Конституционно-правовое закрепление экономических основ федерализма в РФ

Принятие Конституции РФ в 1993 г. заложило правовые основания российского федерализма в целом, экономического федерализма в частности. Однако заложенная модель федерации, на наш взгляд, была не совсем продуманной, возможно, в силу необходимого компромисса центральной власти по отношению к региональным властям, возможно, из-за слабой теоретической проработки модели будущего государственного устройства. Непродуманность модели федеративного устройства заключается в наличии в Основном законе государства асимметричных установок как в отношениях субъектов федерации и центра, так и субъектов между собой.

Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории федерации (ч. 2 ст. 4; ч. 1 ст. 15). Согласно Конституции Российской Федерации, Россия является федеративным (ч. 1 ст. 1) и суверенным государством, единственным источником власти в котором является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3). Существуют различные точки зрения о принадлежности суверенитета в федеративном государстве. Однако с официальной точки зрения, согласно Постановлению Конституционного Суда РФ, единственным носителем и источником власти в России является многонациональный народ. Конституция не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета помимо суверенитета Российской Федерации и исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов РФ [1].

Основные нормы о федеративном устройстве Российского государства закреплены в ст. 5 и гл. 3 Конституции РФ (ст. 65–79). В основе федеративного устройства России, согласно Конституции РФ, лежит ее государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти субъектов РФ (ч. 3 ст. 5). Кроме того, подчеркивается равноправие субъектов между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 1, 4 ст. 5).

Следует отметить, что положение о равноправии субъектов РФ по существу сведено к равноправию субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным центром, что подтверждается как теорией, так и практикой российского конституционализма. Так, например, это проявляется в конституционно-правовом статусе автономного округа, являющегося полноправным субъектом РФ и в то же время входящего в состав другого полноправного субъекта – края или области. Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. №12-П «По делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции РФ положения о вхождении автономных округов в состав края, области» [2], что предполагает вхождение автономного округа с территорией, населением, делегированием органами государственной (законодательной и исполнительной) власти округа части полномочий органам государственной власти края, области, распространением юрисдикции органов государственной власти края, области на территорию и население округа. Логично было бы также выделить определенную долю финансово-экономических ресурсов округа краю либо области, в которую он входит. Однако Конституционный Суд РФ не внес определенности в трактовку конституционного статуса округа в этой части.

Асимметрия в статусе и правовых отношениях субъектного состава заложена в Конституции РФ изначально. Субъекты РФ сформированы по разным признакам: республики – по национальному признаку; края, области, города Москва и Санкт-Петербург – по территориальному; автономные область и округа – по национально-территориальному. Разное правовое положение и статус субъектов РФ проявляется в следующем:

• -    республики в Конституции РФ поименованы государствами и имеют свою конституцию и законодательство, другие же субъекты РФ, напротив, не признаются государствами и имеют свой устав и законодательство (ч. 2 ст. 5; ч. 1, 2 ст. 66);

• -    республики наделяются правом устанавливать свои государственные языки (ч. 2 ст. 68), что соответствует их национально-этнической специфике.

Несмотря на различия и явные диспропорции в статусе субъектного состава, в Конституции РФ определен принцип базисного устройства экономического федерализма: принцип единства экономического пространства (ч. 1 ст. 8), предполагающий, что на территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ч. 1 ст. 74), если иное не установлено федеральным законодательством.

Немаловажным элементом экономического федерализма в Конституции РФ являются налоговые отношения, регулируемые исключительно федеральным законодательством, в котором закрепляется система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в РФ (ч. 3 ст. 75). В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997 г. №5-П не допускается установление налогов, нарушающее единство экономического пространства Российской Федерации, т.е. недопустимо как введение региональных налогов, которое может прямо или косвенно ограничивать свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств в пределах единого экономического пространства, так и введение региональных налогов, которое позволяет формировать бюджеты одних территорий за счет налоговых доходов других территорий либо переносить уплату налогов на налогоплательщиков других регионов. Из Конституции РФ следует, что общие принципы налогообложения и сборов относятся к основным гарантиям, установление которых федеральным законом обеспечивает реализацию и соблюдение основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, принципов федерализма в Российской Федерации [3].

Одним из основных принципов федеративного устройства России является разграничение предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ). Конституционная модель разграничения компетенции включает в себя сферу ведения федерации (ст. 71 Конституции РФ) и сферу совместного ведения (ст. 72 Конституции РФ). Ведение субъектов федерации формируется по остаточному принципу (ст. 73 Конституции РФ).

В ведении федерации включены следующие элементы экономических отношений (ст. 71):

• -    установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного экономического развития РФ (п. «е»);

• -    установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки (п. «ж»);

• -    федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития (п. «з»);

• -    внешнеэкономические отношения Российской Федерации (п. «л»);

• -    определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования (п. «м»).

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся (ст. 72):

• -    вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. «в»);

• -    разграничение государственной собственности (п. «г»);

• -    установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (п. «и»);

• -    координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров Российской Федерации (п. «о»).

Указанные конституционные нормы носят общий характер. Конкретизирующим законом, регулирующим федеративные отношения в России, стал Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Указанный закон регулирует правоотношения по установлению системы законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, а также образование, формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти.

В целом Федеральный закон №184-ФЗ содержит базовые положения, регулирующие разграничение компетенции между разными уровнями государственной власти. Рассмотрим основные из них.

• 1.    Принцип субсидиарности – предполагает разделение полномочий, финансов и ответственности между уровнями государственной власти. Основная идея федеративной реформы заключается в определении и законодательной фиксации полномочий в зависимости от эффективности их осуществления на том или ином уровне публичной власти, обеспечении их соответствующими финансовыми и иными ресурсами, а также закрепление ответственности за ненадлежащую реализацию указанных полномочий.

• 2.    Определение перечня собственных полномочий субъектов РФ. Главной новеллой Федерального закона №184-ФЗ в редакции 2003 –2005 гг. стало включение в него перечня так называемых собственных полномочий субъектов РФ, осуществление которых финансируется из бюджетов субъектов и подлежит их нормативному правовому регулированию (п. 2 ст. 26.3 указанного закона). Целью создания такого перечня стала необходимость четкого оп-

• ределения зон финансовой ответственности федерального центра и регионов, а также ограничения федерального законодателя в части возложения на субъекты РФ новых полномочий, не обеспеченных соответствующим финансированием (в соответствии с п. 4 ст. 26.3 закона перечень полномочий субъектов РФ может быть изменен только путем внесения изменений в п. 2 ст. 26.3 закона). Однако некоторые исследователи отмечают несовершенство указанного закона. Так, Е.В. Першин и М.В. Глигич-Золо-тарёва выделяют несколько таких оснований:

• -    Федеральный закон №184-ФЗ не является «барьером» для федерального законодателя, который может любым вновь принимаемым федеральным законом возложить на субъекты РФ обязательства, не внося изменения в данный закон;

• -    в указанном законе предусмотрены основания, по которым перечень может игнорироваться на федеральном уровне. Так, в соответствии с п. 4 ст. 26.3 закона допускается регулирование федеральными законами сферы собственных полномочий субъектов РФ в случаях, когда данные законы не определяют объем и порядок осуществления расходов из бюджетов субъектов РФ. Но здесь сделано исключение для полномочий пп. 2, 10, 14, 22, 27 и 39 п. 2 ст. 26.3 закона, в рамках которых необеспеченный федеральный мандат сохранился;

• -    федеральными нормативными правовыми актами также могут устанавливаться и иные полномочия, не обеспеченные субвенциями из федерального бюджета, в случае если указанными актами не предусматриваются расходы из бюджетов субъектов РФ (п. 8 ст. 26.3 закона);

• -    норма п. 4 ст. 26.1 закона, обязывающая федерального законодателя принимать качественные законы, соответствующие требованиям Федерального закона №184-ФЗ, не была подкреплена юридическими механизмами контроля и ответственности;

• -    несовершенным оказался и сам перечень собственных полномочий субъектов РФ, он не «разгружает» ст. 72 Конституции РФ и не делает сферу совместной компетенции более прозрачной. В перечне, кроме полномочий из ст. 72 Конституции, присутствуют и полномочия из ст. 73, т.е. из сферы ведения субъектов РФ [4].

• 3.    Учреждение института временной финансовой администрации. Согласно ст. 26.9

• 4.    Разграничение компетенции в сложносоставных субъектах РФ. В анализируемом Федеральном законе №184-ФЗ предпринята попытка решения проблемы взаимоотношений областей с автономными округами, входящими в их состав, посредством конкретизации порядка осуществления принадлежащих им полномочий. Согласно ст. 26.6 Федерального закона часть полномочий субъектов РФ на территории автономных округов осуществляется органами государственной власти краев, областей. Делегированные полномочия автономных округов также осуществляются краевыми либо областными органами власти.

Федерального закона №184-ФЗ отдельные полномочия органов государственной власти субъектов РФ могут быть временно возложены на федеральные органы государственной власти и (или) должностных лиц, назначаемых федеральными органами государственной власти в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией; а также если объем просроченной задолженности субъекта РФ по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств, определенной в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ, превышает 30% собственных доходов бюджета субъекта РФ в последнем отчетном году. Однако указанный институт до настоящего времени не нашел своего практического воплощения.

В целом федеративные отношения, в том числе в экономической сфере, в Российской Федерации базируются в соответствии с Конституцией РФ и в рамках действующего законодательства на таких компетенциях, как: компетенция РФ; компетенция субъектов РФ; совместная компетенция РФ и ее субъектов; муниципальная компетенция.

В рамках каждой из указанных компетенций субъекты РФ осуществляют соответствующие полномочия, которые приводятся ниже.

• 1.    Полномочия субъектов РФ по предметам ведения РФ. Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам ведения Российской Федерации, определяются федеральными законами и издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, а также соглашениями.

• 2.    Полномочия субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ. Полномочия, осу-

• ществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам ведения субъектов РФ, определяются Конституцией (Уставом), законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта РФ. Указанные полномочия осуществляются самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ. Основной проблемной зоной данной сферы ведения, по мнению Е.В. Першина и М.В. Глигич-Золотарёвой, является отсутствие перечня полномочий субъектов РФ по ст. 73 Конституции РФ, что позволяет федеральному центру в одностороннем порядке переквалифицировать предметы ведения субъектов РФ в предметы совместного ведения [5].

• 3.    Полномочия субъектов РФ по предметам совместного ведения. Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, определяются Конституцией РФ, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов РФ. Полномочия по предметам совместного ведения, осуществляемые субъектами РФ, подразделяется на собственные, делегированные, добровольные, добровольно-принудительные.

Собственные полномочия субъектов РФ – это полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, установленным Конституцией РФ, указанным в п. 2 ст. 26.3 Федерального закона №184-ФЗ. Органы государственной власти субъекта РФ имеют право принимать по указанным вопросам законы, иные нормативные правовые акты, в том числе региональные программы субъектов РФ, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Делегированные полномочия субъектов РФ – это полномочия федерации по предметам ведения федерации, а также полномочия федерации по предметам совместного ведения, не предусмотренные п. 2 ст. 26.3 Федерального закона №184-ФЗ, которые могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов РФ федеральными законами. Финансовое обеспечение указанных полномочий осуществляется за счет федеральных субвенций. Федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правитель- ства РФ предоставление субвенций из федерального бюджета бюджету субъекта РФ может не предусматриваться в случаях, если установленные указанными актами полномочия не предусматривают необходимости создания новых органов государственной власти субъекта РФ, государственных учреждений субъекта РФ и государственных унитарных предприятий субъекта РФ. В случае если федеральные законы, предусматривающие передачу отдельных полномочий федерации органам государственной власти субъектов РФ, не закрепляют права и обязанности федеральных органов исполнительной власти, субъекты РФ реализуют соответствующие права и исполняют обязанности самостоятельно. Кроме того, органы государственной власти субъекта РФ могут использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им полномочий в порядке, установленном законом субъекта РФ.

К так называемым добровольным полномочиям субъектов РФ относятся следующие:

• 1)    органы государственной власти субъектов РФ вправе участвовать в осуществлении полномочий федерации по предметам ведения федерации, а также полномочий федерации по предметам совместного ведения, не делегированных им в соответствии с п. 7 ст. 26.3 Федерального закона №184-ФЗ, с осуществлением расходов за счет средств бюджета субъекта РФ, если это участие предусмотрено федеральными законами;

• 2)    органы государственной власти субъекта РФ вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета субъекта РФ на осуществление полномочий по предметам ведения федерации, а также полномочий по предметам совместного ведения по решению вопросов, не указанных в п. 2 ст. 26.3 Федерального закона №184 -ФЗ (т.е. любых полномочий субъектов РФ, кроме собственных), если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами;

• 3)    органы государственной власти субъекта РФ вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта РФ дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

«Добровольно-обязательные» полномочия субъектов РФ – это результат правового регулирования, содержащегося в ст. 153 Федерального закона №122-ФЗ, а также в решениях Конституционного Суда РФ. Согласно им, при издании органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия: вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда, размеры и условия выплаты пособий и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме – не ниже размеров и условий оплаты труда, размеров и условий выплаты пособий и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 г. Таким образом, добровольные полномочия субъектов РФ в части, подпадающей под данную норму, становятся принудительными, так как субъекты РФ должны гарантировать предоставление гражданам социальных услуг в установленных на 31 декабря 2004 г. объемах независимо от длительности правоотношений [6].

Положения о применении данной нормы развиты Конституционным Судом в Определении от 1 марта 2007 г. №129-О-П [7], Определении Конституционного Суда РФ от 11 июля 2006 г. №353-О [8], в Постановлении от 15 мая 2006 г. №5-П [9]. Указанные нормы можно считать универсальными, распространяющимися на все социально-экономические отношения, что и повлекло возникновение добровольнопринудительных полномочий. Их перечень составить практически невозможно, так как полномочия нигде четко законодательно не определены.

Таким образом, нормы, регулирующие федеративные отношения и базовые основы экономического федерализма, нашли свое закрепление в Конституции РФ, и в дальнейшем шло их уточнение путем принятия федеральных законов. К настоящему времени приведенные в статье нормативные правовые акты позволили сформировать и обеспечить реализацию общих принципов организации федеративных отношений в России, но в меньшей степени зафиксировать экономическую основу экономического федерализма.

Правовая база экономического федерализма, включающая ряд норм, закрепленных в Конституции РФ, детализируется в федеральном и региональном законодательствах, в которых достаточно четко определяются элементы экономического федерализма и структура полномочий государственных органов власти. Вместе с тем это не исключает необходимость дальнейшего совершенствования правовой основы экономического федерализма в РФ, касающейся финансово-экономических отношений сложносоставных субъектов Российской Федерации, формирования симметричности федерации, обеспечения реального равенства ее субъектов.

• 1.    См. : По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. №10-П // Собрание законодательства РФ. 2000. №25. Ст. 2728.

• 2.    По делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции РФ положения о вхождении автономных округов в состав края, области: постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. №12-П // Собрание законодательства РФ. 1997. №29. Ст. 3581.

• 3.    По делу о проверке конституционности положений абз. 2 п. 2 ст. 18 и ст. 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»: постановление Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997 г. №5-П // Собрание законодательства РФ. 1997. №13. Ст. 1602.

• 4.    См.: Першин Е.В., Глигич-Золотарёва М.В. Актуальные вопросы разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. №2. С. 15–30.

• 5.    Там же. С. 26.

• 6.    Там же. С. 27.

• 7.    Определение Конституционного суда РФ от 1 марта 2007 г. №129-О-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. №4.

• 8.    Определение Конституционного Суда РФ от 11 июля 2006 г. №353-О // Пенсия. 2006. №12.

• 9.    Постановление от 15 мая 2006 г. №5-П // Собрание законодательства РФ. 2006. №22. Ст. 2375.