Конституционно-правовой статус трудящихся-мигрантов в пространстве ЕАЭС: реализация свободы перемещения и свободы труда

Конституции демократических правовых государств гарантируют как свободу передвижения внутри конкретной страны, так и свободу перемещения за пределами страны своей гражданской принадлежности. Российское государство ориентировано на сохранение и развитие демократической правовой государственности, охрану и защиту традиционных духовно-нравственных ценностей российского народа, обеспечение условий для достойной жизни и свободного развития человека.

Конституция Российской Федерации исходит из равенства и взаимозависимости всех прав и свобод личности, отмечая в ч. 1 ст. 55, что перечисление основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание и умаление общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. Такое понимание основано на норме резолюции № 41/177 «Неделимость и независимость экономических и социальных, культурных, гражданских и политических прав», принятой в 1986 г. Генеральной Ассамблеей ООН и соответствует универсальным международным стандартам доктрины прав человека1. Конституционный Суд РФ еще в 2010 г. высказался о том, что «с осознанием многонациональным народом Российской Федерации себя как части мирового сообщества (преамбула) и в условиях современной глобализации и интеграции государств, несомненно, предполагает возможность соответствующего расширения пространственной сферы реализации прав и свобод человека и гражданина»2.

В 2025 г. закончился период действия Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации, утвержденной указом Президента РФ3, что объективно потребовало подготовки нового стратегического акта по управлению миграционными процессами, в том числе выработки государственной политики в отношении реализации права на свободное пересечение границы Российской Федерации. Таким документом стал одноименный указ Президента РФ от 15.10.2025 № 7384, утвердивший Концепцию, которая отражает трансформацию взаимодействия государства и личности в условиях переориентации социально-экономических и геополитических приоритетов Российской Федерации из-за беспрецедентного санкционного давления, глобального внедрения информационно-цифровых систем и технологий в экономику, управление и общественно-бытовую жизнь. Подобная ситуация обуславливает потребность в научно-правом осмыслении нового содержания и правомочий гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина, что в полной мере актуально для закрепленных в свободы передвижения (ч. 2 ст. 27) и свободы труда (ч. 1 ст. 37). В контексте развития правоотношений в пространстве ЕАЭС реализация данных свобод приобретает особую характеристику и значимость. В связи с этим основные цели исследования — выявление современных тенденций правового регламентирования и реализации конституционных прав трудящихся-мигрантов в условиях интеграционных процессов стран ЕАЭС и выработка научно обоснованных предложений по совершенствованию законодательства и правоприменения.

Методология и материалы

Работа основана на анализе источников российского и интеграционного права ЕАЭС, а также практических материалов российского и зарубежного права в сфере обеспечения трудовых прав мигрантов из стран Евразийского экономического союза. Автор обращался к докладам председателя Евразийской экономической комиссии, статистическим данным, опубликованным в ее материалах и других открытых источниках.

Методологической основой выступают признанные общенаучные и частно-научные методы познания, используемые в юридической науке. В процессе исследования применены методы анализа и синтеза, юридической компаративистики, формально-логический и юридико-догматический методы. Выводы опираются на данные научных исследований в области доктринального понимания и апробацию цифровых технологий при реализации конституционной свободы передвижения в целях трудовой деятельности гражданами стран ЕАЭС.

Результаты исследования

Правовое регулирование свободного перемещения трудовых ресурсов в пространстве Евразийского экономического союза закреплено в разделе XXVI «Трудовая миграция» Договора о ЕАЭС (далее — Договор)5. Значимость правового регулирования трудовой миграции в ЕАЭС подтверждается масштабами миграционных потоков: в 2023 г. доля иностранных граждан, прибывших в Россию для трудовой деятельности, составила 32,1 % (2,8 млн человек), а общее число находившихся на территории РФ иностранных граждан достигло 5,9 млн6. По имеющимся оценкам, 98 % мигрантов из стран ЕАЭС направляются именно в Российскую Федерацию, что делает ее основным принимающим государством в рамках Союза7. Настораживает динамика показателей в сфере трудовой миграции: в 2024–2025 гг. снижается количество приезжающих мигрантов из стран ЕАЭС, однако увеличивается объем денежных переводов физических лиц из России в эти страны8. Представляется, что ситуация требует поиска оптимального баланса между обеспечением общепризнанных свобод перемещения и трудовой деятельности, гарантированных в пространстве Союза, и установлением правовых фильтров при реализации указанных свобод для иностранных граждан.

Реализация свободы передвижения в территориальных границах ЕАЭС обеспечивается последовательным применением предписаний, содержащихся в статьях 96–98 Договора, а также формированием интеграционного института внешней трудовой миграции в законодательных системах государств-участников9. Данная свобода относится к числу приоритетов евразийской интеграционной политики, поскольку она непосредственно связана с функционированием общего рынка и реализацией одной из четырех базовых свобод объединения10.

Содержание принципа свободы передвижения в контексте договорных норм Евразийского экономического союза

Содержание принципа свободы передвижения раскрывается через юридические механизмы, зафиксированные в Договоре: п. 1 ст. 97 предоставляет нанимателям и заказчикам услуг из любого государства-члена право найма работников из других стран Союза без применения квот или иных защитных мер национального рынка труда, приезжающие не обязаны оформлять разрешительные документы для профессиональной деятельности на территории государства трудоустройства; п. 2 ст. 97 устанавливает запрет на использование любых ограничений, направленных на защиту внутреннего рынка от иностранной рабочей силы, исключения допускаются только для мер, необходимых для обеспечения национальной безопасности, в том числе в стратегических сегментах экономики, либо сохранения общественного порядка. Приведенные положения Договора демонстрируют существенное расширение объема правомочий трудовых мигрантов из стран-участниц, включая, в частности, закрепление безвизового порядка пересечения границ.

Этим преференциальный режим не ограничивается: п. 3 ст. 97 закрепляет правило прямого признания документов, выданных образовательными организациями государств-членов, без проведения установленных законодательством государства трудоустройства процедур признания, за небольшим исключением. Согласно разъяснениям Евразийской экономической комиссии, занятость в медицинской, фармакологической, педагогической и юридической сферах требует прохождения национальной процедуры подтверждения образования в силу особой социальной значимости указанных профессий11.

Реализация норм Договора о ЕAЭС в национальных правопорядках государств — членов Союза

Следует отметить, что в доктрине обращается внимание на конфликтность интеграционных норм и национального законодательства. Так, Р. М. Натхо утверждает, что в миграционных актах ряда государств Союза (Республики Беларусь, Армении, Кыргызстана) до сих пор сохраняются общие нормы, которые предусматривают получение разрешений на работу и соблюдение квот для иностранных гра-ждан12. В законах этих стран отсутствуют указания на особенности регулирования труда граждан из других государств ЕАЭС, а также не приведены ограничения, установленные Договором о ЕАЭС. Такое положение дел свидетельствует о необходимости более глубокой интеграции союзных правовых норм в национальное законодательство. Аналогичная проблема характерна и для Российской Федерации13.

Анализ правоприменительной практики государств — членов ЕАЭС, подготовленный Евразийской экономической комиссией в рамках разработки концепции «Об особом статусе трудящегося государств — членов ЕАЭС», выявил комплекс проблем, затрудняющих реализацию социальных гарантий, прав и свобод трудящихся-мигрантов и членов их семей. По мнению экспертов комиссии, к числу таких проблем относятся неодинаковые условия страхования для иностранных работников и граждан государства трудоустройства, недостаточная проработка механизмов финансирования медицинской помощи, отсутствие надлежащего правового регулирования миграционного учета для лиц, работающих на основании долгосрочных договоров, отсутствие специальной процедуры постановки на миграционный учет для иностранных индивидуальных предпринимателей, затруднения в доступе к государственным услугам, а также административные барьеры при постановке на миграционный учет14.

Ученые высказывают различные предложения по гармонизации миграционного законодательства и конкретизации миграционного статуса иностранных граждан из государств — членов Союза15. В частности, предлагается дополнить ст. 2 Федерального закона № 115-ФЗ категориями «приграничный иностранный трудящийся», «сезонный иностранный трудящийся», «члены семьи иностранного трудящегося». Формальная определенность статуса трудящихся-мигрантов, несомненно, имеет большое значение, но более важно создать финансово-экономический механизм социальной поддержки иностранных трудящихся и членов их семей, не влияющий на качество и уровень обеспечения социальных государственных гарантий гражданам Российской Федерации. В связи с этим вполне обоснованной представляется идея М. Л. Галас об учреждении межгосударственного фонда обязательного медицинского страхования (или специального фонда социальной поддержки трудящихся из государств — членов ЕАЭС и членов их семей)16. Однако непонятно, почему предлагается формировать финансовые ресурсы фонда за счет ежегодных целевых взносов государств-членов? Разумным видится формирование фонда за счет целевых перечислений иностранных трудящихся, в том числе за членов семьи, приехавших с ними.

Проблема крайне актуальна, поскольку п. 3 ст. 98 Договора закрепляет принцип национального режима в сфере социального обеспечения иностранных трудящихся, кроме пенсионного. Следовательно, трудящиеся из государств — членов ЕАЭС и члены их семей обеспечиваются социальным страхованием и иными видами социального обеспечения, кроме пенсионного, в равном объёме и на одинаковых условиях с гражданами государства трудоустройства.

Тут нелишне напомнить, что статистические данные, приведенные в материалах ЕЭК, наглядно демонстрируют серьезную структурную диспропорцию миграционных потоков. 98 % работников, прибывающих из стран Союза, направляются в Российскую Федерацию, тогда как на остальные государства совокупно приходится менее 1 % от общего миграционного потока17. Е. В. Давыденко добавляет, что Кыргызстан выступает главным поставщиком рабочей силы, причем среди мигрантов преобладают представители профессий, не требующих высокой квалификации18. При этом необходимо отдавать отчет в том, что системы учета и статистики в пространстве Союза несовершенны, до сих пор не сформирована унифицированная система сбора и обработки данных о перемещении трудовых ресурсов между государствами-членами. Существующая статистика отражает сведения лишь о лицах, осуществляющих трудовую деятельность на законных основаниях, и не позволяет составить объективное представление о реальном распределении мигрантов по отраслям экономики и профессиональным группам19. Разумеется, имеется официальная рекомендация государствам-членам разработать единую электронную информационную платформу, что позволит наладить контроль в налоговой, трудовой и миграционной сферах20. Рекомендация степенно реализуется.

Такая ситуация лишь частично соответствует долгосрочным задачам инновационного развития интеграционного объединения и, само собой, сдерживает гармонизацию национального законодательства в сфере реализации иностранцами права на свободу перемещения и свободу предпринимательской деятельности на пространстве ЕАЭС.

Другая причина, влияющая на динамику унификации национального законодательства, тоже вполне очевидна: отсутствует эффективный механизм принуждения государств-членов к приведению национального законодательства в соответствие с правом Союза. Несмотря на это, сложно согласиться с предложением «расширения наднациональных полномочий Евразийской экономической комиссии»

«по наложению санкций на государства-члены за неисполнение норм Договора», поскольку это видится нарушением принципов суверенного государства.

Организационно-правовые и институциональные вызовы реализации свободы перемещения и свободы труда в пространстве ЕAЭС

Продолжая анализировать ст. 97 Договора о ЕАЭС, можно констатировать, что и процедурные аспекты пребывания трудящихся на территории государства трудоустройства претерпели изменения в сторону упрощения формальностей: п. 6–7 ст. 97 устанавливают, что граждане государства-члена, прибывшие для осуществления трудовой деятельности, и члены их семей «освобождаются от обязанности регистрации (постановки на учет) в течение 30 суток с даты въезда», «срок временного пребывания… на территории государства трудоустройства определяется сроком действия трудового или гражданско-правового договора». Данный подход устраняет обязанность периодического обновления миграционного учета, ставя срок пребывания в зависимость от длительности занятости, а не от календарных интервалов, устанавливаемых миграционными органами.

Тем не менее правоприменительная практика складывается весьма специфически. К числу препятствий для формирования единого рынка труда относится дифференциация национальных миграционных режимов. Примечательно, что среди ученых отсутствует единство мнений относительно преферен-циональности правового режима, закрепленного Договором в отношении трудящихся-мигрантов из государств-членов. А. Ю. Ястребова полагает, что Договор предоставляет указанной категории лиц режим наибольшего благоприятствования, выделяя их в особую льготную категорию иностранных работников21. А. С. Мрих считает, что Договор устанавливает национальный режим трудоустройства, идентичный тому, который предоставляется гражданам государства трудоустройства22. Д. А. Гришунов придерживается мнения, что комплекс прав и обязанностей трудящихся-мигрантов — граждан стран ЕАЭС не может быть однозначно отнесен к какому-либо одному режиму, в Договоре присутствуют элементы как национального режима, так и режима наибольшего благоприятствования23.

• Е.    В. Давыденко констатирует недостаточный уровень согласованности миграционного законодательства государств — членов ЕАЭС. Кроме того, по его мнению, в последний период прослеживается тенденция к ужесточению нормативных требований к въезжающим лицам в ряде стран Союза²⁴. М. Х. Хасенов также обращает внимание на выраженные различия в подходах к регулированию правового статуса иностранных трудящихся в части свободы передвижения и свободы труда. Автор ссылается на более гибкие и либеральные нормы трудового права Казахстана в отличие от отчетливо выраженной социальной ориентации законодательных актов, действующих в России и Беларуси²⁵.

Наряду с расхождениями в правовых нормах наблюдаются существенные различия в стратегических целях миграционной политики государств-членов. Как пишет Н. А. Воронина, для Армении в приоритете находится стимулирование возвращения соотечественников и интеграционные меры в отношении беженцев. Беларусь концентрируется на оптимизации регулирования миграционных потоков и защите национального рынка труда. Казахстан делает ставку на адресное привлечение высококвалифицированных кадров и специалистов инновационного профиля. Российская Федерация разрабатывает программы организованной трудовой миграции и системы стимулов для долгосрочного трудоустройства иностран- ных работников. Столь значительный разброс национальных приоритетов объективно затрудняет выработку единой согласованной политики в рамках Союза26.

Несмотря на то что договорные положения предполагают сближение правовых актов государств-членов, очевидно, каждое суверенное государство имеет собственные независимые цели и национальные приоритеты развития, что формирует коррекционные фильтры для единообразного законодательства и правоприменительной практики.

Тем не менее в данном контексте нельзя не отметить, что закрепленная в Договоре о ЕАЭС свобода передвижения рабочей силы и отмена разрешительных процедур в целом соответствуют Конвенции ООН 1990 г., которая предоставляет трудящимся-мигрантам право на доступ к оплачиваемой трудовой деятельности без какой-либо дискриминации. При этом национальное законодательство, в том числе Российской Федерации, корректирует правовой статус иностранных трудящихся, стремясь обеспечить баланс интеграционных «дозволительных» норм и национальных приоритетов27, что вполне обосновано в условиях особых правовых режимов, действующих в связи с санкционным давлением28.

Несмотря на трудности, интеграционные процессы в сфере трудовой миграции оцениваются экспертами как достаточно зрелые. Еще в 2023 г. на IX Всероссийском форуме бывший председатель Коллегии ЕЭК М. Мясникович заявил, что, согласно экспертной оценке Внешэкономбанка, общий рынок рабочей силы в ЕАЭС уже реализован более чем на 70 % от целевых показателей, заложенных в Договоре29. Таким образом, среди четырех ключевых свобод евразийской интеграции отмечен самый высокий результат в части реализации свободы передвижения и свободы труда30.

Выводы

• 1.    Договор о ЕАЭС закрепляет наднациональные правовые основы свободного перемещения рабочей силы, включая отказ от разрешительного порядка трудоустройства, прямое признание документов об образовании и упрощение миграционного учета. При этом сохраняются коллизии между наднациональными нормами и национальным законодательством государств-членов, о чем свидетельствуют проблемы правоприменительной практики, выявленные ЕЭК. Либеральный правовой режим, установленный Договором, в целом сопоставим с универсальными стандартами Конвенции ООН 1990 г. Однако его практическая эффективность снижается вследствие сохранения в национальных законодательствах положений, противоречащих интеграционным нормам, что представляется оправданным в сложной геополитической ситуации и условиях поиска баланса частных интересов иностранных трудящихся и публичных интересов Российской Федерации как основного государства, принимающего рабочую силу.

• 2.    Сравнительный анализ положений Договора о ЕАЭС, норм национального законодательства государств-членов и реализации свобод передвижения и труда показал наличие целого ряда юридических коллизий, административных барьеров и институциональных ограничений, препятствующих полноценной реализации принципа свободы передвижения рабочей силы. Специфическим вызовом является институционализация механизмов социального обеспечения, в частности реализация права на охрану здоровья и медицинскую помощь иностранным работникам, реализация права на образование их несовершеннолетними детьми. Действующая экономическая модель Союза такова, что расширение доступа членов семей мигрантов к полному спектру медицинских услуг потребует либо сокращения бесплатных программ для граждан принимающих государств, либо создания принципиально новых источников финансирования. В качестве альтернативы автору видится учреждение межгосударственного страхового

• 3.    В сфере признания профессиональных квалификаций сохраняются изъятия из общего либерального правила для социально значимых видов деятельности: педагогической, юридической, медицинской и фармацевтической. Автор не поддерживает позицию, что данные исключения препятствуют полному использованию профессионального потенциала работников и снижают привлекательность указанных специальностей в рамках единого рынка труда³¹, но отмечает озабоченность относительно порядка признания документов об ученых степенях и званиях. Видится неоднозначной идея наделения ЕЭК полномочиями по решению спорных вопросов о признании научной квалификации. Обоснованным представляется заключение двусторонних или многосторонних соглашений государств — членов Союза о признании ученых степеней и званий посредством утверждения документов Высшей аттестационной комиссией страны гражданской принадлежности соискателя. Вторым вариантом решения данного вопроса может стать создание межгосударственного специализированного органа — аналога Высшей аттестационной комиссии.

• 4.    Институциональные инструменты, обеспечивающие реализацию свободы перемещения и свободы труда на пространстве ЕАЭС, традиционно характеризуются нормами «мягкого» права и не могут эффективно и целенаправленно влиять на законодательство и правоприменение государств — членов Союза. Кроме того, в ЕАЭС отсутствует система независимого мониторинга и контроля за соблюдением прав трудящихся-мигрантов и членов их семей. Единственным инструментом остаются периодические отчеты государств-членов, которые не всегда отражают реальное состояние правоприменения. Представляется, что в настоящее время является актуальным не только и не столько расширение полномочий ЕЭК, сколько выработка действенных финансово-экономических стимулов и барьеров в комплексном миграционном статусе лиц, реализующих гарантированные им свободы.

фонда, формируемого за счет целевых отчислений иностранных трудящихся либо страны их гражданской принадлежности.