включает следующие принципы: развитие и обеспечение свободы хозяйствования, предпринимательской инициативы субъектов аграрной сферы на основе разработки четкой концепции регулирования земельных отношений; меры государственного регулирования, направленные на контроль и поддержку системы продовольственной безопасности страны; сочетание территориальной и отраслевой эффективности; использование многообразных организационных форм хозяйствования, которые позволяют полнее реализовать потенциал хозяйственной деятель- ности; регионализация управления системой аграрной политики.

Исходя из концепции национального интереса, определения системы государственных приоритетов, а также принципов комплексного многоуровневого моделирования И. Е. Абрамова четко определяет направления аграрной политики России на современном этапе.

Во-первых, это обеспечение всех слоев населения страны высококачественным продовольствием, т. е. создание системы продовольственной безопасности страны.

Во-вторых, выравнивание различий в развитии сельскохозяйственной отрасли и других отраслей, преодоление диспаритета цен на сельскохозяйственную и промышленную продукцию, создание равных условий получения доходов для производителей сельскохозяйственных товаров и субъектов хозяйственной деятельности в других отраслях.

В-третьих, решение социальных проблем села через создание условий устойчивого развития сельских территорий, укрепление основ и механизмов самоуправления сельских территорий.

В-четвертых, обеспечение конкурентоспособности отечественного сельскохозяйственного производства на международном рынке в сочетании с развитием его устойчивости как сектора отечественного производства.

В-пятых, модернизация сельскохозяйственного производства и социальнотрудовой сферы села как фактор повышения эффективности сельскохозяйственного производства и обеспечения его конкурентоспособности.

Таким образом, анализ аграрной политики в политико-концептуальном аспекте позволяет сделать вывод, что основой действенной аграрной политики, направленной на повышение производственной эффективности в аграрной сфере и доходов сельского хозяйства является рациональное распределение функций между федеральными и региональными органами власти. При этом концепцию аграрной политики следует рассматривать как систему конституционно и законодательно закрепленных принципиальных установок государства на эффективное развитие аграрных отношений с учетом региональных особен- ностей, обеспечивающих необходимые материальные и социальные условия жизнедеятельности крестьянства, реализация которой должна быть ориентирована на комплексный, эволюционный характер реформирования системы аграрных отношений.