Концепты современной оценки регулирующего воздействия в национальной экономике

DOI:

Оценка регулирующего воздействия (далее – ОРВ) – инструмент, получивший широкую экономическую и политическую популярность во многих государствах. На дискуссионных площадках такую популярность связывают, во-первых, с доказанными эффектами организационной структуризации механизма государственного регулирования, понятной и доступной алгоритмизации процесса его оценки. Во-вторых, при имеющейся совокупности ресурсов и сложившейся инфраструктуре, обеспечивающей экономические процессы, внедрение полноформатного ОРВ позволяет спрогнозировать и реализовать реальный прирост ВВП. Р. Хан [Hahn, 2000] потенциал ОРВ в этом вопросе в разных странах оценивает от 7 до 19 % ВВП.

Результативность применения ОРВ породила активный интерес в научной среде. Особенности внедрения ОРВ в отдельных государствах представлены в трудах А.Н. Беляева, Д.Б. Цыганкова, А.А. Бикташева, И.Д. Тур-гель, Ю. Кирхгоффа, Л. Эллио, К. Худа и др. Вопросы конструирования механизма ОРВ исследуются в работах М.М. Василевской, И.Ю. Рассоловой, Р. Болдуина, Х. Воллмана, Ш.А. Монтэна, К.М. Радаэлли, Х. Сеонг-чин, Р.В. Хана и др. При активном внимании к вопросам ОРВ остается актуальной специфика формирования и развития концептов и технологии ОРВ, определяющие ее результативность и возможности внедрения в определенном государстве. Этот аспект и определил цель исследования.

Методы исследования

Конфигурация методов исследования современной оценки регулирующего воздей- ствия выстроена на фундаментальных положениях теорий государственного регулирования экономики и общественного развития. Их органическое сочетание в целях определения концептов и технологий ОРВ позволило определить структуру настоящего исследования. Насыщенность и динамичность общественных, экономических и политических событий, происходящих в контексте изучаемого явления, а также многоаспектность проявлений, рассматриваемой экономической категории, определили в качестве основных методов исследования проблем и факторов формирования и развития концептов ОРВ общенаучные методы (анализ, синтез, аналогия и другие), историко-генетический метод, системный и комплексный практико-ориентированный подходы.

Результаты и обсуждение

Генезис развития ОРВ как инструмента регуляторной политики государства

ОРВ в качестве инструмента государственной политики возник под влиянием трех ключевых факторов [Измерение эффективности ... , 2005], сформировавшихся в период восстановления и развития экономики в послевоенное время прошлого столетия. В первую очередь, выделяют недостаток содержательной информации для целей развития инфраструктурной составляющей экономик, значительную долю которой обеспечивали государственные программы. Вторым фактором принято считать назревшую необходимость в обеспечении сбалансированности бюджетных расходов и имеющихся ресурсов. Третьим фактором называют потребность в научном обосновании и интеграции научного концепта в политические процессы. Данные факторы предопределили проведение первых оценочных процедур государственного воздействия внешними экспертами из научного сообщества по заказу государственных структур. Однако эксперты оценивали социальные эффекты программ, а эффективность самой политики практически не рассматривалась. Отсутствие искомых параметров в результате реализации первого опыта ОРВ несколько сдержала процесс его развития, однако от самой идеи оценки государства не отказались (рис. 1).

На втором этапе основным двигателем в развитии ОРВ стала необходимость сбережения ресурсов. Власти отошли от практики привлечения внешних экспертов из научного сообщества и преступили к формированию собственной системы оценки со своими специалистами. Оценка стала рассматриваться как «инструмент экономического анализа эффективности издержек и способа контроля на госпрограммах» [Измерение эффективности ... , 2005]. Такой подход сузил изначальную идею оценки государственного вмешатель- ства, но он позволил выстроить базовую институциональную основу технологии оценки, сделать ее доступной, методически выстроенной под определенные цели и перевел ее в концепт «управления по затратам».

Третий этап связывают с началом реализации административных реформ во многих государствах. Работоспособность классической концепции государственного управления в новых условиях не позволяла системе справляться с возникающими трудностями. Начался переход к концепции нового государственного управления, ориентированной на результативность в управлении. Масштабность и интенсивность проведения реформ в разных государствах сказались на скорости перехода от управления затратами к управлению результатом. Однако при этом практически любое государственное регулирование признавалось негативным фактором для экономики и должно было быть минимальным. Предметом оценки стали выступать результаты регулирования, но единства в понимании, что является результатом регулирования (экономический,

s в

§

П этап

I этап

Контроль за расходами. Аналитическая технология

Оценка новых политик п генерирование информации для формирования госирограмм. Концептуальная технолопы

1974 ■

1966 ■

2011 ESI

Решение новых задач в контексте реализации ОРВ, возникшие в ходе реформ - хорошее регулирование

III этап

1985 0

1985 ■ —

1985 ■

1984 Щ

1979 М

1978 ■■

2008 О ' 2008 О

2001 О

2001 |—| —

2000 0 —

1990 [—I —

1998 О —

2015 И

3 в

х

ё

з

§ х

е

3 в

В о W

IC

IV этап

SMART -регулирование

3 В регулирование

V этап

Гибкое

Рис. 1. Периодизация развития и распространения ОРВ

Fig. 1. Periodization of development and spread of RIA

Примечание. Составлено по: [Беляев и др., 2005; Kirchhoff et al., 2017; Agile ... , 2020].

социальный, политический, экологический или иной эффект) не было достигнуто [Измерение эффективности ... , 2005]. Отсутствовал основной критерий, что считать успешным регулированием. В ответ для решения этого вопроса появился ряд исследований, позволяющих приблизится к рациональному выбору критерия.

Для более продуктивного оценивания регулирующих действий правительства ОЭСР определило два основных подхода, позволяющие включать данные, экспертные знания и научные заключения в цикл разработки регуляторной политики: оценка регулирующего воздействия (RIA) и последующая оценка (ex-post). Эксперты [Kirchhoff et al., 2017] считают, что первый подход получил максимальное распространение в виду большей его регламентации и верифицируемом результате регулирования (объем затраченных ресурсов). Подход максимально доступен в организации и практическом применении на этапе разработки нормативных актов. Второй подход позволяет выявить недостатки в существующих нормативных актах, спланировать и разработать новую политику регулирования, а также определить долгосрочное воздействие политики на предмет ее соответствия поведению отдельных лиц на рынках. Однако внедрение оценки ex-post до сих пор сопряженно с ограничениями управленческого характера и недостаточности качественных характеристик данных в фактических материалах для объективной оценки результата.

Х. Воллман [Wollman, 2003] рассматривал решение вопроса с позиции различий в самой технологии оценки программ, политик и мониторинга, а также между оцениванием реформ государственного сектора и оцениванием «субстантивных» политик (социальная политика, охрана окружающей среды и др.). Каждый аспект имеет методологические особенности и техники оценки, которые определяют результат оценивания. Их внедрение требует дополнительных организационных и институциональных преобразований для обеспечения надлежащего качества результата оценки.

Одновременно проводились исследования, в которых указываются причины невозможности достижения успешности ОРВ. Так,

К. Радаэлли [Radaelli, 2007] отмечает, что значительная часть исследований сфокусирована на: качестве экономического анализа, используемого в ОРВ, аспектах достижения организациями своих целей в области совершенствования регулирования, мерах по упрощению процедуры, масштабах мероприятий по снижению нагрузки и общих расходах, ежегодно реализуемых правительствами. Он подчеркивает недостаточность эконометрических исследований политико-институциональных детерминант улучшения регулирования. Р. Хан, в свою очередь, пришел к выводу об отсутствии четких и убедительных доказательств того, что улучшение регулирования оказывает положительное экономическое воздействие на конечные экономические показатели конкурентоспособности и роста. Поэтому при выборе инструментов регулирования и способе оценке их результативности, следует руководствоваться наиболее совершенными их управляющими свойствами, а не их экономическим эффектом.

В ситуации множественности подходов, по мнению Л. Эллио, Б. Баллантайн и Д. Ху-диг [Allio et al., 2004], рекомендации ОЭСР в части развития ОРВ на основе создания центрального правительственного подразделения, отвечающего за процессы регулирования, остаются одним из лучших практических рекомендаций в данной области.

Совершенствование процесса регулирования привело к принятию новых правил (о процессе консультаций, формулирования и оценивания предложений по регулированию, определения и устранения административного бремени и др.). В результате увеличился объем регуляторики. К. Худ, О. Джейм и К. Скотт определили такой эффект как парадокс регулирования: если государство стремится создать более гибкую нормативно-правовую среду, оно должно увеличить количество метаправил [Hood et al., 2000].

В 2008 г. странами – участниками ОЭСР инициирована систематизация практики и выработка единого подхода к процедурной стороне ОРВ. Это стало отправной точкой в становлении следующего этапа развития ОРВ. Ш.-А. Монтэн определил его как совокупность передовых принципов и инструментов, способствующих разработчикам отраслевых политик в создании прозрачного и эффективного регулирования при достижении конечных целей [Монтэн, 2014]. Выстраивание непосредственных причинно-следственных связей на основе широкого спектра методик оценки между регуляторным действием и проектируемым событием или состоянием [OECD ... , 2009] стало основой для быстрого распространения технологии и занятие ею ключевых позиций в регуляторной практике.

А.А. Бикташев на основе критического анализа применения технологии ОРВ выделил две группы допущений [Бикташев, 2023], влияющих на ее результативность:

– теоретические допущения включают: технология на всех уровнях воспроизводится без каких-либо деформаций; недостижимость полных и объективных знаний в отношении регулируемых объектов и процессов, а также точности в прогнозировании будущих ресурсов и трат;

– прикладные допущения содержат: сложность оценки достижения неэкономический эффективности; лоббирование интересов разными группами стейкхолдеров; несоответствие качества экспертизы необходимому уровню; рост затрат на процедуру регулирования.

Акцент внимания исследователей на допущениях в применении ОРВ обосновывает необходимость в формируемой государством регуляторной среде выстраивать адаптированные под специфику национальной экономики: методологический инструментарий ОРВ, набор компетенций и профессиональных характеристик аналитиков и экспертов данной сферы. Учет этих параметров позволит снизить вероятность объективных ошибок в прогностических моделях ОРВ. Высокая результативность ОРВ достигается в полноформатной реализации, а эта задача решается только в институционально зрелой среде регуляторной политики государства.

Помимо этого, исследователи [Baldwin et al., 2013] отмечают присутствие парадокса, обнаруженного Худом К. и коллегами еще в 2000 году. Но на этом этапе он проявляется уже как расхождение между снижением нагрузки (конечная цель регулирования) и реальным количеством регуляций, направленных на достижения качественных параметров регулирования. Это свидетельствует о необходимости адаптации инфраструктуры регулирования в государстве в русло концепции ОРВ.

В фокусе современных тенденций развития международных и национальных экономических систем, цифровизации, внедрения инновационных технологий наблюдается выделение в самостоятельное направление техники по гибкому регулированию. Оно представлено как набор методов эффективного реагирования на инновации и сбои [Agile ... , 2020]. В основе технологии используются стандарты регулирования, способствующие достижению цели, и укрепление доверия к отраслевому управлению. Наиболее известными ее техниками являются «регуляторные песочницы» [Сеонг-чин, 2011], гибкое налоговое администрирование и тарифное регулирование. Достоинством направления является оценка регулирования инновационных технологий и процессов в меняющей среде. Отрицательным моментом считается сверхвысокая затратность по временным, кадровым и процедурно-техническим параметрам.

Вновь «подключаемые» государства к практике ОРВ встраиваются в систему со своими «правилами игры» и историей. Зачастую им удается в сжатые сроки приближено воспроизвести институциональную и процедурную составляющую системы оценки. Такой «прыжок» во внедрении ОРВ не редко уводит государства в механическую работу. Подобная практика позволяет «погрешностям» при использовании ОРВ сработать с бульшим отрицательным эффектом – затраты на улучшение регуляторного воздействия превосходят получаемые результаты. Требуется время и ресурсы для создания работоспособной системы ОРВ, ориентированной не только на «правила», но и коррелирующей с системой управления государства и его национальной экономикой.

Российская практика ОРВ

Первоначально ОРВ реализовывался как управленческий эксперимент в ряде субъектов РФ (с 2005 по 2008 г.): республики Калмыкия, Татарстан, Северная Осетия – Алания [Департамент ... , 2024]. В качестве инструмента обновляемой регуляторной политики ОРВ в России введена в 2010 г. Постановлением Правительства РФ от 15.05.2010 № 336 [Постановление № 336, 2010]. Предметным полем ОРВ были определены сферы государственного надзора, инвестиционно-предпринимательской деятельности и технического регулирования. В научной среде [Беляев и др., 2011] данный инструмент стал рассматриваться как средство, позволяющее не допустить возникновения новых административных барьеров для предпринимательской деятельности или «снести» наиболее «вредоносные» подзаконные акты.

Особенностью российской практики ОРВ является отсутствие законодательной идентификации ее сущности. Развитие законодательства не привело к снятию этого вопроса с повестки. Федеральный закон от 21.12.2021 № 414-ФЗ, регламентирующий организацию публичной власти в регионах, в статье 53 фиксирует объект оценки. В постановлении Правительства РФ от 17.12.2012 № 1318 раскрыты предметное поле оценки, исключаемые объекты, цель и принципы, степени воздействия, порядок проведения и другие параметры. ГОСТ Р 55354-2012 в соответствующем разделе устанавливает принципи- альную схему ОРВ. И только ведущий регулятор на своем сайте [Департамент ... , 2024] определяет ОРВ как совокупность проводимых государственными органами аналитических процедур, направленных на выявление и оценку экономических последствий введения нового или применения существующего государственного регулирования. С целью обеспечения реализации указанных процедур с 2010 г. в России внедрили комплекс мер (табл. 1).

Очевидно, что институт ОРВ в России «освоил» не только методы smart regulation, но и отдельные элементы гибкого регулирования. Ввиду значительной ускоренности процесса внедрения ОРВ часть компонентов не была включена в действующую систему. Одни исследователи [Андронов и др., 2023] отмечают, что из системы выпала сфера финансово-кредитных отношений. Другие [Гончарова, 2019] указывают на ограниченность предмета ОРВ по сравнению с другими странами.

Таблица 1. Развитие института ОРВ в России

Table 1. Development of the institute of RIA in Russia

Период	Ключевые события
2010	Минэкономразвития РФ наделено полномочиями по проведению ОРВ; Базовый пакет нормативно-правовых актов по введению ОРВ
2011	Процедура экспертизы, ОРВ технических регламентов Таможенного союза, публичные консультаций, ретроспективная ОРВ; Создан Консультативный совет по ОРВ
2012	Интернет-портал regulation.gov.ru; Взаимодействие и сотрудничество с ОЭСР; Пилотные проекты ОРВ в регионах
2013	Дифференциация проектов актов по степени регулирующего воздействия
2014	ОРВ внедрена в регионах; Субсидии и методическая поддержка регионам по процедурам ОРВ
2015	ОРВ муниципалитетах; Единый информационный портал ORV.GOV.RU; Методика расчета стандартных издержек, правило «one in – one out»; Переход от «хорошего регулирования» к «умному регулированию»
2016	Риск-ориентированный подход в контрольно-надзорной деятельности
2017	Закон о государственном контроле; Стандарты контрольно-надзорной и разрешительной деятельности
2018	Оценка влияния на деловой климат
2019	Механизм регуляторной гильотины
2020	Мораторий на проверки в условиях пандемии; Упрощена процедура принятия нормативно-правовых актов в условиях пандемии; «Белый список» документов, непопадающих под регуляторную гильотину Обязательные требования в процедуре ОРВ
2021	Новая система регулирования контроля
2022	Мораторий на проведение проверок в условиях санкций; Профилактические мероприятия
2023	Обновление методики ОРВ для документов со средней и низкой степенью регулирующего воздействия
2024	Обязательность расчета и обоснования издержек бизнеса при исполнении требований регулирования; Ревизия «Белого списка» документов; Профвизиты

Примечание. Составлено по: [Департамент ... , 2024].

Представители Центра перспективных управленческих решений [Василевская и др., 2021] пришли к заключению, что ОРВ носит формальный характер в виду недостатка ресурсов и отсутствия реальных стимулов для качественного проведения оценки; общественное обсуждение не компенсирует низкое качество процедуры; используемый селективный подход на этапах ОРВ концентрирует усилия регулятора на наиболее значимых проектах документов.

Форсированное внедрение ОРВ позволило сформировать базовые институциональные формы. Задача же по дальнейшему развитию ОРВ должна состоять не только в расшире- нии и оттачивании административно-организационного механизма ОРВ, но и в интерка-лировании в этот механизм подходов по регулированию экономики, отвечающим ее реальным потребностям.

Методы ОРВ в дискурсе научного сообщества

Ядро современного механизма ОРВ формируют непосредственные методы оценки. Принято выделять пять наиболее распространенных методов, характерных для умного и гибкого регулирования (табл. 2). Различающиеся алгоритмами реализации и условиями

Таблица 2. Обобщенная характеристика методов ОРВ, распространенных в международной практике

Table 2. General characteristics of RIA methods common in international practice

Метод	Цель	Основа метода	Условия применения	Достоинства	Недостатки
Анализ издержек и выгод (cost-benefit analysis)	Учет значимых воздействий регулирующей нормы, включая временной параметр	Чистая приведенная стоимость	Подавляющая часть издержек и выгод монетизирована. Условия высококонкурентного рынка	Стоимостные параметры метода сравниваются и используются для агрегированной оценки	Ухудшение состояния конкурентной среды, требует введение корректирующих коэффициентов. Ограничение в оценке социальных последствий
Модель стандартных издержек (SCM)	Определение величины административных барьеров и влияния на них проводимой политики	Структурирование на информационные обязательства и административные действия	One In – One Out Оценка ex-post Оценка возможных последствий ОРВ	Высокая детализация расчета административных расходов	Нет прямого обоснования необходимости введения регулирующей нормы
Анализ эффективности затрат (costeffectiveness analysis)	Измерение регулирующего воздействия по направлениям социального развития	Соотношение эффекта от принятого решения с объемом затрат на достижение единицы результата	Невозможно монетизировать выгоды регулирования	Сравнение затрат необходимых для достижения заданного значения регулируемого параметра	Результат в оценивании для всех альтернатив регулирования одинаковый Не учитывает спектр позитивных и негативных последствий
Муль-тикритери-альный анализ	Оценка качественных и количественных последствий	Критериальный анализ на основе математических моделей	Невозможно монетизировать и квантифицировать последствия воздействия	Универсальность Оценка труд-ноквантифициру-емых параметров	Снижение объективности метода в виду использования экспертных оценок
Анализ комплаенс-расходов (compliance costs analysis)	Соблюдение требований регулирующей нормы	Структурирование издержек, оценка средних ежегодных компла-енс-расходов	Может предварять использование иных методов ОРВ	Отражает эффекты внедрения регулятивных норм, в т.ч. показатели социальноэкономического развития	На практике нелинейный процесс с несколькими итерациями

Примечание. Составлено по: [Иванова, 2018; OECD ... , 2014].

использования, методы обладают общими чертами:

– высокая результативность применения в тематических секторах оценки;

– наличие профессиональной институциональной и правовой среды;

– интегрированная база данных для реализации оценочно-аналитический манипуляций;

– адаптированная отчетность организаций для трансфера информации по запрашиваемым параметрам.

Характеризуясь мощным методологическим аппаратом (тиражируемом мировыми экспертными площадками и исследователями), алгоритмы данных методов требуют существенной адаптации для практического применения в России, в большей мере в части информационно-аналитического обеспечения [Брюханова и др., 2015]. Ориентированности методов на исследование возможностей и результатов ОРВ в области развития предпринимательства и инвестиционной привлекательности явно недостаточно для полной оценки реального влияния [Тургель и др., 2015]. Оценка, как считают исследователи, должна исходить из специфики экономики и быть связанной с общей политикой государства.

Современный характер государственной регуляторики в контексте решения задач по обеспечению устойчивого развития расширяет ее границы и проявления и предполагает учет факторов интегрированности и взаимодействия, а также специфики пространственно-отраслевой направленности национальной экономики. В данном контексте следует выделить ряд работ, в которых подобные проявления уже зафиксированы и ведутся поисковые, организационные и структурно-логические изыскания (табл. 3).

Отечественные подходы объединяет общая черта – они нацелены на адаптацию и выравнивание выстроенного механизма ОРВ под задачи российской экономической политики. Подавляющая часть исследований, посвященных проблемам реализации и направлениям развития ОРВ в России, акцентирует внимание на необходимости обеспечения данного процесса профессиональными кадрами и достаточным знаниевым активом.

Выводы и заключение

Современная ОРВ один из перспективных инструментов регуляторной политики в

Таблица 3. Отечественные подходы к ОРВ

Table 3. Domestic approaches to RIA

Подход    \	Авторы     \	Инструментарий метода	Достоинства	Недостатки
	1 блок –	ОРВ внутренних процессов регуляторной политики
Нормативно-документальный	Василевская М. М., Казанцев К. И., Шепелева О. С.	Сплошной анализ документооборота по ОРВ	Формирование первичной внутренней базы данных	Отсутствие регулярной формы учета и трансфера данных
Матричный	Рассолова И.Ю., Газизова О.В., Кашапова Р.А.	Ролевая модель участников ОРВ, матрицы RACI, целевая ответственность	Адресные распределение ответственности и процесс оценки	Качественная оценка результатов
2 блок – ОРВ по отношению к процессам бизнес-среды
Социальноориентированный	Барашева Е. В.	Модель оценки воздействия на окружающую среду (EIA)	Учет интересов социальных групп	Сложности в подборе фактологических данных для проведения оценки
Адаптированный муль-тикритериаль-ный	Брюханова Н. В., Фадейкина Н. В.	Затратный подход, дифференцированный по объектам и субъектам воздействия	Комплексная оценка регулирующего воздействия	Отсутствие надежной и достаточной информационной базы и специалистов для проведения оценки
3 блок – ОРВ по отраслевым сегментам
Финансовый рынок	Положение Банка России № 602-П от 22.09.2017	Подготовка аналитических документов (сводный отчёт, заключение), широкое публичное обсуждение	Упрощенная процедурная сторона в сравнении с исполнительными органами власти	Ограниченный характер процедур по сравнению актами федеральных органов власти

Примечание. Составлено по: [Андронов и др., 2023; Барашева, 2022; Брюханова и др., 2015; Василевская и др., 2021; Рассолова и др., 2022].

решении задач обеспечения приоритетных направлений развития экономики. Результативность его использования определяется:

– приоритетами социально-экономического развития государства;

– наличием и работоспособностью организационно-институционной среды государственного регулирования;

– сложившимся социально-экономическим положением и административным потенциалом органов власти.

Совокупность данных факторов, складывающихся в определенный момент времени на территории государства, предопределяет отсутствие универсальных характеристик ОРВ. Каждое государство самостоятельно (на основе критической оценки достигнутых результатов в международной практике) определяет свои возможности и потенциал его использования.

В России в настоящее время основным регулятором определны приоритетами в исследуемой области развитие и совершенствование механизма «регуляторной гильотины», подходов по трансформации делового климата, процедуры ОРВ, оценки применения обязательных требований и реестра обязательных требований [Департамент ... , 2024]. Их параметры свидетельствуют о формировании гибридного формата ОРВ. Он основан на административном подходе с элементами умного и гибкого регулирования. Формирование такого подхода обусловлено не только влиянием внешних факторов (практика ОРВ за рубежом, последствия пандемии, санкционный режим и пр.), но и достаточно сжатыми сроками внедрения механизма ОРВ.

Снятие выявленных «острых углов» в конструировании ОРВ с целью повышения ее результативности как для государства, так и для различных групп стейкхолдеров должно сосредоточиться в следующих областях:

– разработка справочников с данными о потерях компаний от регулирующих действий для упрощения процедуры ОРВ;

– обеспечение стабильной политической поддержки процесса реализации ОРВ и оптимального распределения функционала органов власти;

– конструирование заинтересованной региональной системы реализации ОРВ;

– развитие цифровой интеграции отчетностатистических и процессных параметров ОРВ для пользователей (представителей бизнес-сообщества и сотрудников органов власти).

Гибридизация технологии в ОРВ – это одно из прогрессивных направлений ее интегрирования в систему управления государством с наименьшими издержками и с учетом его экономических интересов. Здесь следует придерживаться актуального утверждения, сформулированного Радаэлли на заре smart regulation: «Двойственная задача стоит перед новыми подходами: сделать политику эндогенной и избежать статичных этноцентрических предположений о том, что является лучшим регулированием».