Конституционно-правовая ответственность в отношениях представительного народовластия

Ю ридическая ответственность является одной из основных по воздействию на субъектов тех или иных правоотношений гарантий должного исполнения соответствующих обязанностей.

В настоящее время заметно стремление многих авторов выработать общетеоретическое понятие конституционно-право вой ответственности, определить ее роль и место в системе конституционно-правового регулирования общественных отношений, в том числе и в сфере представительного народовластия.

Следует отметить, что единственное положение, признаваемое практически всеми, - сам факт существования консти- туционно-правовой ответственности как вила юридической ответственности. Что же касается других моментов, то здесь наблюдается широкий разброс мнений, расходящихся не только в деталях, но и нередко принципиально.1 Объяснить это, очевидно, можно сложностью и многоас-пектностью анализируемой проблемы, что, в свою очередь, создает объективные трудности на пути однозначного понимания вопросов конституционно-правового охранительного регулирования.

По мнению В.И. Крусса, отраслевая классификация юридической ответственности, при которой вид правонарушения определяет вид юридической ответственности, выглядит малопродуктивной и научно некорректной. В действительности юридическая ответственность должна коррелировать не природе охраняемых отношений, а природе противоправно содеянного. Тип ответственности имеет принципиальное значение для нормативных правил и процедур ее оформления. Решение о публичной ответственности принимает не заинтересованное лицо (группа лиц), а уполномоченный субъект (орган публичной власти, должностное лицо). Уполномоченные субъекты обязаны добиваться осуществления юридической ответственности там, где целью является охрана тех публичных интересов, для которых действие или бездействие правонарушителя создают реальную угрозу.2

Полагаем, что конституционно-правовая ответственность в широком плане является реально существующим политико-правовым феноменом, определяемым в рассматриваемой сфере совместной деятельностью всех субъектов представительного народовластия как ответственность за надлежащую реализацию тех государственно-властных полномочий, которые народные представители получили от народа как единственного источника власти.

Вместе с тем конституционно-правовую ответственность нельзя рассматривать лишь как «продукт» политической взаимосвязи соответствующих субъектов, она как элемент конституционно-правового охранитель ного регулирования обладает активным юридическим началом, дающим возможность реального правового воздействия на процессы представительной демократии. В этом плане об институте конституционноправовой ответственности можно говорить как об одном из самых важных обеспечительных правовых инструментов представительного народовластия.

В обобщенном виде объектом охранительного конституционно-правового регулирования выступают конституционный строй, его важнейшие демократические структурные элементы, конституционная законность и правопорядок. Поэтому не случайно в научной литературе вопросы конституционно-правовой ответственности рассматриваются применительно к раскрытию тех или иных конституционно-правовых статусов, тех или иных проблем в конституционном и муниципальном праве.3

При этом одной из главных задач является предотвращение и устранение девиантно-деструктивных отношений в сфере представительной демократии, возникающих, в частности, и вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения депутатами своих конституционно-правовых обязанностей, совершения народными избранниками соответствующих конституционно-правовых деликтов.

Охранительное конституционно-правовое регулирование прежде всего стремится принудительно локализовать, а в последующем разрушить возникшее в результате конституционно-правового деликта отклоняющееся негативное отношение. Оперативно реагируя на совершенное правонарушение, государственный орган, обеспечивающий реализацию конституционноправовой ответственности, тем самым предотвращает наступление более разрушительного (зачастую невосполнимого) вреда социально значимым отношениям представительного народовластия. На этом этапе регулятивная функция трансформируется в охранительную. Можно сказать, что регулятивная функция есть активная форма охраны позитивных отношений в сфере представительного народовластия.

1. Вестник Сибирского юридического института МВД России          —

Конечной целью охранительного конституционно-правового регулирования в этом плане является «вытеснение» деструктивных отношений из сферы представительного народовластия. Воздействуя на волю и сознание субъектов конституционной ответственности, охранительное конституционно-правовое регулирование в конечном счете формирует их ответственно правомерное поведение, упорядочивает общественные отношения и не допускает развития социально опасных отношений. Именно в этом заключается основной смысл охранительного конституционно-правового регулирования.

Естественно, что указанные функции неравнозначны с точки зрения условно ожидаемого социального результата их реализации. Одна из них (регулятивная) решает прежде всего тактические задачи, другая (охранительная) рассчитана на дальнюю перспективу демократического развития. Однако, действуя вместе, взаимо-обусловленно и взаимопроникновенно, они составляют суть охранительного конституционно-правового регулирования.

Таким образом, отношения, регулируемые охранительными конституционно-правовыми нормами, органично распадаются на две неоднозначные в социально-ценностном восприятии группы: на отношения необходимые, позитивные, а потому и социально полезные и отношения отклоняющиеся, негативные и в силу этого социально вредные. Если первая группа отношений (в которых заинтересовано все общество или подавляющее большинство его представителей) необходимо охраняется (защищается) наряду с конституционным правом всей совокупностью социальных регуляторов, то вторая группа предполагает необходимость властно-принудительного вмешательства государства путем применения конституционного и иного правового охранительного воздействия.

Таким образом, охранительное конституционно-правовое регулирование сориентировано на два предмета. Первый в данном случае - охрана наиболее важ ных для общества отношений представительного народовластия. Факт совершения конституционно-правового деликта является юридическим основанием для возникновения особых отношений между правонарушителем (депутатом, парламентской фракцией или парламентом в целом) и потерпевшими избирателями, обществом в целом, интересы которых представляет государство в лице его правоприменительных органов в системе конституционноправовых сдержек и противовесов организации государственной власти (парламента, суда, президента). Содержание второго предмета как раз и составляют отклоняющиеся (аномальные) отношения, противоречащие интересам не только отдельных избирателей или партий, но и общества в целом.

Как известно, метод определяется спецификой предмета и потому выступает в качестве вторичного. Метод охранительного конституционно-правового регулирования в рассматриваемой сфере представляет собой совокупность приемов и способов воздействия конституционного права на соответствующие отношения представительного народовластия, выступающие его предметом.

В самом общем его понимании метод охранительного конституционно-правового регулирования выражается в угрозе привлечения или в самом привлечении к конституционно-правовой ответственности соответственно потенциального или действительного субъекта конституционного правонарушения. Конституционно-правовая ответственность, таким образом, выступает в качестве специфического социальноправового инструмента вытеснения из сферы представительного народовластия девиантно-негативных отношений, с помощью которого в конечном счете уравновешиваются интересы государства, общества и его представителей, обеспечивается конституционный порядок и поведенческая дисциплина депутатского корпуса в сфере представительной демократии. Метод, бесспорно, не сводится лишь к применению негативно-ретроспективной конституционно-правовой ответственности и наказания.

Поэтому, как нами уже отмечалось ранее4, конституционно-правовая ответственность как совокупный метон конституционно-правового охранительного регулирования заключает в себе нва аспекта воздействия на поведение субъектов представительного народовластия: позитивно-проспективный и негативно-ретроспективный.

Позитивный аспект предполагает положительную оценку депутатской деятельности, при котором она сообразуется с теми объективно необходимыми требованиями представительной демократии, которые охраняются всей совокупностью конституционно-правовых регуляторов. Такое позитивное проявление конституционно-правовой ответственности носит перспективный характер в том смысле, что, позитивно воздействуя на сознание и волю соответствующих субъектов, она способствует закреплению их ответственно правомерного стереотипа поведения.

Тем не менее в правовой науке вопрос сочетания проспективного и ретроспективного аспектов юридической ответственности в целом и конституционноправовой ответственности в частности является весьма дискуссионным.

Ряд авторов полагают, что юридическая ответственность с момента ее возникновения всегда была ответственностью за совершенное противоправное деяние.5 Другие в содержание юридической ответственности включают не только ретроспективный, но и позитивный аспект, суть которого состоит в рассмотрении ответственности как осознанной и воспринятой лицом социальной необходимости выполнения долга, как отношения лица к обществу и государству, к иным лицам с точки зрения выполнения предъявленных лицу определенных социальных, политических, этических, юридических требова-ний.6

Как подчеркивает В.В. Невинский, и сегодня требует дальнейшего развития идея конституционной ответственности как позитивной ответственности, предполагающей формирование у граждан, должностных лиц, выборных представителей, коллегиальных органов публичной власти чувства гражданского долга по соблюдению Конституции России, по безусловному исполнению решений Конституционного Суда России как высшего органа конституционного контроля.7 Поэтому необходимость позитивной конституционно-правовой ответственности не вызывает сомнений. В значительной мере она должна быть признана в сфере представительного народовластия.

Сторонники только ретроспективной ответственности утверждают, что в едином понятии, явлении невозможно объединить столь противоречивые стороны, аспекты, формы, так как одна исключает другую.8 Тем не менее юридическая ответственность - феномен социальной действительности, следовательно, к нему применим, как и к любым процессам действительности, основополагающий принцип диалектики: рассмотрение всех явлений социальной жизни в их противоречивом единстве и борьбе. Следовательно, если подойти к этому явлению с позиций традиционной логики, то такой анализ непременно приводит к выводу: юридическая ответственность едина, а ее различные формы реализации находятся в постоянной «борьбе». Правонарушение существует постольку, поскольку есть правомерное поведение, а ретроспективная форма реализации юридической ответственности существует лишь постольку, поскольку существует проспективная форма реализации юридической ответственности.9

Как известно, социальная ответственность и юридическая ответственность соотносятся между собой как категории рода и вида. В таком понятийном ряду род представляет нечто общее в предметах, составляющих его виды. Понятие, относящееся к категории вида, обладает свойствами, признаками понятий, которые находятся на более высоком уровне, но вместе с тем имеют и отличительные черты. В суждениях сторонников только ретроспективной ответственности имеются

• 1.    Вестник Сибирского юридического института МВД России          —

логические противоречия. Так, признавая, что в содержание общесоциологического понятия, наряду с ретроспективным, входит и позитивный аспект, они в то же время отрицают наличие проспективного аспекта юридической ответственности. Согласно традиционной логике признаки, отмеченные у определенного рода явлений в общем понятии, обязательно имеются и у специфических явлений данного класса. Таким образом, если мы определяем проспективную и ретроспективную формы реализации ответственности в общесоциологическом понятии, то эти формы обязательно, согласно правилам логики, должны быть и у видовых понятий ответственности. «Ответственность -социальный феномен, имеющий двойственную природу и выступающий как социальное отношение и как качество личности. Социальная ответственность - порождение и важнейший компонент гражданского общества, общества равных свободных индивидов. Будучи с необходимостью опосредованной государством и правом, она получает политические и правовые особенности, формы»10, но не теряет при этом своих основных признаков и харак-теристик.11

Таким образом, юридическая ответственность, как и любой другой вид социальной ответственности, едина и включает в себя ответственность как за будущее, так и за прошлое юридически значимое поведение. Отличительные черты и свойства, которые выделяют юридическую ответственность среди других видов социальной ответственности, не вступают в противоречие с общими свойствами социальной ответственности. Утверждать об отсутствии у юридической ответственности проспективной формы реализации равнозначно признанию юридической ответственности не разновидностью социальной ответственности, а неким особым «несоциальным видом» и исключению ее из системы регулирования общественных отношений.12

Убедительной представляется позиция тех, кто считает, что и конституционноправовая ответственность как разновид ность юридической ответственности означает ответственно правовое состояние, обусловленное участием в публично-правовых отношениях (позитивно-проспективная ответственность), и наступление неблагоприятных последствий для совершившего правонарушение субъекта (негативно-ретроспективная ответственность).13

Так, по мнению В.О. Лучина, конституционная ответственность «проявляется главным образом в ее позитивной направленности - как ответственное отношение субъектов к своим конституционным обязанностям, добросовестное и эффективное их исполнение»14.

Правоведы, исследующие позитивную юридическую ответственность, практически единодушно признают, что она существует в единстве объективных и субъективных признаков.15

Успешная реализация конституционноправовой обязанности проспективно предполагает своим следствием определенный соответствующей нормативно-правовой моделью позитивный результат, который выступает в качестве юридического факта для применения одобрительной правовой санкции16 или наступления позитивных правовых последствий, то есть речь идет о реализации позитивно-проспективной ответственности.

Так, должное исполнение конституционно-правовой обязанности уже одобрительно санкционируется путем неприменения негативной юридической санкции. Кроме того, в последнее время ученые-правоведы как в области общей теории права, так и в отраслевых юридических науках (в том числе и в конституционном праве) особое внимание уделяют возможности законодательного закрепления поощрительных санкций.17

В последнее время в ряде источников уточняется понимание позитивной юридической ответственности и оснований ее применения. Отмечается, что «правильнее было бы под позитивной ответственностью понимать применение уполномоченными субъектами юридических санкций к органам власти, должностным лицам при отсутствии в их действиях составов правонарушений. Основанием для применения санкций является общая негативная оценка деятельности (отдельных действий) органов, должностных лиц или принятие ими решений, пусть и правомерных, но негативно оцениваемых субъектом возложения ответственности или влекущих обязательное применение санкций в силу предписаний закона»18.

Негативно-ретроспективный аспект метода конституционно-правового охранительного регулирования предполагает отрицательную оценку деструктивных, нарушающих конституционно-правовые нормы действий со стороны субъектов представительной демократии в негативных отношениях в сфере представительного народовластия, которые необходимо ликвидировать, вытеснить, преобразовать, восстановить, если это возможно, в нормальные общественно полезные отношения представительной демократии. Для восстановления отношений необходимо привлечь соответствующего субъекта к конституционно-правовой ответственности.

В подобных случаях конституционноправовая ответственность наступает ретроспективно, по поводу уже совершенного конституционно-правового деликта для пресечения, осуждения и наказания правонарушителя, то есть для принуждения его к исполнению правовой обязанности претерпеть в связи с нарушением им конституционно-правовых норм лишение или ограничение своего конституционноправового статуса. В результате происходит своеобразная переакцентировка в сочетании его статусных конституционных прав и обязанностей. Превалируют в этом случае обязанности, а подчиненное (ущемленное) положение занимают права. Объяснить это можно тем, что фактом совершения правонарушения правонарушитель сам приводит в действие конституционноправовую норму, акцентированную на его правовой обязанности - принять как должное деформацию своего конституционно-правового статуса посредством законодательного обременения дополнительными обязанностями, понести в необходимых случаях наказание и тем самым восстановить нарушенные им нормальные правоотношения представительного народовластия.

Говоря о содержании негативной конституционно-правовой ответственности, отметим, что в условиях демократии все стороны имеют взаимные права и обязанности: государство обязано привлечь к конституционно-правовой ответственности правонарушителя и при необходимости изменить его конституционно-правовой статус; вместе с тем государство имеет право на основании закона освободить его от ответственности или наказания; общество вправе требовать от нарушителя и государства восстановления его законных прав и интересов в сфере представительного народовластия; правонарушитель, будучи обязанным претерпеть меры ответственности и по возможности восстановить нарушенные им нормальные отношения представительной демократии, может требовать, чтобы изменение его конституционно-правового статуса производилось в объеме и порядке, определенных законом. Объем прав и обязанностей субъектов охранительных конституционно-правовых отношений определяется соответствующими конституционно-правовыми нормами, предусматривающими ответственность за совершение конкретного конституционно-правового деликта.

Исходя из диалектического понимания фактически противоправного деяния и формального конституционно-правового определения соответствующего конституционно-правового деликта, можно утверждать, что единственным основанием конституционно-правовой ответственности является нарушающее конституционно-правовые нормы деяние (действие или бездействие), признаки которого предусмотрены соответствующими конституционноправовыми нормами. Такой подход к определению основания конституционноправовой ответственности логично приводит к выводу о том, что конституционноправовая ответственность возникает одно-

Субъектами конституционно-правового нарушения могут быть только деликтоспособные в конституционно-правовом отношении лица, то есть субъекты конституционно-правовых отношений, обязанные в силу своего конституционно-правового статуса нести по предусмотренным законом основаниям конституционно-правовую ответственность.

Субъективной стороной конституционно-правового деликта является, как правило, виновное отношение нарушителя к совершаемому им деянию, при этом вина правонарушителя проявляется в форме умысла или неосторожности. На позиции признания вины в качестве обязательного признака правонарушения и принципа юридической ответственности стоит и Конституционный Суд РФ. Так, в постановлении Конституционного Суда РФ от 25 января 2001 г. «По делу о проверке конституционности положения п. 2 ст. 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан И.В. Богданова, Л.В. Зернова, С.И. Кальянова и Н.В. Труханова» отмечается: «Наличие вины - общий и общепризнанный принцип юридической ответственности во всех отраслях права, и всякое исключение из него должно быть выражено прямо и недвусмысленно, то есть закреплено непосредственно»20.

Таким образом, механизм конституционно-правовой ответственности также должен быть рассчитан на воздействие в отношении субъектов, обладающих способностью сознательно воспринимать социальную действительность и руководить своими действиями.

В последнее время в юридической литературе стала рассматриваться такая проблема, как самоограничение власти, за пределами которой можно говорить о злоупотреблении правом, так как самоограничение власти является сдерживающим фактором перехода деятельности государственного органа или должностного лица из нормального правового поля в беспредел.21

Вместе с тем принципиально важно, чтобы принимал решение тот орган, который может взять на себя ответственность, и это должно соответствовать характеру его деятельности. Исходя из этого, самоограничение можно считать не только свойством государственной власти22, но и ее конституционной обязанностью, так как отсутствие самоограничения или злоупотребление им может принести существенный вред конституционным процессам в стране, вызвать непредсказуемые последствия.23

Как правомерно отмечает Н.А. Богданова, ответственность - это один из элементов, которые служат своего рода целью установления конституционно-правового статуса любого субъекта конституционного права и занимают в нем центральное место.24

Имеется в виду то, что конституционно-правовая ответственность - это урегулированная конституционно-правовыми нормами политическая ответственность соответствующих властных субъектов. Поэтому собственно конституционно-правовыми мерами реализации конституционноправовой ответственности в силу ее политико-правовой природы могут быть только такие, которые не могут быть закреплены в санкциях иных отраслевых юридических норм. При этом субъектами конституционно-правового санкционирования могут быть только субъекты системы конституционно-правовых отношений сдержек и противовесов.

Представляется возможным фрагментарность регламентации конституционно-правовой ответственности субъектов предста- вительного народовластия устранить путем разработки и принятия соответствующего федерального закона, устанавливающего общие принципы данной ответственности, а конкретизация оснований ответственности и процедуры ее применения возможна как на федеральном, так и на региональном уровнях.

• 1    Более подробно анализ подходов к понятию конституционно-правовой ответственности см.: Кондрашев А. А. Конституционно-правовая ответственность в Российской Федерации. М., 2006. С. 13-30; Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 385-402.

• 2    Крусс В.И. Конституционные критерии юридической ответственности // Конституционное и муниципальное право. 2006. №4.

• 3    См., напр.: Борисов А.С. Ответственность местного самоуправления и ее виды // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. №2; Князев С.Д. Конституционная ответственность в муниципальном праве: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005. №6; Пономарева В.О. Ответственность органов местного самоуправления перед государством: теоретические и правовые аспекты : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2006; Черногор Н.Н. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (теоретикоправовые проблемы). М., 2006; Шугрина Е.С. Гарантии права на осуществление местного самоуправления : автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2008. С. 31-39; Ее же. Контроль за деятельностью и ответственность власти: муниципальный уровень. М., 2007. С. 96-111; Матейкович М.С. Защита избирательных прав граждан в Российской Федерации: проблемы теории и практики : автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Саратов, 2003. С. 43-45.

• 4    См.: Карасев А.Т. Ответственность депутатов представительных органов власти // Российский юридический журнал. 2008. №6. С. 77-78.

• 5    См.: Самощенко И.С., Фарукшин М.Х. Ответственность по советскому законодательству. М., 1971. С.43; Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. Очерк теории. М., 1976. С.118; Явич Л.С. Право и социализм. М., 1982. С.137; Малеин Н.С. Правонарушения: понятие, причины, ответственность. М., 1985. С. 1301 36 и др.

• 6    См.: Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1981. Т.1. С. 274; Назаров Б.Л. О юридическом аспекте позитивной социальной ответственности // Советское государство и право. 1981. №10. С.38; Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С.277; Авакьян С.А. Конституционное право России. Т.1. С.91; Муниципальное право России /

  отв.ред. Г.Н. Чеботарев. М., 2005, С.198; Липинский Д.А. Позитивная юридическая ответственность: за и против. Ч.1 // Право и политика. 2005. №11.

• 7    Невинский В.В. Конституционная ответственность и решения Конституционного Суда Российской Федерации // Проблемы исполнения федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ решений Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ : материалы Всероссийского совещания (Москва, 22 марта 2001 г.). М., 2001. С.102.

• 8    См., напр.: Кравец И.А. Формирование российского конституционализма (проблемы теории и практики). Новосибирск, 2002. С. 257; Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. С.400; Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность в Российской Федерации. С.39.

• 9    См. Липинский Д.А. Проблемы юридической ответственности / под ред. Р.Л. Хачатурова. СПб., 2003. С.10-11.

• 10    Шабуров А. С. Политические и правовые аспекты социальной ответственности личности : дис. ... докт. юрид. наук. Екатеринбург, 1992. С. 14.

• 11    См.: Липинский Д.А. Указ. соч. С. 9-10. 1 2 См.: там же. С. 1 1 .

• 13    См.: Колюшин Е.И. Конституционное (государственное) право России. М., 1999. С.22. В курсе лекций по конституционному праву России Е.И. Колюшин уточняет, что конституционно-правовая ответственность означает как наступление неблагоприятных последствий для совершившего правонарушение субъекта (негативная или ретроспективная ответственность), так и правовое состояние, обусловленное участием в публично-правовых отношениях (позитивная ответственность). См.: Колюшин Е.И. Конституционное право России. М., 2006. С. 38.

• 14    Лучин В.О. Указ. соч. С. 284.

• 15    См. об этом подр.: Липинский Д.А. Указ. соч. С. 66-77.

• 16    Такое смысловое употребление термина «санкция» оправдано этимологически, так как это слово (от лат. sanction - освящение) имеет общее значение признания легитимности какого-либо явления высшей инстанцией. См., напр.: Малько А.В. Юридические поощрительные санкции // Юриспруденция. 1996. №6. С. 6-7; Малько А.В. Льготы и поощрения в праве // Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права : курс лекций. М., 1997. С. 662-667.

• 17    См., напр.: Малько А.В. Юридические поощрительные санкции; Его же. Льготы и поощрения в праве.

• 18    См.: Кокотов А.Н. Конституционно-правовое принуждение // Конституционное право России : учебник / отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. М. : Норма, 2007. С. 35.

• 19    О составе конституционного деликта см., напр.: Лучин В.О. Конституционные деликты // Государство и право. 2000. №1. С. 13-19. А.Н. Кокотов отмечает: «конституционные правонарушения требуют четкого законодательного закрепления соответствующих составов правонарушений, что в настоящее время в сфере конституционной ответственности, к сожалению, отсутствует» (см.: Кокотов А.Н. Конституционно-правовые принуждения. С.37), в связи с чем в литературе высказывается предложение о необходимости разработки и принятия Федерального закона «Об общих принципах конституционно-правовой ответственности депутатов представительных органов власти» (см., напр.: Нудненко Ё.А. Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации. С. 384). Полагаем, что это должно быть

главой рамочного Федерального закона «О статусе депутатов представительных органов власти в Российской Федерации».

20 Собрание законодательства РФ. 2001. №7, ст. 700.

• 21    См.: Хабриева Т.Я. Толкование Конституции Российской Федерации. Теория и практика. М.,1998. С. 214.

• 22    См.: там же.

• 23    См.: Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М., 2000. С. 89.

• 24    См.: Богданова Н.А. Система науки конституционного права. М., 2001. С. 98.