Конституционная модель местного самоуправления в России: генезис и современное состояние

,

,

на участие в управлении делами территориальных сообществ. Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила принципиально новую модель организации власти на местах, основанную на признании самостоятельности местного самоуправления и его организационной обособленности от системы органов государственной власти1. Вместе с тем практика последних трех десятилетий демонстрирует существенные расхождения между конституционными нормами и реальным функционированием муниципальных образований.

Актуальность исследования обусловлена рядом факторов. Во-первых, продолжающиеся институциональные преобразования в сфере МСУ, включая укрупнение муниципалитетов и изменение порядка формирования органов местной власти, требуют критического осмысления с позиций конституционных принципов. Во-вторых, нарастающая централизация полномочий и финансовых ресурсов на региональном и федеральном уровнях ставит под вопрос реальную автономию местного самоуправления. В-третьих, низкая удовлетворенность населения качеством муниципальных услуг свидетельствует о системных проблемах в организации власти на местах.

Исследования последних лет фиксируют устойчивую тенденцию к ограничению самостоятельности муниципальных образований. Как отмечают А.Е. Постников с соавторами (Реформа организации публичной власти…, 2022), реальная автономия присуща не более чем 10–15 % российских муниципалитетов. А.М. Осавелюк с коллегами указывают на противоречие между конституционными декларациями о самостоятельности МСУ и практикой встраивания муниципальных органов в единую властную вертикаль2. Н.А. Лунякова (2020) акцентирует внимание на финансовой зависимости местных бюджетов от вышестоящих уровней власти как на ключевом факторе, препятствующем реализации конституционной модели МСУ.

Цель настоящей статьи – провести комплексный анализ конституционно-правовых основ местного самоуправления в России, выявить главные тенденции его развития и определить ключевые факторы, влияющие на эффективность функционирования муниципальных образований. Исследование базируется на анализе нормативных правовых актов, практики Конституционного Суда РФ, официальной статистики, а также научных работ отечественных специалистов в области конституционного и муниципального права.

Поставленная цель предопределила следующие задачи исследования:

• 1)    проанализировать эволюцию конституционно-правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации с момента принятия Конституции 1993 г. до настоящего времени;

• 2)    выявить основные институциональные преобразования в системе местного самоуправления, включая изменения территориальной организации, порядка формирования органов и разграничения полномочий муниципалитетов;

• 3)    оценить динамику количественных и качественных параметров системы местного самоуправления (число муниципальных образований, формы избрания глав, финансовые показатели);

• 4)    провести кластерный анализ регионов Российской Федерации по уровню развития местного самоуправления и выявить факторы региональной дифференциации;

• 5)    исследовать финансово-экономические основы функционирования муниципальных образований и определить степень их финансовой автономии;

• 6)    изучить инновационные формы участия граждан в осуществлении местного самоуправления (территориальное общественное самоуправление, инициативное бюджетирование, электронная демократия);

• 7)    определить степень соответствия действующей модели местного самоуправления конституционным принципам самостоятельности и организационной обособленности;

• 8)    выявить системные проблемы, препятствующие эффективному функционированию местного самоуправления в России;

• 9)    разработать рекомендации по совершенствованию институциональных, финансово-экономических и организационных основ местного самоуправления.

Материалы и методы исследования. Методологическую основу исследования составил комплексный междисциплинарный подход, объединяющий формально-юридический, институциональный, статистический и сравнительно-правовой методы анализа. Эмпирическую базу сформировали нормативные правовые акты Российской Федерации (Конституция РФ, федеральные законы о местном самоуправлении, региональное законодательство), решения Конституционного Суда РФ по вопросам организации МСУ, официальные статистические данные Федеральной службы государственной статистики о количестве и типологии муниципальных образований за период 2010–2025 гг., показатели местных бюджетов и межбюджетных трансферов. Для выявления региональной дифференциации уровня развития местного самоуправления применен кластерный анализ, позволивший сгруппировать субъекты РФ по совокупности социально-экономических и институциональных параметров. Теоретическую базу составили научные публикации отечественных специалистов в области конституционного и муниципального права, опубликованные в рецензируемых журналах в период 2017–2024 гг., что дало возможность выявить эволюцию научных подходов и обеспечить сопоставимость полученных результатов с ранее проведенными исследованиями.

Результаты и обсуждение . Конституция Российской Федерации закрепляет местное самоуправление в качестве самостоятельной формы осуществления народовластия, признавая и гарантируя его в статье 12. Принципиально важным является положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Теоретически это должно обеспечивать их организационную обособленность и самостоятельность в решении вопросов местного значения. Статьи 130–133 Конституции РФ развивают эти положения, определяя территориальные, экономические и правовые основы МСУ.

Вместе с тем конституционная модель местного самоуправления в России с самого начала содержала внутренние противоречия. С одной стороны, декларировалась самостоятельность МСУ, с другой – сохранялись механизмы государственного контроля и возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Эта двойственность создавала предпосылки для постепенной трансформации конституционной модели в сторону усиления государственного начала.

Практика Конституционного Суда РФ сыграла значительную роль в толковании конституционных принципов МСУ. В то же время его решения способствовали как защите автономии местного самоуправления, так и легитимации некоторых ограничений этой автономии в интересах обеспечения единства государственной власти. Особенно показательными стали решения, касающиеся порядка формирования органов МСУ, где Суд признал конституционным отход от прямых выборов глав муниципальных образований1.

Теоретические основы конституционной модели МСУ в России разрабатывались ведущими отечественными специалистами. Л.М. Баликоева рассматривает местное самоуправление как элемент единой системы публичной власти, что предполагает определенную степень интеграции муниципального и государственного уровней управления (Баликоева, Гуссоев, 2023).

Анализ статистических данных за период 2010–2024 гг. выявляет устойчивую тенденцию к сокращению числа муниципальных образований в Российской Федерации. Если в 2010 г. насчитывалось 23 907 муниципалитетов, то к 2025 г. их количество уменьшилось на 28,7 % и составило 17 051 единицу2. Наиболее интенсивно процесс укрупнения затронул поселенческий уровень: число сельских поселений сократилось на 9,4 %, городских – на 6,2 %. Эти изменения отражают стремление к оптимизации территориальной организации МСУ, однако одновременно приводят к отдалению власти от населения и снижению доступности муниципальных услуг для жителей удаленных территорий.

Важнейшим направлением институциональных преобразований стало изменение порядка формирования органов местного самоуправления. К.И. Корсун (2021) фиксирует внедрение конкурсных процедур избрания глав муниципальных образований, что существенно ограничивает прямое народное волеизъявление и усиливает влияние региональных властей на формирование местной элиты. Если в начале 2000-х гг. прямые выборы глав муниципалитетов являлись доминирующей практикой, то к настоящему времени в значительной части регионов утвердилась модель избрания главы представительным органом из числа кандидатов, отобранных конкурсной комиссией с участием представителей региональной власти.

Трансформация коснулась и разграничения полномочий между уровнями публичной власти. Исследователи отмечают тенденцию к сужению предметов ведения муниципалитетов при одновременном расширении переданных государственных полномочий. Это приводит к тому, что значительная часть ресурсов и усилий органов МСУ направляется на выполнение функций, не являющихся собственно местными, что снижает их способность концентрироваться на решении специфических проблем территориальных сообществ (Игнатьева, 2024).

Кластерный анализ позволил выделить три группы регионов, существенно различающихся по уровню развития местного самоуправления (Протасов, Юров, 2022). Первый кластер образуют регионы с высоким уровнем социально-экономического развития, значительной долей собственных доходов местных бюджетов и активным гражданским участием. К этой группе относятся Московская область, Республика Татарстан, Белгородская область и ряд других субъектов РФ. В этих регионах муниципалитеты обладают относительно большей автономией и ресурсными возможностями для решения вопросов местного значения.

Второй кластер составляют регионы со средним уровнем развития МСУ, включая Пермский край, Нижегородскую и Новосибирскую области. Для них характерна сбалансированная структура доходов местных бюджетов и умеренная гражданская активность. Эти регионы демонстрируют потенциал для дальнейшего развития местного самоуправления при условии целенаправленной поддержки со стороны региональных и федеральных властей.

Третий кластер с низкими показателями объединяет наименее социально и экономически развитые субъекты РФ, такие как Республика Тыва, Еврейская автономная область и др. Муниципалитеты здесь характеризуются высокой дотационностью местных бюджетов и слабостью институтов гражданского общества. В этих условиях реализация конституционных принципов самостоятельности МСУ оказывается наиболее затруднительной.

Несмотря на общую тенденцию к централизации, в российской практике наблюдается развитие инновационных форм участия граждан в осуществлении местного самоуправления. Особого внимания заслуживают территориальное общественное самоуправление, инициативное бюджетирование и инструменты электронной демократии. Проблемы развития территориального общественного самоуправления активно обсуждаются в научной литературе (Забелина, 2017), при этом отмечается потенциал этого института для активизации местных сообществ и повышения их влияния на принятие решений по вопросам благоустройства и организации жизнедеятельности.

Инициативное бюджетирование представляет собой механизм непосредственного участия граждан в распределении части бюджетных средств муниципального образования. Эта практика получила распространение в ряде регионов и продемонстрировала положительные результаты как с точки зрения повышения качества принимаемых решений, так и с позиций укрепления легитимности муниципальной власти. Жители получают возможность напрямую влиять на приоритеты расходования бюджетных средств, что способствует большей адресности и эффективности муниципальных программ.

Согласно результатам общероссийского опроса ФОМ, проведенного в 2021 г., лишь 24 % респондентов удовлетворены деятельностью органов МСУ, 38 % недовольны, 38 % затруднились ответить. При этом наиболее острыми проблемами, требующими решения на местном уровне, граждане считают благоустройство территорий (58 %), жилищно-коммунальное хозяйство (52 %), здравоохранение (37 %), дороги (35 %). Такие оценки свидетельствуют о существенном разрыве между ожиданиями населения и реальными результатами деятельности муниципальных органов, что во многом объясняется ограниченностью их полномочий и ресурсов (Нализко, 2024).

С позиций институционального подхода наблюдаемая трансформация МСУ объясняется стремлением федерального центра укрепить властную вертикаль и обеспечить управляемость территорий в условиях социально-экономической и политической нестабильности (Мухаметов, 2021). Усиление государственного начала в организации местного самоуправления рассматривается как инструмент повышения эффективности управления и реализации национальных приоритетов на всех уровнях публичной власти.

Однако избыточная централизация несет риски снижения чувствительности власти к локальным проблемам и угнетения низовой активности и инициативы. Мировой опыт свидетельствует о том, что устойчивое развитие территорий невозможно без учета интересов местных сообществ и вовлечения граждан в процессы управления. Чрезмерная унификация и стандартизация подходов к решению вопросов местного значения не учитывает специфику различных территорий и может приводить к принятию неоптимальных решений.

Действующая модель МСУ не в полной мере соответствует конституционным принципам самостоятельности и организационной обособленности местного самоуправления. Наблюдается тенденция к встраиванию органов МСУ в единую систему публичной власти при доминировании государственного начала (Егоров, Свириденко, 2022).

Сравнительный анализ результатов исследования с ранее опубликованными работами выявил устойчивость обозначенных тенденций и их системный характер. Процесс централизации не следует считать конъюнктурным явлением, он отражает сформировавшуюся модель организации публичной власти в России, основанную на приоритете вертикальной управляемости над горизонтальными связями и локальной автономией.

Конституционные поправки 2020 г. институционализировали понятие единой системы публичной власти, в которую включены органы местного самоуправления. Это положение легитимировало уже сложившуюся практику интеграции муниципального уровня в общую систему государственного управления, однако вызвало дискуссии относительно совместимости данного подхода с конституционным принципом организационной обособленности МСУ. По мнению ряда исследователей, закрепление единства публичной власти не отменяет самостоятельности местного самоуправления, а лишь предполагает координацию и взаимодействие различных уровней власти при решении общих задач. Вместе с тем на практике это понятие может служить обоснованием дальнейшего усиления контроля региональных властей над муниципалитетами (Иванова, 2023).

Исследование выявило четыре группы системных проблем МСУ в России.

Институциональные проблемы включают нечеткое разграничение полномочий между уровнями власти, приводящее к дублированию функций и неэффективному использованию ресурсов, а также нестабильность нормативного регулирования, препятствующую стратегическому планированию.

Финансово-экономические проблемы характеризуются хронической недостаточностью собственных доходов и высокой дотационностью местных бюджетов. Дисбаланс между полномочиями и ресурсами не позволяет значительной части муниципалитетов обеспечить надлежащее качество услуг, что усугубляется низкой эффективностью бюджетных расходов.

Кадровые проблемы обусловлены низкой привлекательностью муниципальной службы и недостаточным уровнем оплаты труда, что приводит к дефициту квалифицированных специалистов, особенно в малых городах и сельских поселениях. Высокая текучесть кадров и зависимость карьеры от политической конъюнктуры снижают профессионализм управления.

Социальные проблемы связаны с низкой гражданской активностью, слабостью институтов гражданского общества и недостаточной прозрачностью деятельности муниципальных органов. Формализм в работе с населением дискредитирует местное самоуправление как форму народовластия.

Для преодоления выявленных проблем необходим комплекс мер, направленных на укрепление институциональных, финансово-экономических и социальных основ местного самоуправления. В институциональной сфере требуются четкое законодательное разграничение полномочий между уровнями публичной власти на базе принципа субсидиарности, установление стабильных правил функционирования МСУ, исключение частых изменений базового законодательства. Целесообразно расширение дискреционных полномочий муниципалитетов, предоставление им большей свободы в выборе форм и методов решения вопросов местного значения с учетом специфики территорий.

В финансово-экономической сфере приоритетным направлением должно стать укрепление доходной базы местных бюджетов за счет закрепления дополнительных налоговых источников, расширения налоговых полномочий муниципалитетов, стимулирования экономического развития территорий. Необходимы совершенствование механизмов межбюджетных отношений, обеспечение прозрачности распределения трансфертов, строгое соблюдение принципа соответствия передаваемых полномочий и финансовых ресурсов.

В кадровой сфере требуются повышение престижа муниципальной службы, улучшение материального стимулирования работников, создание эффективной системы профессионального развития и карьерного роста. Целесообразно развитие программ подготовки и переподготовки муниципальных служащих, обмена опытом между муниципалитетами, внедрения современных технологий управления. Особое внимание следует уделить привлечению молодых специалистов на муниципальную службу, созданию условий для их профессиональной реализации.

В сфере взаимодействия с населением приоритетом должно стать развитие инструментов непосредственного народовластия: публичных слушаний, собраний граждан, территориального общественного самоуправления, инициативного бюджетирования. Необходимо обеспечение реальной прозрачности деятельности органов МСУ, доступности информации о принимаемых решениях и расходовании бюджетных средств. Важную роль могут сыграть цифровизация муниципального управления, создание электронных платформ взаимодействия власти и населения, внедрение механизмов обратной связи.

Заключение . Исследование конституционной модели местного самоуправления в Российской Федерации позволяет сформулировать следующие выводы.

• 1.    Эволюция конституционно-правовых основ местного самоуправления. За три десятилетия конституционная модель МСУ трансформировалась от организационной обособленности к интеграции в единую систему публичной власти с доминированием государственного начала. Конституционные поправки 2020 г. институционализировали эту тенденцию.

• 2.    Институциональные преобразования. Выявлены три ключевых направления: территориальная реорганизация (сокращение муниципалитетов на 28,7 %), замена прямых выборов конкурсными процедурами и перераспределение полномочий в пользу государственного уровня.

• 3.    Региональная дифференциация. Кластерный анализ выявил три группы регионов с различным уровнем развития МСУ. Реальная автономия присуща лишь 10–15 % муниципалитетов в экономически развитых регионах.

• 4.    Финансово-экономические основы. Хроническая недостаточность собственных доходов и высокая зависимость от межбюджетных трансфертов лишают муниципалитеты реальной самостоятельности, создавая дисбаланс между полномочиями и ресурсами.

• 5.    Инновационные формы участия граждан. Несмотря на централизацию, развиваются ТОС, инициативное бюджетирование и электронная демократия, демонстрируя потенциал модернизации системы МСУ.

• 6.    Соответствие конституционным принципам. Действующая модель не в полной мере соответствует принципам самостоятельности МСУ. Низкая удовлетворенность населения (24 %) отражает разрыв между конституционными декларациями и практикой.

• 7.    Системные проблемы. Выявлены четыре группы проблем: институциональные (нестабильность регулирования), финансово-экономические (недостаточность ресурсов), кадровые (дефицит специалистов) и социальные (низкая гражданская активность).

• 8.    Направления совершенствования. Необходим комплекс мер: разграничение полномочий на основе субсидиарности, укрепление доходной базы, повышение престижа муниципальной службы и развитие инструментов непосредственного народовластия.