Конституционно-правовые основы службы в органах внутренних дел

Государственная служба в органах милиции организована как разновидность федеральной государственной службы, а поэтому и формирование нормативно-правовой базы её осуществления является исключительным предметом ведения Российской Федерации.

Для результативного выполнения правоохранительных задач органами внутренних дел важное значение имеет уровень правовой регламентации профессиональной деятельности сотрудников органов внутренних дел, в силу своих должностных обязанностей защищающих права и законные интересы граждан, общества и государства1.

При этом огромные возможности повышения эффективности правоохранительной деятельности заложены в совершенствовании правовых основ государственной службы в органах внутренних дел. Разрешение проблем, имеющихся в этой области, имеет важное значение для научно обоснованного совершенствования организации деятельности органов внутренних дел.

Основой правового регулирования общественных отношений, связанных с государственной службой вообще, и государственной службой в органах внутренних дел как комплексного правового института, в частности, являются нормы конституционного права, закрепляющие основополагающие начала организации и функционирования всей системы государственной службы Российской Федерации.

Конституционно-правовые основы государственной службы в органах внутренних дел выступают базовым уровнем системы её правового обеспечения (в рамках национального законодательства) и исходя из свойств систем придают правовому обеспечению государственной службы в органах внутренних дел признаки устойчивости, самоорганизации, а так же поступательного развития до уровня оптимальной правовой регламентации этого вида государственной службы.

При этом, рассматривая конституционноправовые основы в качестве базового уровня правового обеспечения государственной службы в органах внутренних дел, необходимо установить их признаки и свойства, обуславливающие место в системе правового обеспечения государственной службы в органах внутренних дел. Что, в свою очередь, даст возможность с большей степенью обоснованности сформулировать определение понятия конституционно-правовых основ государственной службы в органах внутренних дел, исходя из особенностей системного подхода.

Помимо этого, сами конституционно-правовые основы государственной службы в органах внутренних дел правомерно рассматривать в качестве системы, обладающей собственными признаками и закономерностями развития, ибо отдельные уровни системы так же могут быть системами (явление полисистемности). Подтверждение этому мы находим, соотнося понятие конституционно-правовых основ государственной службы с конституционными основами государственной службы, упомянутыми в Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)». Первые охватывают не только положения конституции, но и всех нормативных правовых актов, имеющих своим назначением регулирование общественных отношений, относящихся к предмету отрасли конституционного права, вторые, исходя из содержания упомянутого указа, охватывают лишь положения Конституции Российской Федерации, имеющие высшую юридическую силу.

Таким образом, появляется возможность рассматривать конституционно-правовые основы государственной службы (в том числе службы в органах внутренних дел) как специфическую систему.

С одной стороны, имеются основания говорить о системной форме организации конституционно-правовых основ государственной службы в органах внутренних дел, с другой стороны, они выступают как базовый уровень системы правового обеспечения этого вида государственной службы, которая в таком случае становится полисистемой. Отсюда вытекает, что наиболее полно конституционно-правовые основы государственной службы в органах внутренних дел могут быть рассмотрены с учетом собственных системных признаков, а так же в системе с иными составляющими полисистемы правового обеспечения государственной службы в органах внутренних дел, ибо «важнейшая сторона системного подхода - требование рассматривать отдельные явления и вещи в их взаимных связях и отношениях, в которых они находятся в составе развивающегося целого - одно из основных представлений диалектики”2.

Таким образом, становление и оформление системы правового обеспечения государственной службы Российской Федерации связано с принятием первых нормативных правовых актов: указов, распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации3.

Однако ведущее место в конструкции правового обеспечения государственной службы в целом и службы в органах внутренних дел, в частности, занимает Конституция Российской Федерации, с принятием которой стало возможным его системное развитие.

Конституция Российской Федерации не содержит специальных указаний, определяющих место органов внутренних дел в механизме государства, в частности в системе правоохранительных органов. Вместе с тем, она закрепляет в целом компетенцию органов государственной власти. Это дает возможность вычленить и определить сферу деятельности, основные задачи и функции органов внутренних дел, которые детализируются и закрепляются в специальных правовых актах, регулирующих конкретные направления деятельности органов внутренних дел и статус их отдельных служб.

Конституция Российской Федерации следующим образом определяет место Министерства внутренних дел в системе органов исполнительной власти: ч. 2 ст.ПО Основного закона устанавливает, что в состав Правительства РФ входят федеральные министры. Данное положение так же закреплено в статье 6 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», которая гласит: «Правительство Российской Федерации состоит из членов Правительства Российской Федерации - Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров»4. Одним из них является министр внутренних дел. Следовательно, министерство внутренних дел — составной элемент системы органов, исполнительной власти Российской Федерации, входящий в струк- туру федеральных органов исполнительной власти5.

Как отмечает Л.А. Григорян, органы внутренних дел (как часть Министерства внутренних дел) представляют особую подсистему механизма государственного управления силами и средствами, непосредственно охраняющими государственный и общественный порядок, ведущими борьбу с преступлениями и правонарушениями, выполняющими ряд других важных задач и функций6.

При этом в числе провозглашенных Конституцией РФ принципов, в соответствии с которыми организуется и осуществляется органами внутренних дел охрана общественного порядка и обеспечение безопасности, В.Н. Бутылин, например, называет принцип ответственности и обеспечения прав и свобод человека7.

На сегодняшний день исключительно высоки общественные ожидания в отношении качества и эффективности деятельности органов внутренних дел, направленной на соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина.

Отсюда степень ответственности, которая лежит на системе МВД как одном из ключевых звеньев правоохранительной системы и на каждом сотруднике. Уровень правопорядка в стране во многом будет зависеть от эффективности работы органов внутренних дел, от уровня профессиональной подготовки и духовно-нравственных качеств их кадрового состава.

В связи с этим трудно переоценить значение вытекающего из положений ст.2 Основного Закона, одного из важнейших принципов государственной службы, закреплённого в ст.5 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» и устанавливающего, что государственная служба основана на признании приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия и обязанности служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина.

Таким образом, представляется возможным предложить следующее определение понятия конституционно-правовых основ государственной службы в органах внутренних дел: Конституционно-правовые основы государственной службы в органах внутренних дел - это совокупность закрепленных в конституционно-правовых нормах принципов, составляющих базовый уровень полисистемы правового обеспечения государственной службы в органах внутренних дел.

Учитывая, что конституционные требо- вания нашли свое отражение во всех правовых актах, регламентирующих организацию и деятельность органов внутренних дел в современных условиях, расширение теоретической базы государственной службы в органах внутренних дел в направлении изучения ее конституционно-правовых основ будет способствовать оптимизации правового обеспечения государственной службы в органах внутренних дел, станет условием его дальнейшего неуклонного улучшения, в результате которого: “органы внутренних дел поднимутся на новый уровень правоохранительной и правоприменительной практики в обеспечении законных прав и свобод человека и гражданина, укрепления правопорядка, законности и безопасности личности и общества»8.

В настоящее время разработан и направлен в Государственную Думу проект Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации». Данный нормативный правовой акт также будет иметь исключительно важное социально-юриди-ческое значение, как и Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации». Вследствие этого, учитывая основополагающее значение конституционных норм для правового регулирования прохождения службы в органах внутренних дел, представляется целесообразным аналогичным образом изложить преамбулу проекта закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации», в следующей редакции: «Настоящий Федеральный закон на основании Конституции Российской Федерации устанавливает правовые основы организации государственной службы в органах внутренних дел Российской Федерации и основы правового положения сотрудников этих органов как особого вида государственных служащих». Таким образом, будет нормативно закреплена важная правовая связь всех норм этого нормативного правового акта с Конституцией Российской Федерации, имеющей объединяющее значение для всех правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные со службой в органах внутренних дел. Помимо этого, будет установлена очень важная в юридическом и социальном планах взаимосвязь между институтом государственной службы РФ службой в органах внутренних дел9.

Целью совершенствования правового обеспечения деятельности органов системы МВД России на современном этапе является создание правовых основ, позволяющих им эффективно выполнять свои задачи и функции в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральными законами, президентскими и правительственными актами. При этом нужно сохранить и укрепить целостность и единство системы МВД России, обеспечить правовую защищенность сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих внутренних войск, поднять их правовой статус на уровень, отвечающий современным требованиям и реальным общественным потребностям.

В соответствии со ст. 4 Закона РФ «О милиции» и ст. 3 Положения о службе в органах внутренних дел правовую основу службы в органах внутренних дел составляют Конституция Российской Федерации, законы и иные правовые акты Российской Федерации, Конституции, законы и иные правовые акты республик в составе Российской Федерации, правовые акты автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, нормативные акты Министерства внутренних дел Российской Федерации, акты органов местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, и индивидуальный контракт о службе в органах внутренних дел (контракт).

Как видно из данной статьи, ядром правовой основы является основной закон государства - Конституция РФ, которая имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России.

Вторым в числе нормативных актов, составляющих правовую основу деятельности милиции, после Конституции РФ, в указанной выше статье федерального закона является Закон РФ «О милиции». Это первый в истории России закон, комплексно урегулировавший правовой статус, организационную структуру милиции и определивший тем самым место и роль и место милиции в обществе и государстве.

Необходимо отметить, что Закон «О милиции» ещё не приведен в соответствие с Федеральным законом «О системе государственной службы в РФ». Он пока не отвечает заложенным в организацию государственной службы принципам, понятие «правоохранительная служба» в нём отсутствует.

В соответствии с Законом о системе государственной службы, федеральная государственная служба подразделяется на три вида - гражданскую, военную и правоохранительную. При этом в законе устанавливается возможность учреждения в одном федеральном органе различных видов государственной службы. Впервые, данным законом вводится понятие правоохранительной службы10.

В настоящее время вместо единой правоохранительной службы законодательно закреплены особые виды государственной службы: служба в органах внутренних дел, служба в органах прокуратуры, таможенных органах.

Рассматривая правовую основу службы в органах внутренних дел, необходимо отметить, что по данному вопросу в юридической литературе имеется существенное расхождение научных мнений. Так, некоторые авторы не упоминают в числе правовых основ государственной службы в органах внутренних дел договоры и соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации11. Более того, например А.В. Зиновьев вообще не называет внутригосударственный (внутрифедеральный) договор в числе источников конституционного права12. Это связано, видимо с тем, что в настоящее время активно обосновывается необходимость отказа от практики заключения таких договоров.

С другой стороны, В.Е. Чиркин рассматривает внутрифедеральный договор как возможный способ особого правового регулирования отношений Федерации и её субъектов, позволяющий учитывать объективно существующие социально-экономи-ческие, исторические, этнические различия частей государства13.

Федеративный договор от 31 марта 1992 года, отдельные договоры между федерацией и субъектами федерации, соглашения между МВД России и МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, принятые в развитие положений договоров упоминаются отдельными авторами как основа разграничения полномочий между органами внутренних дел различных уровней14.

При этом, хотелось бы затронуть вопрос о соглашениях между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче осуществления части полномочий, которые в ст.2 Федерального закона “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации”15. Они определяются как правовая форма передачи федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации друг другу осуществления части своих полномочий.

В принципе, сама идея соглашений о раз граничении полномочий представляется достаточно перспективной. В самом деле, несмотря на активность федерального законодателя, остается еще достаточно вопросов совместного ведения, не урегулированных либо урегулированных только частично. В этих условиях субъекты Федерации прибегают к своему праву на “опережающее” правотворчество. И это правильно.... Здесь как раз могли бы помочь соглашения о разграничении полномочий, представляющие собой весьма оперативную форму определения и учета взаимных интересов и подходов»16.

Научный подход к совершенствованию правового обеспечения деятельности системы МВД России на новом этапе основан на принципах преемственности и перспективного развития нормативной базы. Такой подход позволяет поднять на качественно новый уровень не только правовое обеспечение, но и всю деятельность органов внутренних дел4.

Анализ практики позволяет сделать вывод: политика правового регулирования, цели, задачи, принципы и вычленение приоритетных направлений совершенствования правового обеспечения деятельности системы МВД России подлежат существенной корректировке, направленной на качественное улучшение правового обеспечения функционирования органов внутренних делг.

внутренних дел.//Труды Академии МВД СССР. М.: Академия МВД СССР, 1982. с.69.

• ⁹    Предлагаемый подход к формулированию содержания преамбул реализован в Законе Венгерской Республики №XXXIV 1994 г. «О полиции», преамбула которого гласит: «В соответствии с Конституцией Венгерской Республики и ее обязательствами по международному праву и с целью формирования полиции, действующей на основе верховенства права, Национальное собрание принимает настоящий закон». Информационные материалы Управления международного сотрудничества МВД России от 12 августа 1997 г.

• ¹⁰    Федеральный закон “О системе государственной службы в РФ” N 58-ФЗ от 27.05.2003 г. (статья 2). Собрание законодательства РФ. 2003. № 22. ст. 2063.

• ¹¹    Коренов А.П. Административное право России. Учебник. Часть 1. М.:МЮИ МВД России. Изд-во «Щит-м», 1997. С. 112.

• ¹²    Зиновьев А. В. Конституционное право России: Учебное пособие. М.: ИМЦ ГУК МВД России, 2002. с. 14.

• ¹³    Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. — М.: Издательство “Зерцало”, 1998. С.302; Напомним еще раз о договорных отношениях в США, которые рассматриваются как способ ассоциатив-

  ной самоорганизации граждан, социальных общностей, городов, -графств и штатов. Объединения, устраиваемые по средствам соглашений, оценивается как весьма перспективные. См.: Конституция, закон, подзаконный акт./ Под. ред. Ю.А. Тихомирова. М.: Юрид. лит, 1994. с. 127,

  • ¹⁴    Конституционное право: Учебник. / Под. ред. проф. В.В. Лазарева. М .: Новый юрист 1998. с.300.

  • ¹⁵    Федеральный закон РФ от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между' органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. №26. Ст.3176.

  • ¹⁶    Балытников В.В., Иванов В.В. Конституционная модернизация: обновляя сохранять, сохраняя обновлять.// Конституционное право: восточно-европейское обозрение. 2000. №2. С.120. Цит. по: Иванов В.В. Перспективы внутрифедеративных договоров как источников регулирования федеративных отношений./ Правоведение. 2000. №6. с.69.

  • ¹⁷    Гасанов К.К., Прудников А.С., Значение Конституции РФ для основ деятельности органов внутренних дел; Закон и право; № 4, 2004, с.7.

  • ¹⁸    Там же. С. 8.