Конгресс США и правовое регулирование экономики в контексте миросистемного анализа

Конгресс США, как орган государственной власти, во все времена выражавший волю независимых штатов Северной Америки, со временем стал представлять в основном интересы экономического ядра капиталистического американского общества. Как писал К. Деглер, «капитализм пришел в Северную Америку на первых кораблях» [1, с. 8], и законодательный орган, созданный прибывшими на этих кораблях переселенцами, призван осуществлять защиту капиталистических ценностей – неприкосновенность частной собственности, свободный рынок и индивидуальные права.

Переходя в конце XIX в. от рыночного капитализма к монополистическому, а затем, по мере слияния интересов монополий с политикой Конгресса и правительства, к государственно-монополистическому, экономическая система США и ее законодательное регулирование играли главную роль в движении от периферии мир-экономики к ее ядру. Проводником в реализации экономической и внешней политики США на этом пути стал Конгресс.

Как подчеркивал М. Эдлинг, «независимо от того, насколько трудной была борьба за независимость или какими кризисными были послевоенные годы, убежденность в том, что Соединенные Штаты обречены на величие, была широко распространена среди поколения основателей» [2, с. 2]. Два главных фактора способствовали продвижению молодого капиталистического государства на мировой оси разделения труда – развитие экономики и географическая экспансия, гарантировавшая повышение статуса государства на политической карте мира. Оба фактора, несомненно, взаимосвязаны, ибо политическое возвышение способствовало развитию внешней торговли и выходу на рынки других государств с минимальными издержками, а экономический рост обеспечивал повышение роли североамериканского государства в капиталистической миросистеме как одного из главных поставщиков сначала сырья, а затем и передовых товаров, средств производства.

Конгресс США и правовое регулирование экономики молодого государства (1787–1860)

В структуре государственного механизма именно Конгресс стал выразителем государственных интересов, отразившихся в законодательстве США, а принятые правовые нормы – инструментом поддержки развития экономики и внешнеполитической экспансии. Как отмечает М.Р. Уилсон, долгое время США были «государством "судов и партий": только эти два института служили для координации радикально децентрализованной политической и экономической системы» [3, с. 3]. При этом институциональные рамки Статей Конфедерации ограничивали возможности парламента в решении поставленных задач, и в 1787 г. на Филадельфийском конвенте была принята Конституция США, предусматривав- шая создание законодательного органа совершенно иного типа – федеральной структуры с широкими полномочиями по установлению налогов и пошлин, финансовых займов, регулированию торговли с индейскими племенами, другими государствами и между штатами, выпуску денежных знаков, формированию армии и флота, объявлению войны1.

После принятия Конституции начался длительный период исторического развития американского парламента, который в рамках проводимого исследования можно разделить на три этапа, соответствующих последовательности эволюции капиталистической системы США: регулирование свободного рынка – с момента принятия Конституции до Гражданской войны; установление монополистического капитализма – с последней трети XIX до начала XX в. [4]; расцвет государственно-монополистического капитализма – после Первой мировой войны [5; 6] и до настоящего времени.

Период с 1789 по 1861 г. можно условно назвать этапом регулирования свободного рынка. Как отмечал Л. Фридман, «по общему мнению, XIX век был расцветом невмешательства… Правительство, по привычке и замыслу его создания, держало руки подальше от экономики» [7, с. 177]. При этом очевидно, что на протяжении всего времени от образования независимого государства государственная власть, опирающаяся на общественное мнение, стремилась поддержать предпринимателей, производство и экономический рост. Законодательная власть, вопреки господствовавшей концепции свободного рынка, тоже предпринимала активные меры по поддержке экономики и частного предпринимательства, субсидируя транспортные проекты, вводя пошлины на ввоз иностранных товаров, устанавливая защиту интеллектуальной собственности.

В данном ключе не стоит забывать, что члены Конгресса, помимо реализации своих законодательных полномочий, «участвовали в национальной политике, занимались сельским хозяйством и преследовали коммерческие интересы, спекулировали землей, владели рабами» [8, с. 46], что не могло не оставить в стороне обсуждение парламентом финансовых проблем.

Особое внимание к вопросам регулирования экономики было вызвано и объективными факторами. Так, территория США увеличилась с 864 тыс. кв. миль в 1800 г. до 3 млн кв. миль в 1850 г., а поддерживаемая Конгрессом иммиграционная политика способствовала резкому росту населения – с 4 млн до 40 млн человек за тот же период [3, с. 3]. Оба фактора вкупе с политикой свободного рынка привели к увеличению национального валового продукта в 8 раз. В результате к 1810 г. в Конгрессе появилось несколько специализированных комитетов, в том числе по вопросам экономики. В условиях бурного развития рыночного капитализма и расширения его институтов на новые территории ключевыми вопросами, решавшимися Конгрессом вплоть до Гражданской войны, стали тарифное регулирование, национальная банковская система и развитие внутренней транспортной инфраструктуры. Таким образом, названный «золотым веком невмешательства» [7, с. 178] период характеризовался ограниченным, но все же имевшим место регулированием экономических институтов со стороны Конгресса.

Филадельфийский конвент ставил перед делегатами задачу изменения системы государственного устройства, прежде всего в части регулирования финансовой сферы и обеспечения обороноспособности молодого государства. О первостепенности решения экономических, военных и внешнеполитических вопросов в ходе первой сессии Конгресса свидетельствует учреждение в 1789 г. первых государственных органов – Министерства иностранных дел, Военного министерства и Министерства финансов.

В первый день работы Конгресса Дж. Мэдисон поставил в качестве одного из главных вопросов для обсуждения проблему «недостатков федерального казначейства и необходимости немедленного принятия некоторых мер в отношении государственных доходов» [2, с. 50], которая выходила на первый план в дебатах Конгресса на протяжении шести недель (обсуждение Билля о правах заняло не более десяти дней). При этом с первых дней работы Конгресса проблема определения границ федерального регулирования экономики приводила к дебатам в палате представителей. Во многом решение ее зависело от доминирующей в Конгрессе политической партии. В результате выборов в 1798 г. федералисты полу- чили контроль над Конгрессом, однако борьба между федералистской партией А. Гамильтона и антифедералистской партией Т. Джефферсона продолжалась, в том числе по вопросу о вмешательстве Конгресса в экономику.

Наиболее острым вопросом регулирования финансовой системы и исключением в общей политике «невмешательства» в экономику стало создание национального банка, учреждавшегося дважды (в 1791 и 1817 г.) и окончательно ликвидированного усилиями президента Э. Джексона в 1836 г. Учрежденный Конгрессом в 1791 г. по предложению министра финансов А. Гамильтона Первый банк США стал частной организацией с 20 % долей участия государства. По замыслу А. Гамильтона, он должен был централизовать финансовую систему США, иметь исключительное право регулирования обмена валют и предоставлять ссуды казначейству. Отсутствие указания в Конституции на право Конгресса учреждать корпорации стало предметом дебатов.

Противник создания банка, государственный секретарь Т. Джефферсон, отмечал, что согласно Конституции все полномочия, прямо не закрепленные за Конгрессом, принадлежат народу и штатам. Создавая прецедент выхода за их пределы, «полномочия Конгресса будут означать стремление к завладению безграничной властью, более не поддающейся никакому определению» [9, с. 105]. А. Гамильтон, выступавший за централизованную финансовую систему, в этом вопросе опирался на существование подразумеваемых полномочий Конгресса, которые могут использоваться как инструмент для реализации основных полномочий: «Из этого следует, что право на создание корпорации может подразумеваться с таким же успехом, как и любая другая вещь» [9, с. 105]. Дебаты о создании национального банка, завершившиеся победой теории подразумеваемых полномочий, стали первым шагом к наделению Конгресса широкими правами в вопросах регулирования экономики, достигшими апогея в период «Нового курса».

Первый банк США был в конечном итоге учрежден Конгрессом и просуществовал до 1811 г. Спустя шесть лет был учрежден Второй банк США, который должен был решить финансовые вопросы послевоенного периода. Он стал «крупнейшей коммерческой корпорацией в стране и обладал значительной косвенной властью над денежной массой» [3, с. 3]. Однако под влиянием идеологии децентрализации экономической системы в 1833 г. Конгресс отказался продлевать действие лицензии национального банка, а эмиссия денежных знаков осталась прерогативой разрозненных банков США.

Особое внимание к налоговым и финансовым вопросам в первые годы деятельности Конгресса было обусловлено необходимостью финансирования новых государственных структур, включая правительство, Верховный суд и сам Конгресс, потребностью защитить молодую экономику нового государства и ее предпринимательский сектор. Как свидетельствовал конгрессмен от штата Массачусетс Э. Фишер, «было признано, что вопросы, касающиеся доходов, являются наиболее деликатными и важными. Доходы были душой правительства, и, если бы в наше правительство не вдохнули такую душу, оно превратилось бы в мертвое тело, пригодное только для погребения» [2, с. 50].

Помимо организации банковской системы, экономическое развитие и стремление к беспрецедентному накоплению капитала со стороны формирующейся промышленной элиты требовали сегментарного вмешательства Конгресса в регулирование экономики. Принятые в первую сессию Конгресса законы об установлении ввозных пошлин на иностранные товары, об установлении пошлин на тоннаж, о взимании пошлин с морских судов, а также закон, поддерживающий отношения (прежде всего, торговые) с индейскими пле-менами2, гарантировали защиту и поддержку конкретных отраслей промышленности, важнейшей из которых была транспортная – двигатель торговли и освоения западных территорий (развитие внутренней инфраструктуры, благоустройство и строительство дорог, сети каналов). В 1817 г. вице-президент Дж. Кэлхун обратился к Конгрессу с призывом: «Давайте объединим республику совершенной системой дорог и каналов. Давайте завоюем космос»3. Транспортная система стала наиболее монополизированной и доходной областью экономики, требовавшей поддержки государства, распространявшейся на монополии (такие как Нью-Йоркская пароходная компания) и экономически успешные логистические проекты (канал Эри).

В результате, помимо вопроса об уровне вмешательства в экономику, на повестку дня вышла проблема соблюдения социального баланса в законодательстве. Противники монополий выступали против подобной избирательной направленности работы Конгресса. Президент Э. Джексон отмечал, что законодательная власть должна «одинаково щедро одаривать своими милостями высших и низших, богатых и бедных» [9, с. 115], не предоставляя преимуществ отдельным категориям.

Сторонники политики невмешательства в экономику подчеркивали, что ее должны регулировать законы свободного рынка, именно они, а «не законы Конгресса или законодательных собраний штатов приведут к снижению цен и улучшению обслуживания» [9, с. 115]. После 1835 г. прямое законодательное регулирование экономики практически сошло на нет, а основным юридическим инструментом управления рынком стали корпорации, позволявшие инвесторам объединить капитал и передать его в управление профессионалам.

Таким образом, период с 1787 по 1861 г. характеризовался воздействием на Конгресс идеологии невмешательства в экономику, децентрализацией политической власти и бурным ростом населения, расширением территории и предпринимательской активностью. По выражению Л. Фридмана, законодательное регулирование было «слабым и бессодержательным» [7, с. 185] и касалось только тарифных ставок, государственных займов, инфраструктурных транспортных сетей и торговли с индейскими племенами. Показательно, что идеология невмешательства в регулирование капиталистического рынка со стороны Конгресса стала в конечном итоге одной из причин Гражданской войны, означавшей естественное разрешение экономического конфликта между двумя частями страны.

Деятельность конгресса США при переходе к ядру мир-экономики

Второй этап развития американского парламента – с начала Гражданской войны до начала XX в. – характеризовался переходом от свободного рынка к регулируемой государством монополистической экономике. Гражданская война 1861–1865 гг. разделила экономическую историю США на «до» и «после» и ознаменовала переход от периферии к полупериферии капиталистической мир-экономики.

В условиях военных действий Конгресс совершил естественный переход к регулируемой экономике, компенсируя возникший дефицит бюджета. Как отмечает А.Ю. Саломатин, «война стала тем детерминантом, который заставил правительство принять экстренные меры, необходимые для налаживания военного финансирования, в том числе путем активного вмешательства государства в экономику» [10, с. 230]. В годы войны Конгрессом были законодательно введены крупные земельные гранты для строительства Тихоокеанской железной дороги, первый в истории США подоходный налог. Законом о законном платежном средстве 1862 г. доллар установлен в качестве единой национальной валюты, заменившей выпускаемые в разных штатах «гребенки», Законом Моррилла 1861 г. введены новые тарифы, Национальным банковским актом 1863 г. создана национальная банковская система.

Следует согласиться с выводом С.В. Гиев-ской, что «наряду с доминированием принципов классического либерализма в экономической жизни США, в период Гражданской войны отчетливо прослеживается трансформация экономической функции государства в направлении усиления государственного вмешательства в экономику» [11, с. 16]. Конгресс сыграл в этом процессе решающую роль.

После Гражданской войны, завершившейся победой капиталистического Севера над аграрным Югом, окончательным объединением штатов под флагом федералистов и идеей сильной центральной власти, произошли значительные изменения и в экономике. Первой тенденцией стала ее монополизация. Создание Тихоокеанской железной дороги Законом от 1 июля 1862 г.4 еще в годы войны позволило связать территории США, способствовало быстрому перемещению товаров внутри страны, снижению издержек на доставку, экспансии капиталистических отношений глубоко на Запад, освоению отдаленных территорий, включению их в экономические процессы. Как писал В.И. Ленин, «желдороги – наиболее наглядные показатели развития мировой торговли и буржуазно-демократической цивилизации… итоги современного, монополистического капитализма во всемирном масштабе» [12, с. 3].

Монополизация была обусловлена и законодательной отменой ограничений и протекционистских мер для работы компаний в отдельных штатах, объединением экономического пространства США. Как подчеркивает К.Б. Овакимян, отсутствие ограничительных мер внутри штатов «привело к возникновению и свободной экспансии крупных компаний национального уровня» [13, с. 126]. В этих условиях началось формирование нового класса промышленников, создающих новые формы объединений – тресты. Монополизация, свойственная государствам полупериферии и ядра современной мир-экономики, начала этап своего становления в США в последней трети XIX в. и достигла пика в XX в. в результате создания международных корпораций.

Несмотря на принятие Конгрессом в 1890 г. Акта Шермана – первого антимонопольного закона США, отсутствие в нем норм, направленных на контроль за концентрацией капитала в экономике, и общая заинтересованность членов Конгресса в развитии корпораций свели его действие к общему запрету на заключение соглашений и объединений, ограничивающих конкуренцию, а полномочия Департамента юстиции США – лишь к возможности судебного обжалования фактов создания трестов. В 1914 г. сенатор от штата Канзас выступил в Конгрессе с заявлением, что «более 9877 ранее независимых компаний объединились в 628 трестов, причем наибольший период консолидации пришелся на период после принятия Закона Шермана» [14, с. 1].

Борьба с монополиями стала особенно популярна в Конгрессе в ходе предвыборной президентской кампании. В 1914 г. президент В. Вильсон в обращении к Конгрессу на совместном заседании по трестам и монополиям призвал к принятию законодательства, более четко определяющего смысл антимонопольной политики, и созданию межгосударственной торговой комиссии. Первый призыв был реализован Конгрессом в принятии Акта Клейтона, второй – в Акте о Федеральной торговой комиссии. В своем послании В. Виль- сон отмечал бизнесориентированность в принятии антимонопольного законодательства: «Антагонизму между бизнесом и правительством пришел конец... наша цель и дух наших действий в этих вопросах – идти навстречу бизнесу на полпути в его процессах самокор-рекции и как можно меньше нарушать его законный ход»5.

Конгресс США признал, что экономическая концентрация может иметь и положительный эффект для потребителей, достигаемый, например, путем сокращения издержек за счет масштаба производства или объединения различных нематериальных активов (результатов исследований, ноу-хау и т. д.) в рамках одной компании.

После принятия Акта Клейтона 1914 г. ситуация по регулированию Конгрессом США монополий изменилась – был установлен прямой запрет на приобретение капитала другой компании с целью монополизации рынка.

Второй тенденцией развития экономики со второй половины XIX до начала XX в. стала военно-экономическая экспансия – логичное следствие расширения капитала государства-полупериферии. В условиях появления новых экономических отношений, активной экспансии капитала сначала в государства Латинской Америки, а затем и в Европу Конгресс США стал активным участником его распределения и протектором монополий, несмотря на первоначально принятое антитрестовское законодательство.

Третья черта экономического развития США до Первой мировой войны – ограничение иммиграции в государство – полуперифирию мир-экономики. Неквалифицированная рабочая сила, играющая ключевую роль в производстве базовых товаров и сырья, наводнившая США в период периферийного развития, оказалась не востребована в период развития промышленности и перехода к производству передовых товаров, требующему квалификации и высокого уровня образования. Как отмечает Т.С. Касимов, «особые правовые и экономические режимы для приграничных территорий способствуют их превращению в "точки роста", стимулируя инвестиции и эко- номическую активность» [15, c. 123], однако когда североамериканское приграничье стало самостоятельным регионом межгосударственной системы, изменились и многие закономерности развития, в том числе снизилась массовая иммиграция. В 1870 и 1924 г., столкнувшись со значительно возросшим потоком иммигрантов из Южной и Восточной Европы и Азии, американский иммиграционный режим, отраженный в политике Конгресса, перешел от стратегии, направленной на отсеивание ограниченного числа нежелательных лиц из в основном желательного потока иммигрантов, к стратегии, согласно которой ни один иностранец не может въехать в страну и оставаться на ее территории, если это прямо не разрешено [3, с. 169].

Государственно-монополистический капитализм и внешнеэкономическая экспансия в деятельности конгресса США

Период между Первой и Второй мировыми войнами ознаменован «противоборством двух общественных систем, которое определяло изменения в расстановке сил в мире и характер борьбы между ними. Все эти факторы оказывали влияние на Соединенные Штаты Америки, их экономику, политику, идеологию» [6, с. 4]. Изменения в миросистеме оказали значительное влияние как на саму экономику, ставшую главным средством, наравне с военным потенциалом, в перестройке оси «ядро – периферия», так и на законодательную деятельность Конгресса, стоящего в начале XX в. перед идеологическим выбором модели вмешательства государства в экономику.

С одной стороны, принятые в годы Первой мировой войны чрезвычайные законодательные меры должны были быть отменены после окончания военных действий, вернув экономике свойство саморегулирования. С другой – тенденции усиления президентской власти, как и в целом консолидации полномочий федеральной власти, свойственные государствам ядра, а также распространившаяся в период «прогрессивной эры» идеология неолиберализма, активного вмешательства государства в экономику требовали сохранения широких полномочий за общенациональным парламентом.

Наступивший экономический кризис и начавшаяся вскоре после этого Вторая мировая война окончательно закрепили за Конгрессом функции регулирования экономики и финансовой системы США вопреки антифедера-листской позиции штатов. Как было отмечено ранее, именно централизованное правовое регулирование экономики в условиях сращивания государственных институтов, прежде всего Конгресса и крупных монополий, стало наиболее выгодным инструментом представления интересов крупной промышленности и финансовых корпораций в правовом пространстве.

Вторая мировая война стала решающим событием в истории капиталистической мир-экономики, ознаменовавшим перераспределение ролей на мировой оси разделения труда «ядро – периферия» в пользу СССР и США. При этом, как отмечал И. Валлерстайн, «единственным крупным промышленным регионом мира, где оборудование и инфраструктура остались нетронутыми, была Северная Америка. Предприятия США не только никто не бомбил, но они вышли на новые уровни эффективности благодаря мобилизации и планированию военного времени» [16, с. 256].

Таким образом, получив преимущество в экономическом развитии, США заняли место разрушенной и потерявшей колонии Великобритании в межгосударственной системе мир-экономики. Последующие шаги по финансовой поддержке восстановления стран Европы, принятие плана Маршалла, создание Администрации помощи и восстановления Объединенных наций и другие меры были направлены на восстановление потенциальных рынков сбыта, необходимых для расширяющегося капиталистического производства США. Характеризуя послевоенную активность Конгресса в области внешней политики, Р.С. Айриян отмечает, что «практически единогласное одобрение Устава ООН, внесение существенных предложений и поправок в "доктрину Трумэна" и программу экономического восстановления Европы, принятие сенатской резолюции № 239, без которой ратификация Североатлантического договора выглядела бы проблематичной – все это говорит о возросшей роли Конгресса» [6, с. 235].

В этот период основным направлением деятельности Конгресса стала поддержка внешнеэкономической, а затем и военной экс- пансии. Этап, названный В.И. Лениным империализмом [12, с. 1] – высшей стадией развития капитализма, совмещающим господство в экономике крупных монополий и внешнюю экспансию, принял конкретные очертания после Второй мировой войны и продолжается в настоящее время.

Переходя от одних экономических и внешнеполитических условий к другим, перестраивая правовую реальность от периферийного государства к государству с амбициями ядра мир-экономики, Конгресс США играл одну из ключевых ролей в процессе такой перестройки. Совмещая интересы крупного бизнеса, монополизируемого начиная с конца XIX в., и потребности избирателей, законодательный орган за более чем 200 лет стал своего рода двуглавым орлом, ориентированным на экономическое развитие и политическую экспансию. В XX в. социальные конфликты и потребность учета интересов среднего класса, эмансипированных афроамериканцев и женщин вплели в канву законодательной деятельности Конгресса еще одну составляющую ядра мир-экономики – либеральную геокультуру, поскольку «функционирование гражданского общества в полном смысле слова возможно только в демократическом правовом государстве, в котором не только де-юре, но и де-факто гарантируются и осуществляются права и свободы человека и гражданина» [17, c. 13].

Заключение

В конечном итоге, как отмечал Дж. Рейда, «нельзя пренебрегать сроками и мотивацией... Объяснение исторических событий следует строить в динамике, а не строить выводы из одних только последствий» [18, с. 303]. Деятельность Конгресса в процессе истори- ческого развития американского государства перестраивалась в зависимости от внешнеполитических и внутриэкономических факторов, сохраняя ориентацию на формирование благоприятных правовых условий функционирования предприятий и крупного бизнеса, превосходство экономических интересов над правами мигрантов и индейских племен, юридическую защиту североамериканских производителей. В то же время чертами, свойственными деятельности Конгресса при переходе от периферии к ядру мир-эко-номики, стали перестройка правового регулирования рынка товаров и услуг, экономической деятельности в контексте принципа «невмешательства» в XVIII и XIX в. до централизации банковской и финансовой систем в XX в.; пересмотр правового регулирования миграции трудовых ресурсов от свободной миграции в периферию мир-системы, нуждающуюся в неквалифицированных кадрах для производства сырья и базовых товаров, к ограничению доступа к ресурсам государства-ядра мир-системы и переходу к выборочной миграции высококвалифицированных работников; пристраивание правовой системы протекционизма над американскими товаропроизводителями в логике перехода от свободного рынка к государственномонополистическому капитализму, сращения интересов крупного капитала и Конгресса; появление логичной необходимости выхода на зарубежные рынки собственных корпораций путем внешнеэкономической и военной экспансии, поддерживаемой разрешительными актами Конгресса США; учет в логике либеральной геокультуры фактора защиты прав трудовых кадров, индейцев, афроамри-канцев, мигрантов и женщин при принятии трудового и социального законодательства.