Концептуальные особенности государственной политики противодействия экстремизму: теоретико-правовые аспекты

П роводя исследование преступлений экстремистской направленности, мы столкнулись с проблемой отсутствия как в доктрине, так и в законодательстве общепризнанной концепции государственной политики противодействия экстремизму. Существующие подходы указывают на отсутствие критериев, дающих возможность определить границы экстремизма, в т.ч. и его преступной формы, что и является одним из главных условий широкомасштабного распространения данного явления.

Для разработки концепции противодействия экстремизму целесообразно проанализировать имеющиеся формулировки, закрепленные в законодательстве, а также соответствующие понятия, имеющиеся в доктрине.

Бывший генеральный прокурор РФ В.В. Устинов указывал, что отсутствие эффективной нормативной правовой базы противодействия экстремизму в РФ не позволяет защитить российское общество от деструктивного воздействия проявлений экстремизма. Это и стало основной причиной принятия федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности»1. Данный документ был призван стать основополагающим нормативным правовым актом в борьбе с политическим экстремизмом [Устинов 2003: 52].

Смысл разработки названного выше документа состоял в создании единого нормативного правового акта, выполняющего координирующую по отношению к отраслевому законодательству функцию в области противодействия противоправ- ным формам экстремизма. В целом эта идея представляется вполне обоснованной, поскольку правовую основу противодействия экстремистской деятельности составляет внушительный пласт законодательства, в котором субъектам правоприменения ориентироваться непросто. Закрепление на федеральном уровне соответствующего понятийного аппарата должно существенно облегчить практику применения норм, направленных на противодействие экстремистской деятельности в РФ [Сергун 2009: 86].

Учитывая, что федеральный закон «О противодействии экстремистской деятельности» является основополагающим нормативным правовым актом, регламентирующим противодействие экстремизму, в него должны быть включены все конструктивные признаки изучаемого явления, отражающие его сущность. Однако, к сожалению, он не содержит определение признаков экстремизма, а лишь уточняет перечень видов запрещенной экстремистской деятельности. Такой подход породил проблемы применения как данного закона, так и Уголовного кодекса РФ, т.к. он не дает возможность четко определить круг преступлений экстремистской направленности. При этом критерии, заложенные в самом законе, характеризуются высоким уровнем бланкетности. В частности, признавая террористическую деятельность разновидностью экстремистской, анализируемый нормативный правовой акт отсылает правоприменителя к федеральному закону «О противодействии терроризму»², который перечисляет виды деятельности, относящиеся к терро ристической .

Однако многие его положения нуждаются, на наш взгляд, в совершенствовании. Так, в соответствии с п. 1 ст. 1 федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» любое деяние, совершенное по мотивам, указанным в п. «е» ч. 1 ст. 63 УК РФ, признается экстремистским.

Исходя из вышеизложенного, любое общественно опасное деяние, являющееся преступным, можно отнести к экстремистскому, т.к. данный вид поведения запрещен законом и, соответственно, выступает не просто крайней мерой, а мерой, выходящей за рамки дозволенного, и чаще всего содержит в себе мотивы, закрепленные в ч. 1 ст. 63 УК РФ. Представляется, что данный подход является чересчур радикальным и неправильным, поскольку не отражает особенностей изучаемого явления. Законодатель при создании указанного нормативного правового акта не заложил в него основную концептуальную идею, отражающую непосредственную сущность экстремизма, остановившись лишь на мотивации.

Как справедливо отмечает Е.П. Сергун, в одних случаях законодатель исходит из субъективных, в других – из объективных признаков соответствующих деяний, что ставит под сомнение логичность рассматриваемой дефиниции [Сергун 2009: 91-92].

Изложенное выше позволяет констатировать, что российскому законодателю не удалось определить содержание экстремизма [Александров 2003: 481], что и явилось причиной отсутствия законодательной дефиниции рассматриваемого явления, хотя потребность в определении понятии экстремизма в его правовом смысле совершенно очевидна [Залужный 2002: 31].

Как правильно указывает Е.Г. Чуганов, федеральный закон «О противодействии экстремистской деятельности» не содержит также четко сформулированное и общепризнанное определение экстремистской деятельности (экстремизма), фактически закрепляя лишь перечень деяний, замкнутых на уголовных преступлениях или административных правонарушениях, связанных с экстремизмом и терроризмом [Чуганов 2008: 7], что делает данный документ чрезвычайно пробельным и малоэффективным. Реализованный в этом законе подход указывает на то, что до сих пор государство не может определить границы экстремизма, тем самым создавая благоприятные условия для его распространения.

Закрепление в данном нормативном правовом акте конструктивных признаков рассматриваемого явления, нашедших свое отражение в определении экстремизма, исключило бы необходимость уточнения запрещенных законом экстремистских проявлений и усилило бы превентивный характер анализируемого федерального закона.

Ключевым документом, устанавливающим основы противодействия экстремизму, является Конституция РФ от 12 декабря 1993 г.1 Даже в преамбуле к Основному закону государства указывается на неприятие борьбы, основанной на неравенстве.

Особое значение в предупреждении экстремизма имеет ч. 2 ст. 29 Конституции РФ, в силу которой «не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства» [Чуганов 2008: 7]. Причем сам Основной закон в ст. 55 определяет, что «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства»2, тем самым устанавливая возможные превентивные меры в отношении различных экстремистских проявлений.

Безусловно, Конституция РФ является базовым нормативным правовым актом, определяющим основы государственной политики в области борьбы с экстремизмом. При этом в правовой доктрине существуют два принципиально отличающихся подхода, определяющих роль Конституции России в этом процессе. Первый подход, сторонником которого является Р.С. Тамаев, состоит в том, что вся совокупность конституционных норм, развивающаяся в национальном законо- дательстве, фактически создает основу противодействия экстремизму [Тамаев 2008: 67]. Вторая группа ученых, к которой относится Е.Г. Чуганов, полагают, что соответствующей нормативной базой противодействия экстремизму могут быть лишь отдельные положения Конституции РФ, которые запрещают деятельность, направленную на силовое изменение существующих основ конституционного строя РФ и нарушение ее целостности [Чуганов 2008: 5].

Первый подход представляется справедливым, поскольку Конституция РФ как основной закон государства определяет своей первостепенной задачей организацию нормальной жизнедеятельности и функционирования как государственного аппарата, так и общества и конкретных граждан. Это находит отражение в нормах, закрепленных в Конституции РФ, включая ее преамбулу. Поэтому каждая статья Основного закона содержит в себе положения, прямо или косвенно направленные на противодействие экстремизму.

Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении»1 также содержит в себе нормы, регламентирующие противодействие экстремизму. В соответствии со ст. 3 указанного закона «чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер»2. Сам закон к подобным обстоятельствам относит такие экстремистские акты, как «попытка насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захват или присвоение власти; вооруженный мятеж; массовые беспорядки; террористические акты; блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей; подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований; межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающими непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления»3.

Следующим антиэкстремистским нормативным правовым актом следует назвать федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях»4. Так, ч. 4 ст. 6 названного закона «запрещает создание и деятельность религиозных объединений, цели и действия которых противоречат закону»5. Эта норма носит бланкетный характер, что, с нашей точки зрения, указывает на ее неоднозначность, т.к. бланкетность в науке и практике оценивается в основном критически в связи с неопределенностью границ применения и, соответственно, низкой эффективностью. Полагаем, что следует согласиться с мнением А.В. Денисова, который отмечает, что «использование бланкетного приема законодательной техники создает определенные трудности для правоприменителя» [Денисов 2010: 94-98].

При этом ст. 14 закона устанавливает порядок приостановления деятельности религиозного объединения, ликвидации религиозной организации и запрета на деятельность религиозного объединения в случае нарушения ими соответствующего законодательства. К числу таких оснований относятся нарушение общественной безопасности и общественного порядка и совершение действий, направленных на осуществление экстремистской деятельности.

Федеральный закон «Об общественных объединениях» в ст. 16 запрещает создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на осуществление экстремистской деятельности6.

Нарушение установленных требований, закрепленных в ст. 44 указанного закона, является основанием для ликвидации общественного объединения и запрета на его деятельность. Полагаем, что основные положения, закрепленные в названном источнике, являются эффективным инструментом предупреждения группового проявления экстремизма как на стадии организации общественного объединения, так и в процессе осуществления экстремистской деятельности.

Осознание экстремизма как общенациональной проблемы нашло отражение в указе Президента РФ «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.»1, где отмечено, что в будущем получат развитие националистические настроения, ксенофобия, сепаратизм и насильственный экстремизм, в т.ч. под лозунгами религиозного радикализма. Указанное выше является основным источником угрозы национальной безопасности.

Существуют и иные, не упомянутые нами нормативные правовые акты, в т.ч. и федерального уровня, играющие соответствующую роль в противодействии экстремизму на территории РФ и затрагивающие вопросы национальной безопасности (например, федеральный закон «Об обороне»2, Уголовный кодекс РФ3, Кодекс РФ «Об административных правонарушениях»4 и др.).

Исходя из анализа вышеизложенных нормативных правовых актов, мы приходим к выводу, что основная их масса рассматривает экстремизм, в первую очередь, как угрозу конституционному строю, общественной безопасности, миру и безопасности человечества.

Данное обстоятельство, с нашей точки зрения, дает основание для определения круга общественных отношений, непосредственно страдающих или ставящихся под угрозу причинения вреда при совер- шении преступлений экстремистской направленности, отражающих сущность экстремизма. Это дает возможность определить исчерпывающий перечень исследуемой группы преступлений.

В соответствии с вышеизложенным первой концептуальной особенностью преступлений экстремистской направленности является то, что признаки, характеризующие их, не носят универсальный характер и могут относиться только к деяниям, предусмотренным в гл. 24, 29 и 34 УК РФ.

Анализ законодательства позволяет также заключить, что еще одной особенностью рассматриваемой группы преступлений является специальная мотивация их совершения. В рамках характеристики экстремизма в целом и преступлений экстремистской направленности в частности чаще всего используется формулировка, закрепленная в п. «е» ч. 1 ст. 63 УК РФ: «совершение преступления по мотивам политической, идеологической, расовой, национальной или религиозной ненависти или вражды либо по мотивам ненависти или вражды в отношении какой-либо социальной группы»5.

Соглашаясь с мнением Е.П. Сергуна, хотелось бы подчеркнуть то обстоятельство, что экстремистская мотивация имеет непосредственное значение не только при квалификации данной группы преступлений, а, в первую очередь, при определении круга преступлений экстремистской направленности, т.к. мотив и определяет непосредственный объект посягательства.

Качество и эффективность уголовноправового противодействия зависят, прежде всего, от возможности определения исчерпывающего круга преступлений экстремистской направленности, а в основу их определения должны быть положены объект и мотив посягательства.