Конституционно-правовые аспекты совершенствования нормотворческой деятельности МВД России (на основе решений Конституционного Суда Российской Федерации)

За период с 2011 по 2024 гг. изучены 320 архивных дел Конституционного Суда Российской Федерации. Из них выделены 117 дел, по которым приняты постановления Конституционного Суда Российской Федерации в той или иной степени направлены на совершенствования нормотворческой деятельности МВД России.

Было осуществлено выборку следующих постановлений Конституционного Суда Российской Федерации: 4 – постановления Конституционного Суда Российской Федерации по делам о проверке конституционности организации проведения публичных мероприятий; 11 – постановлений Конституционного Суда Российской Федерации по делам о проверке конституционности привлечения к административной ответственности физических и юридических лиц; 2 - постановления Конституционного Суда Российской Федерации по делам о проверке конституционности обеспечения дорожного движения; 2 – постановления Конституционного Суда Российской Федерации по делам о проверке конституционности оборота оружия; 1 – постановления Конституционного Суда Российской Федерации по делам о проверке конституционности статуса сотрудников органов внутренних дел; 11 – постановлений Конституционного Суда Российской Федерации по делам о проверке конституционности по спорам, связанным с прохождением службы в органах внутренних дел; 27 – постановлений Конституционного Суда Российской Федерации по делам о проверке конституционности по спорам, связанным с предоставлением социальных гарантий; 13 – постановлений Конституционного Суда Российской Федерации по делам о проверке конституционности по спорам, связанным с отношениями в сфере миграции; 33 – постановления Конституционного Суда Российской Федерации по делам о проверке конституционности по вопросам противодействия преступности; 11 - постановлений Конституционного Суда Российской Федерации по делам о проверке конституционности по иным категориям дел, затрагивающим сферу внутренних дел; 1 - постановления Конституционного Суда Российской Федерации об обязательном исполнении решений Конституционного Суда Российской Федерации 1.

Характер обращений граждан в Конституционный Суд Российской Федерации показывает, что нарушения в процессе законотворческой деятельности ведет к появлению различного рода дефектов нормотворчества на федеральном и локальном уровне МВД России. Дефекты нормотворчества на федеральном и локальном уровне МВД России вскрывают недостатки материальных и процессуальных норм права в органах внутренних дел. Анализ и изучение недостатков норм права, таких как, фрагментарность, коллизионность, юридико-технические недочеты, нередко оборачиваются не конституционностью правового регулирования общественных отношений с участием МВД России, увеличивает риск не конституционного правоприменения норм права сотрудниками органов внутренних дел, которые порой расходятся с конституционными нормами права.

Основным институтом, призванным исправлять коллизии, дефектные нормы права, не допускать или обнаруживать нормотворческие дефекты МВД России является конституционное правосудие.

Конституционное правосудие - это конституционный нормоконтроль, реализуемый Конституционным Судом Российской Федерации, призван обеспечить соответствие действующего законодательства Конституции Российской Федерации.

С учетом названных обстоятельств Конституционный Суд Российской Федерации при проверке соответствующих федеральных законов «О полиции», «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», «Об оперативно-розыскной деятельности», Уголовного кодекса Российской Федерации, и других нормативных правовых актов, вскрыл нормотворческие дефекты, повлекшие за собой неконституционность нормоположений либо применение их в неконституционном смысле.

В результате анализа постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, изучения характера обращения граждан в Конституционный Суд Российской Федерации, как следствие Конституционный Суд Российской Федерации выделил три направления дефектного нормотворчества. Применительно к МВД России можно выделить следующие дефекты нормотворческой деятельности в МВД России.

К дефектному нормотворчеству в МВД России следует отнести следующие направления:

• -    проблемность правового регулирования;

• -    неопределенность правового регулирования;

• -    несогласованность правого регулирования.

Проблемность правового регулирования в МВД России носит частичный характер и понимается как неполное регулирование общественных отношений в органах внутренних дел, включая не отрегулированность материальных и процессуальных норм права, нарушение процедуры принятия нормативных правовых актов, порой несоответствие содержания форме акта управления, коллизии норм права и другие дефекты.

Проблемность правового регулирования в МВД России отмечено в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, что дает основание рассмотреть названный аспект с теоретической и практической стороны. Теоретическая основа позволит выявить дефекты норм права с учетом специфики деятельности МВД России. Практическая сторона дефектов отражена в решениях Конституционного Суда Российской Федерации.

Обратимся к теоретическим суждения авторов, которые в той или иной степени исследуют проблемы правового регулирования в МВД России. К авторам исследователям следует отнести: С.Д. Андреева, Ю. Г. Арзамасова, И.Н. Зубова, В.В. Талянина, В.А, Толстик, Р.Х. Миннебаева и других, которые обосновывают индивидуальную позицию о том, что дефекты нормотворческой деятельности в МВД России возникают по субъективному фактору, большинство дефектов нормотворчества связаны с технико- юридическими ошибками, есть группа дефектов нормотворчества, которая связана с пробелами в праве.

В частности, С. Д. Андреев относит принятие акта с нарушением процедуры его принятия, нарушение требования принятия нормативного правового акта делает акт дефектным [1, с. 82].

Другой автор, Ю. Г. Арзамасов в научной статье отметил, что принципиальным недостатком проекта нормативного правового акта является несоответствие содержания форме [2, с. 28]. Автор отмечает, что разработчик нормативного правого акта оформляет первичные базовые нормы без учета федерального законодательства, также приводит дефектности норм права.

Авторская позиция И. Н. Зубова также подтверждает, что правовое обеспечение системы МВД России: современное состояние и перспективы развития отметил, что отставание правотворческой деятельности МВД России от потребностей практики приводит к тому, что некоторые участки деятельности органов внутренних дел не получили качественного правового оформления, некоторые нормы права оформлены с дефектами [3, с.7].

Однако в юридической литературе имеются и иные научные взгляды, В. В. Талянин рассматривая пути совершенствования законодательной базы, говорит, что следует обратить внимание на законотворчество. При этом следует отметить, что дефекты и коллизии не малозначительные для практики органов внутренних дел. Причиной дефектов законотворческой деятельности выступает процедурный регламент палат Федерального собрания. Процедурный регламент палат Федерального собрания с одной стороны выступает концептуальным документом деятельности депутатского корпуса и на его основе совершаются политические ошибки, а с другой стороны концептуальные ошибки взаимосвязаны с юридическими ошибками [4, с. 209].

• В. А. Толстик, Р. Х. Миннебаев исследуя концептуальные и юридические ошибки обосновали классификацию дефектов и представили научному сообществу две группе дефектов: первая группа дефектов – это концептуальные (политические) ошибки законодателя; вторая группа – это юридические (технико-юридические) ошибки [5, с. 59].

Концептуальные (политические) дефекты порождают отсутствие правозащитных механизмов, установленных по защите или отстаивания конституционных прав. Это имеет место по неоправданному ограничению, нарушение сроков обжалования, не учитываются развитие правоотношений во времени. В целом дефекты несут угрозу недостаточного отраслевого регулирования и нарушения конституционных ценностей и конституционных принципов.

Юридические (технико-юридические) ошибки порождают дефекты и вызывают пробелы в праве, исправлять технико-юридические ошибки приходится правосудию.

Теоретические суждения авторов по направлению проблем правового регулирования не в полной мере используются при нормотворческой деятельности МВД России, как следствие, субъективный фактор выходит на первое место и нормативные правовые акты разрабатываются, утверждаются и опубликовываются с дефектами норм права.

Исправлять дефекты нормативных правовых актов где МВД России выступает правоприменителем предстоит конституционному правосудию, где Конституционный Суд Российской Федерации рассматривает характер дела и выносит решение. Его решение фактически выступает источником права. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 ноября 2022 г. № 51-П демонстрирует авторитетные решения о проверке конституционности примечания к ст. 12.8 КоАП РФ признал, что нормы «примечания к ст. 12.8 КоАП РФ не соответствуют Конституции Российской Федерации и содержится пробел, препятствующий привлечению к административной ответственности….» 2 , следующее постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 декабря 2014 г. № 32-П «Признать положения статьи 159.4 УК Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (часть 1), 46 (часть 1) и 55 (часть 3), в той мере, в какой эти положения устанавливают за мошенничество, ….»3. Конституционный суд Российской Федерации как субъект правотворчества указал на срок законодателю внести в УК РФ изменения и дополнения, обеспечивающие устранение выявленных настоящим постановлением неконституционных аспектов правового регулирования.

Под неопределенностью регулирования понимаются такие недостатки нормотворчества в МВД России как отсутствие или размытость юридической терминологии, нечеткость правоприменительных механизмов, а именно отсутствие финансовых гарантий, которые создают предпосылки для рассмотрения дел в Конституционном Суде Российской Федерации.

Неопределенность регулирования в нормотворческой деятельности МВД России, как и в проблемности правового регулирования носит теоретический и прикладной характер.

Теоретический аспект рассматривается юристами правоведами: А. В. Анисимовым;

• В.А. Толстик; В. Ю. Тураниным и другими авторами. В основе их взглядов направлены на решение теоретических задач, выработки рекомендаций или предложений для правоприменителя. Проиллюстрируем некоторые из них.

Автор научной статьи А. В. Анисимова обосновывает, что одной из задач юрислингвистики является установление лингвистических требований к юридической терминологии, обусловленное необходимостью обеспечения ее общепонятности и однозначности, правилам выбора таких форм языка, которые бы наиболее точно передавали содержание юридических документов [6, с. 117]. Более точно отразил научный взгляд В. А. Толстик, он разделяет на две группы: общеупотребительные термины и вторая группа не общеупотребительные (специальные) термины [7, с. 176].

Вместе с тем ученые-юристы предлагают все ошибки в размытости юридической терминологии разделить на группы. Удачная классификация предложена В. Ю. Тураниным, автор предлагает разделить все ошибки на: политические, правовые, логические, лингвистические [8, с. 13]. Авторская позиция имеет право на существования. Однако, группировка ошибок неопределенного регулирования нормотворчества в МВД России позволяет более точно и профессионально исправлять недостатки нормативных правовых актов, исключить их рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации.

В качестве прикладного характера проиллюстрируем неопределенности регулировании, где постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 23 января 2020 г. № 4-П «Признать часть 1 статьи 63 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 7, 19 (части 1 и 2), 32 (часть 4) и 37 (часть 1), в той мере, в какой содержащееся в ней положение - о предоставлении отпуска в год увольнения со службы в связи с состоянием здоровья - в системе действующего правового регулирования в силу своей неопределенности не позволяет однозначно установить, приобретают ли сотрудники органов внутренних дел, увольняемые со службы по пункту 1 части 3 статьи 82 данного Федерального закона (в связи с болезнью – на основании заключения военноврачебной комиссии о негодности к службе в органах внутренних дел), право на отпуск по личным обстоятельствам продолжительностью 30 календарных дней с сохранением денежного довольствия» 4 . То есть Конституционный Суд Российской Федерации рассмотрев характер дел выявил неопределённость правового регулирования социальной сферы и рекомендовал нормотворческому органу исправить нормы права, которые не соответствуют Конституции Российской Федерации.

Допускаемые законодателем расплывчатые дефиниции или наоборот избыточные юридико-технические категории подрывают единство в правоприменении. От точности юридической терминологии не всегда зависит понимание, толкование законодательных актов в конституционном смысле. Однако, многие федеральные законы подвергаются конституционной проверке, нуждаются в конкретизации и детализации, а иногда пересмотру юридических категорий. В то же время причиной неопределенности выступают дефекты, которые нарушают принципы действия норм права во времени. К существенным изъянам рассматриваемых в Конституционном Суде Российской Федерации законодательных актов принадлежит неопределенность возлагаемых на субъект права дополнительных обязанностей, имеющих место не редкостью с распределением между ними ответственности. Допуская произвольное истолкование правовых норм права, дефекты ослабевают нормативную определенность с точки зрения поддержания конституционной законности. Неопределенность содержания правовых норм права может привести к неограниченным усмотрениям в процессе правоприменения, и может приводит к значительным нарушениям, а значит нарушения коснутся конституционных принципов и верховенства закона, конституционных гарантий на судебную защиту прав и свобод, законных интересов граждан.

Например, проблемное регулирование отмечено постановлением Конституционного Суда РФ от 18.06.2019 № 24-П. Конституционный Суд Российской Федерации выявил, что правоприменительные решения, вынесенные в отношении гражданина по истолкованию пункта 5 части 4 статьи 5 и пункта 6 части 3 статьи 7 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», расходится с конституционно-правовым смыслом. Конституционный Суд Российской Федерации рекомендует исправить нормы права, которые расходятся с Конституцией Российской Федерации 5.

Неопределенное правовое регулирование проявляется в некоторых федеральных законах, выявлены Конституционным Судом Российской Федерации случаи неопределенного регулирования правоотношений.

Неопределённость регулирования заключается в том, что ч.1.ст. 59 Закона не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 39 (часть 1), 46 (часть 1), 55 (части 2 и 3), 75 (часть 6) и 75.1, в той мере, в какой она - во взаимосвязи с подпунктом 1 пункта 1 статьи 21 и подпунктом 2 пункта 1 статьи 22 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации".

Под несогласованностью регулирования понимаются иные вызванные недостаточной юридико-технической проработкой дефекты нормотворчества в МВД России, несогласованность регулирования может быть внутренняя несогласованность и внешняя несогласованность, то есть внутренняя несогласованность между нормами права или несогласованность одной отрасли права.

Внешняя несогласованность регулирования между нормами права, принадлежит разным отраслям права, например, между гражданской отраслью и трудовым правом, трудовым правом и правом социального обеспечения ведет к субъективным и объективным причинам, которые порождают правовой конфликт в МВД России и тем самым нарушается принцип законности.

Внешняя и внутренняя несогласованность регулирования, как и проблемность правового регулирования, неопределенность правового регулирования исследуется юристами правоведами. Приведем некоторые авторские позиции: Л.С. Митюченкова, О.С. Нижних, В.В. Линькова, Е. К. Замотаева и других авторов. Авторы научных статьей, монографий выявляют причины несогласованности регулирования, вырабатывают рекомендации для нормотворческой деятельности МВД России.

Интересная правовая позиция Л. С. Митюченко, О. С. Нижних, причину несогласованности регулирования, авторы делят на субъективные и объективные. Субъективными причинами могут быть: поспешность в рассмотрении и принятии нормативных правовых актов, нарушение технологии правотворческого процесса, некомпетентность и низкий уровень правовой культуры отдельных разработчиков. Объективные причины отмечают авторы, несовершенство нормативной правовой базы (пробелы, коллизионные нормы и т.д.) [9, с. 313].

Имеется и иная авторская позиция В. В. Линько, несогласованность норм права внутри федерального закона порождает правовой конфликт, открывает простор для неоднозначного толкования и, следовательно, произвольное применение норм права [10, с.54]. Е. К. Замотаева в научной статье определила, что несмотря на это, одним из наиболее распространенных видов нарушений законности являются противоречия нормативных правовых актов органов исполнительной власти законам. Они выражаются, например, в неправомерном установлении в актах подзаконного нормотворчества требований о предоставлении не предусмотренных законом «лишних» документов и согласований; в несоответствии норм технических регламентов, утверждаемых постановлениями Правительства Российской Федерации, нормам законодательства [11, с. 24].

Как подтверждение теоретическим суждениям проиллюстрируем постановления Конституционного Суда Российской Федерации, который носит прикладной характер.

Так, постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 июня 2011 г. № 14-П, правоприменительные решения, послужившие поводом для обращения в Конституционный суд Российской Федерации, где нормы права Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и статьи 20.1 Закона

Российской Федерации «О милиции» несогласованные, расходящемся с их конституционно-правовым смыслом6.

Другое постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 19 июля 2016 г. № 16-П признал, что «взаимосвязанные положения частей первой и третьей статьи 7 Закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации, и их семей» не соответствующими Конституции Российской Федерации»7.

Решение Конституционного Суда Российской Федерации было исполнено, на основании судебного решения законотворческий орган внес изменения и дополнения в закон Российской Федерации и, тем самым, ликвидировал несогласованное регулирование.

Итак, проведен анализ проблемности правового регулирования; неопределенности правового регулирования; несогласованности правого регулирования в нормотворческой деятельности МВД России, изучена практика деятельности Конституционного Суда Российской Федерации и характер дел, позволяет сделать ряд выводов: во-первых, учитывать при нормотворческой деятельности МВД России решения Конституционного Суда Российской Федерации; во-вторых, пользоваться спецификой деятельности МВД России при неопределенности правового регулирования; в-третьих, иметь ввиду, что несогласованность материальных и процессуальных норм права ведет к нарушению принципа законности.