Конституционно-правовые основы системы и структуры исполнительной власти в РФ: актуальные вопросы

Сегодня система и структура федеральных органов исполнительной власти, призванная осуществлять соответствующие функции государственной власти на территории Российской Федерации, представляет собой организованную на основе единых принципов, общих задач и целей совокупность государственных органов, возглавляемых Правительством РФ и наделенных государственно-властными полномочиями по осуществлению государственного управления [6].

Система и структура федеральных исполнительных органов государственной власти в России достаточно динамична. В разные периоды российской истории она складывалась из специализированных органов, разных по наименованиям, организационно-правовым формам построения и принципам определения сфер их деятельности. Кроме того, постоянно менялся и уровень нормативно-правового регулирования организационно -правовых форм построения, статусов и перечней федеральных органов исполнительной власти.

В российской истории были периоды, когда и система, и структура исполнительной власти устанавливались на уровне Основного Закона - в Конституциях СССР и РСФСР.

Новым этапом в становлении конституционно-правовых основ статусов специализированных центральных федеральных органов исполнительной власти в России стало принятие Конституции РФ 12 декабря 1993 г. В отличие от всех предыдущих отечественных конституций, Конституция РФ 1993 г. имеет самый узкий предмет регулирования в части, касающейся установления статусов центральных федеральных органов исполнительной власти [4]:

• 1)    в нее включено косвенное упоминание об одной из организационно-правовых форм построения центральных исполнительных органов исполнительной власти - министерствах;

• 2)    регулируется порядок назначения на должность федеральных министров;

• 3)    впервые в конституционный текст вводятся понятия «система» и «структура» федеральных органов исполнительной власти;

• 4)    осуществлено разграничение полномочий между Президентом РФ и Федеральным Собранием (Парламентом) РФ в части определения системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.

В Конституции РФ 12 декабря 1993 г. нет определений места федеральных исполнительных органов государственной власти в системе иных органов государственной власти исполнительского профиля; нет норм о функциональном предназначении центральных исполнительных органов государственной власти; отсутствуют положения, характеризующие юридическую силу актов указанных органов, др. В Конституции РФ 12 декабря 1993 г. нет перечня исполнительных органов государственной власти [4].

Как и Конституция РФ 1993 г., Закон о Правительстве РФ от 17 декабря 1997 г. (действ. с изм. и доп.) [2] затрагивает статус центральных федеральных исполнительных органов государственной власти также весьма лаконично и в косвенной форме. В Законе о Правительстве 1997 г. нет норм не только о структуре (перечне) центральных исполнительных органов государственной власти, но отсутствует и какое бы то ни было регулирование организационно-правовых форм их построения.

В Законе о Правительстве РФ 1997 г. в связи с регулированием состава Правительства, порядка его формирования и полномочий прямо упоминается только одна категория (организационно-правовая форма) построения центральных федеральных органов исполнительной власти – министерство, иные формы в Законе не названы, в нем есть лишь общая формула «и иные федеральные органы исполнительной власти» (абз. 1 ст. 12 и др. ФКЗ 1997 г.) [2].

Таким образом, Конституция РФ 1993 г. и Закон о Правительстве РФ 1997 г. напрямую не регулируют ни систему организационно-правовых форм федеральных органов исполнительной власти, ни их перечни. При этом, правда, Конституция РФ 12 декабря 1993 г. осуществляет разграничение полномочий (компетенций) высших органов государственной власти в соответствующей сфере правового регулирования.

В ст. 71 (п. «г») Конституции РФ сказано, что установление системы федеральных органов исполнительной власти находится в ведении Российской Федерации. А в п. 1 ст. 112 Конституции РФ 1993 г. закрепляется, что «Председатель Правительства РФ не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти».

Разъясняя указанные положения Основного Закона, Конституционный Суд РФ в постановлении «О толковании ст.ст. 71, 76, 112 Конституции РФ 12 декабря 1993 г.» заявил, что система федеральных органов исполнительной власти регулируется федеральным законом, а при его отсутствии – указами Президента РФ. Установление же структуры федеральных органов исполнительной власти – сфера совместного ведения Президента РФ и Председателя Правительства РФ.

Федеральный закон, в котором бы устанавливалась система исполнительной власти, в России до настоящего времени не принят. В связи с этим можно говорить о неперспективности такой формы регулирования системы органов исполнительной власти, как федеральный закон. На практике после учреждения должности Президента РФ и система, и структура федеральных органов исполнительной власти в России устанавливаются указами Президента РФ.

После 1991 г. (год учреждения поста Президента в РФ) почти ежегодно принимались указы Президента России по анализируемому профилю. Только за 1999 г. были изданы четыре указа Президента РФ по данной тематике.

Однако все эти указы не обеспечивали согласованных действий федеральных органов исполнительной власти, не исключали дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти. В связи с этим в 2003 – 2004 гг. была проведена масштабная административная реформа, о приоритетных направлениях которой говорилось в ряде указов Президента, изданных в соответствующий период.

Важным результатом осуществленной административной реформы стал Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (от 9 марта 2004 г.) [3]. Он существенно отличается от всех ранее изданных одноименных указов Президента РФ. Его особенности в следующем.

Во-первых, в отличие от всех предшествовавших аналогичных актов Президента, в Указе от 9 марта 2004 г. – в одном нормативном акте – совмещены вопросы и системы, и структуры федеральных органов исполнительной власти. До этого принимались раздельные указы Президента РФ о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти. Тем самым как бы демонстрируется понимание устойчивости и перспективности практики определения системы федеральных органов исполнительной власти не федеральными законами, а указами Президента РФ.

Во-вторых, в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г., в отличие от одноименного предшествовавшего ему Указа от 14 августа и 6 сентября 1996 г., система федеральных органов исполнительной власти сокращена. Взамен прежних шести организационно-правовых форм построения федеральных органов исполнительной власти (министерства, государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, российские агентства и федеральные надзоры) – сохранены только три: федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства (п. 1 Указа от 9 марта 2004 г.).

В-третьих, если прежде критерием выделения специализированных центральных органов исполнительной власти РФ был отраслевой (отрасль управления, отрасль народного хозяйства) и сфера деятельности, то по Указу 9 марта 2004 г. в основу дифференциации специализированных органов исполнительной власти положен новый критерий осуществляемой им функции [4].

Таким образом, приоритет в сфере правового регулирования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти остается за Президентом РФ, поскольку согласно Указу от 9 марта 2004 г. Президент РФ устанавливает порядок взаимодействия не только федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых он непосредственно руководит, но и порядок взаимодействия непосредственно подчиненных ему органов с иными федеральными органами исполнительной власти (п. 7 Указа). При этом, опираясь на Указ от 9 марта 2004 г., можно говорить о стабильности функционирования федеральных органов исполнительной власти.