Концессионная политика в России: креативное новое или хорошо забытое старое?

В экономике ряда развитых, а в последние десятилетия и развивающихся стран возникла особая форма взаимодействия бизнеса и власти. Речь идет о партнерстве государства и частного сектора, обозначаемого обычно термином Public-Private Partnership (РРР). В российской литературе принят термин «государственно-частное партнерство» (ГЧП). ГЧП представляет собой институциональный и организационный альянс государственной власти и частного бизнеса с целью реализации общественно 45

КРЕАТИВНАЯ ЭКОНОМИКА И СОЦИАЛЬНЫЕ ИННОВАЦИИ CREATIVE ECONOMICS AND SOCIAL INNOVATIONS значимых проектов в широком спектре сфер деятельности — от развития стратегически важных отраслей экономики до предоставления общественных услуг в масштабах всей страны или отдельных территорий. Термин «государственно-частное партнерство» появился в 1990-х гг. в Великобритании для обозначения совокупности форм экономических отношений, развивавшихся на протяжении всего XX века и обозначавшихся ранее термином «концессии». В настоящее время организационные формы государственно-частного партнерства (ГЧП) – это создание нового юридического лица в виде смешанной государственно-частной компании, или взаимодействие на контрактной основе: договор подряда, закупка у фирмы товаров и услуг для государственных нужд, договор лизинга государственного имущества, концессионный договор [8, C. 30].

Концессии отличаются от других форм государственно-частного партнерства тем, что помимо внесения концессионной платы и получения права использования имущества или природных ресурсов с целью извлечения прибыли, обязательным условием является осуществление концессионером инвестиций в целях качественного улучшения переданного ему или создаваемого нового имущества и последующий его возврат государству или муниципальному собственнику. Концессии, как правило, используются главным образом как форма привлечения иностранных инвестиций.

Очевидно, что концессия является выгодной для государства в тех случаях, когда эксплуатация ресурсов или затраты на создание новых предприятий слишком дорогостоящи, а полная уступка прав иностранному капиталу по тем или иным причинам представляется нежелательной.

Интерес к концессиям в России на современном этапе привел к появлению большого объема научно-исследовательских работ, посвященных теоретическим и практическим вопросам организации государственночастного партнерства. От внимания исследователей не ускользнул тот факт, что в России уже были периоды достаточно активного использования этой формы привлечения иностранных инвестиций в дореволюционное время и в эпоху НЭПа. В период 1990-2005 годов вышло большое количество работ, исследовавших опыт концессионной политики СССР в связи с процессом принятия Закона Российской Федерации «О концессионных соглашениях». Наиболее значительной работой по изучению концессий и технической помощи иностранных фирм Советскому Союзу в 1917-1945 гг. стал труд профессора Гуверовского института при Стэнфордском университете США Э. Саттона [15]. Правовой аспект иностранных концессий в России рассматривали Б.А. Ландау в работах «Концессионное право Союза ССР», В. Бутковский «Иностранные концессии в народном хозяйстве СССР» [2]. Динамике концессионных форм в исторической перспективе посвящены 46

КРЕАТИВНАЯ ЭКОНОМИКА И СОЦИАЛЬНЫЕ ИННОВАЦИИ CREATIVE ECONOMICS AND SOCIAL INNOVATIONS исследований В.В. Булатова [1], Б.М. Шпотова [12], С.Л. Данильченко [4] и многих других исследователей.

Несмотря на значительный объем существующей литературы, на сегодняшний день крайне мало исследований, затрагивающих сравнение форм концессионного сотрудничества иностранных партнеров и государства в России в советский и постсоветский периоды. Это определяет новизну исследования, его теоретическую и практическую значимость. В качестве наиболее яркого примера исследуются американские концессии в России.

Оговоримся, что сравнение концессионной политики в СССР и в современной России может быть проведено с некоторыми оговорками. Формы концессионной политики и государственно-частного партнерства существенно изменились, так же как исторические условия их использования. Осталось главное – и в 20-е – 30-е гг. XX и в начале XXI века концессии выступают как форма привлечения иностранного капитала, передового технического и организационного опыта.

Остановимся, прежде всего, на рассмотрении исторических условий ведения концессионной политики. К концу гражданской войны промышленное производство в Советской России сократилось в 7 раз. Был парализован транспорт, расстроены финансовая и денежная системы. Валовая сельскохозяйственная продукция составила 2/3 довоенного уровня. В этих условиях советское правительство пошло на проведение новой экономической политики, основным содержанием которой был возврат к некоторым элементам многоукладной экономики и торгово-денежным отношениям. По мнению американского бизнесмена и первого концессионера в Советском Союзе А. Хаммера, только Ленин с его авторитетом, мог предложить и провести в жизнь новую экономическую политику, любой другой был бы тут же расстрелян как предатель. Одним из направлений НЭПа стала активная концессионная политика. Современники видели в концессиях возможность получить внешние средства для развития собственной промышленности и возможность учиться западным технологиям. [2].

Правительство, кроме экономических выгод, рассматривало концессии как средство улучшения международного положения Советской республики. Отношение правительства Северо-Американских Соединенных Штатов к установлению дипломатических отношений с Россией оставалось вплоть до начала 30-х гг. отрицательным. Камнем преткновения являлся вопрос о возврате долгов царского и Временного правительств России. В начале 20-х годов ряд заключенных советской стороной концессионных договоров имел для нее более политическое, чем экономическое значение. Однако, политические отношения между СССР и США были установлены только в 1933 году, после вступления на президентский пост Ф.Д. Рузвельта.

КРЕАТИВНАЯ ЭКОНОМИКА И СОЦИАЛЬНЫЕ ИННОВАЦИИ CREATIVE ECONOMICS AND SOCIAL INNOVATIONS

Рассмотрим правовое регулирование концессионной деятельности в период НЭПа. Правовые основы концессионной политики стали вырабатываться еще в 1918 году. На I съезде Советов Народного Хозяйства фигурировали «тезисы об условиях привлечения иностранного капитала в товарной форме в Россию». В основных чертах тезисы сводились к следующему:

• 1.    Концессии должны сдаваться так, чтобы их распределение на территории Советской России не могло создавать определенных сфер влияний у нас иностранных государств.

• 2.    Для иностранного капитала обязательны все действующие у нас как общие, так и специальные законы; изъятия из них допускаются в исключительных случаях особыми постановлениями высшей власти республики.

• 3.    Советское правительство может выкупить концессии до срока.

• 4.    Без разрешения правительства концессия не может переходить от одного лица к другому.

• 5.    Государство получает определенную часть прибыли концессионного предприятия сверх твердо установленных норм ее.

• 6.    Иностранному капиталу может быть гарантирована выплата процента на затраченный им на концессию капитал [2].

Эти тезисы легли в основу разработки дальнейшего законодательства о концессиях.

Еще до общего решения вопроса о новой экономической политике Совнарком за подписью Ленина издал 23 ноября 1920 г. «Постановление об общих экономических и юридических условиях концессий». В соответствии с Декретом СНК, одобрившим это Постановление, концессионеру предоставлялись гарантии правительства в том, что концессия не будет конфискована, национализирована или реквизирована; предполагались длительные сроки эксплуатации; при условии значительных технических усовершенствований предполагалась возможность торговых преимуществ; наконец, концессионер получал право вывоза части прибыли от концессий за границу [2].

Декретом СНК от 29 марта 1921 года были приняты «Основные принципы концессионных договоров», большая часть текста которых посвящена обязательствам концессионера по отношению к нанимаемым русским рабочим. Первым пунктом «Принципов» значится обязанность концессионера улучшать положение занятых в концессионных предприятиях до средней заграничной нормы, соблюдать законы РСФСР насчет условий труда, сроков оплаты, вступать в соглашение с профсоюзами. Также концессионер был обязан привозить рабочим, занятым в концессионных предприятиях, необходимые предметы для их жизни из-за границы, продавая 48

КРЕАТИВНАЯ ЭКОНОМИКА И СОЦИАЛЬНЫЕ ИННОВАЦИИ CREATIVE ECONOMICS AND SOCIAL INNOVATIONS их рабочим не выше себестоимости и плюс определенный процент накладных расходов. В случае, если правительство РСФСР этого потребует, концессионер должен привозить сверх привозимого им для рабочих, занятых в концессионных предприятиях, еще 50—100% этого количества, отдавая это правительству РСФСР за плату той же величины (себестоимость плюс определенный процент накладных расходов). То есть «Принципы» учитывали и возможность использования концессий в качестве свободного от торговых и таможенных накруток экспорта. Плату за ввезенные таким образом товары, правительство РСФСР было вправе вычитать из своего долевого отчисления [5, C. 36-37].

Выбор концессионных предложений и контроль за их осуществлением с марта 1923 года осуществлял Главный Концессионный Комитет (далее -ГКК) при СНК РСФСР, по декрету от 21 августа 1923 г. преобразованный в ГКК при СНК СССР. Именно в его ведении находились все концессионные вопросы; ему подчинялась разветвленная система концессионных органов. Однако, формально заключение всех концессионных договоров относилось к компетенции СНК СССР.

Рассмотрим схему концессионного соглашения на примере переговоров с американскими нефтяными компаниями, возглавляемыми Синклером. Предметом планирующегося концессионного соглашения были нефтепромыслы на Сахалине, хотя первоначально американский промышленник выступал с идеей генерального соглашения, которое охватывало бы всю нефтедобывающую и нефтеперерабатывающую отрасль Советской России. По мысли Л.Б. Красина общая финансовая схема представлялась следующая: «Существующие промыслы и оборудование оцениваются, скажем, в 600 миллионов рублей, это считается долей советского правительства в общем предприятии; для восстановления и развития производства необходимы новые затраты, положим, в 100 миллионов рублей, это будет доля предпринимательской группы. Из выручки за продаваемую нефть за покрытием эксплуатационных расходов будет отчисляться известный процент на основной капитал 600 миллионов в пользу правительства и соответственный процент на 100 миллионов предпринимательских. Остаток же распределяется пополам между обоими участниками» [7, C.106-107]. Советское правительство в случае с концессией Синклера стремилось использовать ее в качестве инструмента политического давления на САСШ, чтобы добиться политического признания. После того, как стало ясно, что американское правительство не пойдет на установление дипломатических связей под нажимом нефтепромышленников, в 1925 году советское правительство приняло решение поменять договор с Синклером на договор с японской нефтедобывающей компанией.

КРЕАТИВНАЯ ЭКОНОМИКА И СОЦИАЛЬНЫЕ ИННОВАЦИИ CREATIVE ECONOMICS AND SOCIAL INNOVATIONS

Концессионные договоры обычно заключались на достаточно длительный срок – 15, 20, 30 и более лет, однако, почти все прекращали существование через 2-4 года. Помимо политических соображений – не допускать разрастания частного сектора, советское руководство стремилось избежать морального устаревания основных фондов за долгий период их использования концессионером и получить не просто исправную, а достаточно новую технику [12, С.40].

К концу 20 годов основной формой концессионного сотрудничества Советской России и США стали договоры о технической помощи. В соответствии с этой линией, к 1930 году было заключено уже 40 договоров о техническом содействии, а к концу 1930-х годов их насчитывалось уже 64 [15, P. 363-372].

Разница между интересами субъектов взаимоотношений, обусловленная социально-экономическими системами СССР и капиталистических стран, естественно, зачастую приводила к конфликтам между концессионером и государством. Среди источников возникновения конфликтов Главным концессионным комитетом, помимо других, особенно выделялись «конфликты, возникающие из общей трудности включения концессионных предприятий в систему советской экономики» и «конфликты, возникающие из нашей политики по труду и практики Профсоюзов» [6, C. 29].

К концу 20-х годов проведение концессионной политики было затруднено, вследствие все более нарастающих противоречий между концессионерами и государством. Высказываются различные мнения о причинах свертывания иностранных концессий в СССР. Так, С.Л. Данильченко указывает, что основной причиной такого развития событий стали политические мотивы, изначальная противоречивость отношения советской власти к иностранному капиталу и несовместимость существования концессий в пространстве плановой экономики [4]. Однако, не менее серьезной причиной трудностей явилась обоюдная неудовлетворенность концессионеров и советских государственных органов в экономических результатах концессионного сотрудничества.

В целом, период с 1922 года по 1932 год в концессионной политике СССР по отношению к предпринимателям из США можно разделить на два этапа – с 1922 по 1926 и с 1926 по 1932 год.

В эти годы, как отмечал В. Бутковский изменяется специализация иностранного концессионного капитала – в 1922-1924 годах он преимущественно направлялся в область торговли, что, по мнению автора, было связано со стремлением к быстрой спекулятивной выручке, рассчитанной на разницу в ценах на продукцию в Европе и США и в Советской России. 1925 год является в этом отношении переломным, а с 1926 50

КРЕАТИВНАЯ ЭКОНОМИКА И СОЦИАЛЬНЫЕ ИННОВАЦИИ CREATIVE ECONOMICS AND SOCIAL INNOVATIONS года иностранный капитал начинает преобладать в промышленных концессиях.

С 1926 года концессии начинают планироваться. По мнению В. Бутковского, это объяснялось тем, что советская экономика достаточно окрепла, чтобы избирательно подходить к иностранным инвестициям [2, C. 46]. Наиболее важным был список объектов, которые народный комиссар финансов СССР Г.Я. Сокольников должен был предложить в качестве концессий в США:

• 1.    Золотопромышленная концессия.

• 2.    Нефтяная концессия в районе Эмбы.

• 3. Нефтяная концессия на Северном Кавказе в районе, где не производилось еще работ.

• 4. Кузнецкий комбинат.

• 5.    Металлургический завод в Кривом Роге.

• 6.    Тракторостроение Форда.

• 7.    Днепрострой.

• 8.    Метрополитен для Москвы [7, C. 229].

Очевидно, что основными «узкими местами», в которых немаловажную роль мог бы сыграть американский капитал, технический и управленческий опыт, была тяжелая промышленность, нефтедобыча, транспорт.

Американские инвесторы не доминировали в СССР. По отечественным данным, из всего объема концессионного капитала к октябрю 1927 г. в сумме 52,2 млн. руб. на долю Великобритании приходилось 14,6 млн. или 28%, на долю США - 12,3 млн. или 23,5%, Германии - 13,5%, Швеции - 12,5%. Остальные 22,5% распределялись между 13 странами. По «техническим концессиям» американцы, безусловно, лидировали.

Иностранные вложения составляли мизерную долю средств, инвестированных в советскую экономику, однако, значение концессий в развитии экономики СССР определялось не их количеством и даже не размерами инвестиций, а народнохозяйственной ролью. В первую очередь, американский капитал сыграл огромную роль в развитии нефтепромышленности Советского Союза, металлургической отрасли в СССР, тракторостроении.

Смена «концессионных мод» в политике советского правительства во второй половине 1920-х гг. привела к преобладанию среди концессионных договоров соглашений о технической помощи и покупке лицензий на производство сертифицированной продукции. Американские специалисты монтировали оборудование, налаживали производство, обучали советских рабочих. Последние концессионные договоры были аннулированы к 1937 г [12].

КРЕАТИВНАЯ ЭКОНОМИКА И СОЦИАЛЬНЫЕ ИННОВАЦИИ CREATIVE ECONOMICS AND SOCIAL INNOVATIONS

Несмотря на небольшой объем производимых американскими концессиями продукции в общем объеме промышленного производства СССР в конце 20-х годов, концессии сыграли важную роль в становлении народного хозяйства страны, в частности в металлургии, нефтедобыче и нефтепереработке, тракторостроении и автомобилестроении.

Концессионное законодательство подчеркивало обязанности концессионера по отношению к советскому рабочему, профсоюзам, обязательства по модернизации производства и учитывало возможности концессий как форм скрытого экспорта товаров и технологий.

В основном из-за внешнеполитических соображений концессии пережили период нэпа, но их демонтаж объяснялся теми же причинами, что и отказ от «новой экономической политики», как бесполезной для индустриализации и построения централизованной планово-директивной экономики.

Характерно, что с изменением политического режима и экономического строя в России с распадом СССР торгово-экономические отношения с США не претерпели значительных улучшений. Торговоинвестиционное сотрудничество, на протяжении периода 90-х годов XX – начала XXI века развивалось крайне медленно и не соответствовало ожиданиям российской и американской стороны. В частности, торговый оборот, хотя и вырос с 2, 5 миллиардов в 1992 до 36,5 миллиардов 2011 году, на всем протяжении периода сильно отставал от стран, входящих в двадцатку основных торговых партнеров США. Инвестиции из США, несмотря на некоторый рост ( с 832 млн. в 1995 до 7 млрд. в 2001) не играют заметной роли в экономике России ни по объему ни по значению для народного хозяйства. Отсутствие прочного экономического базиса отношений делает противоречивые политические связи еще более нестабильными [9, C.80]. В качестве одного из источников привлечения инвестиций из США в конце 90х годов XX – начале XXI могло бы стать государственно-частное партнерство.

В РФ законодательство о концессиях стало возрождаться в начале 90-х гг. 30 декабря 1995 г. был принят и введен в действие ФЗ РФ № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции», регулирующий порядок заключения частного вида концессионных договоров - Соглашений о разделе продукции [10].Закон предоставляет возможность иностранной фирме осуществлять поиск, разведку и добычу минерального сырья на территории Российской Федерации». Участки недр, являющиеся предметом Соглашений о разделе продукции, отличаются труднодоступностью, отсутствием транспортной и иной инфраструктуры, требуют значительных инвестиций и высоких технологий для добычи трудноизвлекаемых запасов полезных ископаемых. Очевидно, что количество участков, отвечающих данным условиям крайне невелико и определения ряда политиков данного закона, как акта 52

КРЕАТИВНАЯ ЭКОНОМИКА И СОЦИАЛЬНЫЕ ИННОВАЦИИ CREATIVE ECONOMICS AND SOCIAL INNOVATIONS колониальной эксплуатации Западом природных ресурсов России, необоснованны.

Использование недр осуществляется инвестором на возмездной основе и на свой страх и риск. Инвестор несет ряд обязательств по исполнению законодательства РФ и установленных стандартов по вопросам безопасного ведения работ, охране недр, окружающей среды и здоровья населения. Кроме того, соглашения о разделе продукции предполагают создание новых рабочих мест для россиян (не менее 80% состава привлеченных работников), а также мультипликативный эффект для других отраслей российской промышленности (инвестор обязуется комплектовать производство техническими средствами и материалами российского происхождения не менее чем на 79% их общей стоимости). Даже при условии возмещения затрат инвестору на приобретение оборудования компенсационной продукцией, эти условия представляют несомненную выгоду для государства.

Произведенная прибыльная продукция (оставшаяся за вычетом налога на добычу полезных ископаемых и компенсационной продукции) делиться между государством и инвестором, причем доля инвестора не должна превышать 68%.

В целом, хотя закон и не регулирует уровень жизни занятых на производстве концессионера рабочих и его отношения с профсоюзами, как, например, Ленинские «Основные принципы концессионных договоров», он тем не менее, направлен на развитие инфраструктуры российских регионов, создание новых рабочих мест и развитие технологий нефтедобычи.

Тем не менее, Соглашения о разделе продукции регулируют только один частный вид концессий, именно в той отрасли, которая является на сегодняшний день бюджетообразующей. Представляется очевидным, что опора только на использование минерально-сырьевой базы России является проигрышной стратегией. Однако, концессионное законодательство, регулирующее другие виды подобных отношений вырабатывалось в Российской Федерации достаточно долго – на протяжении десяти лет, что на наш взгляд связано с фактическим отсутствием потребности в правовом акте. Деловая инициатива не была проявлена ни бизнес-структурами потенциальных инвесторов, ни политической элитой России.

В настоящее время положения о международных концессионных договорах содержатся в Федеральном законе от 21.07.2005 N 115-ФЗ (ред. от 25.04.2012) «О концессионных соглашениях». Согласно закону, по концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с 53

КРЕАТИВНАЯ ЭКОНОМИКА И СОЦИАЛЬНЫЕ ИННОВАЦИИ CREATIVE ECONOMICS AND SOCIAL INNOVATIONS использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности [11].

Объекты концессионного соглашения делятся на несколько категорий:

• 1)    объекты транспорта;

• 2)    гидротехнические сооружения;

• 3)    объекты по производству, передаче и распределению электрической и тепловой энергии;

• 4)    системы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства и другие объекты социально-бытового назначения;

• 5)    метрополитен и другой транспорт общего пользования;

• 6)    объекты здравоохранения, в том числе объекты, предназначенные для санаторно-курортного лечения;

• 7)    объекты образования, культуры, спорта, объекты, используемые для организации отдыха граждан и туризма, иные объекты социальнокультурного назначения.

При этом, концессионер не может менять целевое назначение объектов. Инвестор несет обязательства по модернизации объекта, осуществлению за свой счет страхования риска повреждения или гибели объекта. Инвестор вносит плату за использование объекта и по истечении срока договора, возвращает его концеденту. Интересно, что исключительные права на результаты интеллектуальной деятельности, полученные концессионером за свой счет при исполнении концессионного соглашения, принадлежат концеденту, если иное не установлено концессионным соглашением.

Если сравнить объекты концессий, предусмотренные законом о СРП и законом «О концессионных соглашениях» 2005 года со списком концессий, которые предлагались американским инвесторам советским правительством в 1926 году, совпадение окажется поразительным. И в том и в другом случае на первом месте окажутся нефтедобывающие концессии, объекты транспорта Московский метрополитен и объекты по производству, передаче и распределению электрической и тепловой энергии. Однако, закон 2005 года не предусматривает передачу в концессионное пользование предприятий тяжелой промышленности, как, например, Кузнецкий комбинат и металлургический завод в Кривом Роге, предложенные в качестве концессий американскому капиталу в 1926 году. Поэтому капитал из США, если он приходит в производственный сектор в России, чаще всего выкупает производственные мощности, как, например, в случае покупки компанией Алкоа Самарского металлургического завода и Белокалитвинского металлургического производственного объединения [14, C.123].

КРЕАТИВНАЯ ЭКОНОМИКА И СОЦИАЛЬНЫЕ ИННОВАЦИИ CREATIVE ECONOMICS AND SOCIAL INNOVATIONS

Таким образом, достоинства концессий как формы привлечения иностранного капитала очевидны: они снимают финансовую нагрузку с государства, устанавливают достаточно долгосрочные, юридически оформленные отношения между государством и концессионером, позволяют сохранять контроль государства над жизненно важными системами и объектами страны.

Исторический опыт использования концессий в 20-30-е годы показывает, что концессии являются также каналом получения новых технологий в производстве и управлении, способом создания рабочих мест и мультипликатором экономического развития.

На сегодняшний день, американский концессионный капитал существует в России только в одной форме – Соглашений о разделе продукции. Во второй половине 90-х годов XX века было начато несколько крупных проектов с американскими компаниями на условиях раздела продукции, из которых после 2003 года остался только один – «Сахалин-1». Он включает три нефтегазоконденсатных месторождения на шельфе Сахалина – Чайво, Одопту и Аркутун-Даги. В проекте участвует с западной стороны «Exxon Mobil» (оператор, 30%), японская компания «Sodeco» (30%), а также Роснефть и Индийская национальная нефтяная корпорация (ONGC) (по 20%). В 2005 году начата добыча нефти и попутного газа. В течение всего срока реализации проекта в российский бюджет предусмотрены поступления в размере свыше 70 млрд. долларов США в виде налогов, роялти и доли государства в добыче нефти и газа. На сегодняшний день контракты на общую сумму более 7 млрд. долларов США присуждены российским компаниям и совместным предприятиям с российским участием, что составляет более двух третей от общего числа контрактов [13]. Несмотря на высокую экономическую эффективность проекта, он остается практически единственным иностранным концессионным проектом в России.

На наш взгляд, концессионная политика СССР отличалась большей вовлеченностью политической элиты в вопрос привлечения концессионеров. Условия концессионной деятельности озвучивались на международных конференциях, вырабатывались конкретные предложения, с 1926 года планировалось присутствие американского капитала в наиболее «узких местах» отечественной промышленности. Концессионные договоры о техническом содействии предполагали постоянное обучение советских специалистов в САСШ и приглашение американских инженеров в Россию.

КРЕАТИВНАЯ ЭКОНОМИКА И СОЦИАЛЬНЫЕ ИННОВАЦИИ CREATIVE ECONOMICS AND SOCIAL INNOVATIONS