Конституционное право на жилище: становление и развитие в российском конституционном законодательстве

Жилище всегда являлось и является одним из основных материальных условий проживания человека, его естественной потребностью и естественным правом. Потребность человека в жилище возникает с момента его рождения и сохраняется на всем протяжении его жизни, то есть носит постоянный характер и видоизменяется с возрастом.

«Право на жилище» означает возможность каждому человеку иметь и пользоваться специально обустроенным помещением, пригодным и достаточным для проживания. Признание права каждого на достаточное жилище имеет очень важное значение, так как это признание особой значимости пригодного и безопасного места проживания всех и каждого для обеспечения человече- ского достоинства, физического и психического здоровья и качества жизни в целом [4].

В истории российского конституционного законодательства конституционное право граждан на жилище впервые было продекларировано как основное неотчуждаемое право советских граждан.

Так в ст. 42 Конституции РСФСР (1978) на внеочередной сессии Верховного Совета РСФСР было закреплено:

«Граждане РСФСР имеют право на жилище.

Это право обеспечивается развитием и охраной государственного и общественного жилищного фонда, содействием кооперативному и индивидуальному жилищному строительству, справедливым распределением под общественным контролем жилой площади, предоставляемой по мере осуществления программы строительства благоустроенных жилищ, а также невысокой платой за квартиру и коммунальные услуги. Граждане РСФСР должны бережно относиться к предоставленному им жилищу» [1].

Союз ССР не был первым в мире в утверждении нового права. Его прежде установили Конституция Германской Демократической Республики (1964) и Конституция Социалистической Федеративной Республики Югославии (1974). В истории советских конституций (1918, 1924, 1936) оно оказалось в последнем, четвертом поколении конституций.

Право на жилище, провозглашенное Конституцией СССР, являлось одним из важнейших социально-экономических прав граждан СССР, затрагивающих самые важные основы жизни людей. Обеспеченность граждан благоустроенным жилищем была наиболее наглядным показателем благосостояния народа. Конституционное право на жилище советских граждан обеспечивало гарантированную возможность пользоваться жилищем для удовлетворения своих жилищных потребностей и распоряжаться им в определенных пределах.

Советское государство выполняло роль главного инструмента в решении жилищной проблемы общества, у которого «в руках» были все рычаги: оно было исключительным землевладельцем; монополистом-домовладельцем основного городского жилищного фонда; главным инвестором жилищного строительства; подрядчиком в жилищном строительстве; эксплуатационником подведомственного жилищного фонда и иной разновидности жилищного фонда. Идеология этой системы – исключение коммерциализации жилья; жилище как благо, а не как товар; нормированное распределение и использование затрат из фонда общественного потребления, создаваемых трудом общества и трудовых коллективов, для решения целого ряда социальных проблем, в том числе жилищной проблемы.

Постсоветская система поставила цель отказаться от социалистического содержания системы удовлетворения жилищных интересов, перейти к принципиально иным взаимоотношениям между государством и личностью в связи с изменением структуры собственности, принципов публичной власти и функций государства: государство уходит из этого сегмента общественных отношений, отказывается от ведущей роли главного инструмента в решении квартирного вопроса каждого, утрачивает в большей мере государственный жилищный фонд в результате его приватизации, положение монополиста в указанных сферах отношений, вводится коммерциализация системы удовлетворения жилищных потребностей как составной части экономики на основе возврата к частной собственности, утверждается преимущественно инициативный способ решения каждым своего квартирного вопроса, за исключением ограниченного контингента лиц, нуждающихся в социальной помощи или поддержке.

Отказ от формирования нового поколения конституционного права граждан на жилище (с учетом практики применения основного права первого поколения) уже на другой основе привел бы к принципиальному отказу от системного, концептуального регулирования с целью достижения достойного жизненного уровня именно в этой сфере и утверждению сиюминутного уровня регулирования, обусловленного ориентирами текущей государственной жилищной политики на среднесрочную перспективу. Такой результат вероятен при наличии сформулированного конституционного права граждан на жилище и в постсоветский период. Все замыкается на ориентирах текущей государственной жилищной политики и сопутствующих ей факторах.

По своей социальной природе основное право на жилище абсолютно существенно для жизни каждого человека и глобально для общества в целом независимо от того, какой способ производства и общественный строй у общества. Жилищный интерес человека и общества в целом абсолютен, не имеет какой-либо альтернативы и отвечает конституционно значимой цели. Право на жилище выстраивает текущее законодательство и жилищные права граждан. Такова социальная и правовая ценность этого права, обусловленная особым положением Конституции в иерархии национальных нормативных правовых актов, ее верховенством, непосредственным действием [7].

В Российской Федерации, где постсоветское государство конституционно закладывалось как социальное и правовое, ее правовой основе не мог быть присущ принцип одностороннего отказа от выполнения ранее взятых на себя Советским государством публично-правовых социальных обязательств перед гражданами. Одним из принципов будущей Конституции было утверждение принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильности правового регулирования (п. 2 ст. 55 Конституции РФ) – «в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека».

В советский период конституционное право граждан на жилище завершило создание общего уровня социального приращения и обновления социального жилищного фонда, нивелировки жилищных условий подавляющего большинства населения страны, исключив при этом проблемы недоступности благоустроенного жилья для граждан с более чем скромными доходами и возможности выселения по закону из занимаемого жилого помещения по причине неуплаты квартирной платы и пользования коммунальными услугами, что само по себе самодостаточно. Управляло этим процессом государство, что устанавливало экономическую и политическую зависимость граждан от монополии государства [9].

Постсоветской конституции надлежало осуществить общий «переход от понимания права как права власти, исключительно силового явления к его пониманию как института свободы – убежища от произвола, средства свободного самоутверждения человека, выражения творческой активности людей...» [2].

Конституционное право российских граждан на жилище, установленное ст. 40 Конституции РФ (1993), выражено в следующих основных положениях:

«1. Каждый имеет право на жилище. Никто не может быть произвольно лишен жилища.

• 2.    Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище.

• 3.    Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами».

Таким образом, конституционным закреплением права на жилище достигается троякая цель:

• -    определение нравственного требования общества, согласно которому каждый должен иметь крышу над головой;

• -    формулирование правового принципа, определяющего действия всех ветвей власти, а также содержание соответствующего законодательства;

• -    представление данного права как субъективного права конкретного субъекта жилищных правоотношений [5].

Ст. 40 Конституции РФ определила новую социально-экономическую роль постсоветского государства и органов местного самоуправления в решении квартирного вопроса. Это уход государства от активной роли в коллективном решении квартирного вопроса каждого, жилищной проблемы общества путем бюджетного финансирования жилищного строительства.

В СССР основной формой удовлетворения жилищных потребностей граждан являлось бесплатное предоставление жилья за счет государства нуждающимся в улучшении жилищных условий лицам по установленным действовавшим тогда законодательством нормам.

Привлечение личных средств граждан для решения жилищной проблемы носило эпизодический характер и получило распространение лишь в последний период существования СССР. С учетом сложившихся форм удовлетворения жилищных потребностей граждан и исходя из закрепленного ст. 44 Конституции СССР 1977 г. права граждан на жилище в советской юридической литературе под ним понималась гарантированная для каждого гражданина возможность быть обеспеченным (обладать) постоянным жилищем, отвечающим по размеру и качеству установленным требованиям [6], либо как право получить в установленном порядке жилое помещение в домах государственного или общественного жилищного фонда либо в домах жилищно-строительных кооперативов, а также иметь в собственности дом в соответствии с действующим законодательством [3].

Рассматривая схему удовлетворения жилищных потребностей общества, установленную в ст. 40 Конституции РФ, можно сделать вывод, что конституционные нормы непосредственно адресованы меньшей части общества, о другой, большей части общества, в статье ничего не говорится, здесь ответ латентный и состоит в системной связи с основными экономическими правами.

Анализируя зависимость права на жилище в постсоветский период от конституционных экономических прав граждан, можно сделать вывод, что национальная система удовлетворения жилищных потребностей граждан ст. 40 Конституции РФ выстроена по формуле: кто не попадает в число малоимущих или лиц, названных законами, тот решает свой квартирный вопрос по своему усмотрению, инициативно, т.е. используя уже другие конституционные права, экономические. Без основных экономических прав право на жилище не может осуществляться вообще. В свою очередь, советское право на жилище не знало различия в зависимости от социального и материального положения граждан, твердо придерживаясь признания равенства граждан перед законом [7].

Статья 40 Конституции РФ своей схемой удовлетворения жилищных потребностей общества опередила переходный период к рыночной экономике, в чем не соответствовала платежеспособности большинства населения страны, устанавливая систему, которая должна состояться в отдаленном будущем.

Нормы ст. 40 (ч. 2 и 3) оказались чувствительными для общества, именно к ним большая часть общества не смогла адаптироваться, следовательно, возникло постоянно действующее социальное противоречие у большинства населения с новой социально-экономической ролью государства (органов местного самоуправления), его форсированным уходом из этого сегмента общественных отношений, что означало неэффективность этих конституционных норм. Их несоответствие конституционно значимым интересам большинства населения означает нарушение принципов справедливости и равенства и требований к ограничениям прав и свобод граждан (ч. 1 ст. 19, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ): граждане не могут воспользоваться конституционными экономиче- скими правами для того, чтобы реально решить свои жилищные проблемы, но и не подпадают под действие нормы о предоставлении жилища из общественных фондов потребления социального жилья.

И.А. Фаршатов задолго до введения в действие Жилищного кодекса РФ обратил внимание на несоответствие конституционной нормы действовавшему в то время советскому жилищному законодательству. Вывод был сделан в пользу текущего законодательства против установленной в Конституции РФ системы удовлетворения жилищных потребностей общества: конституционные положения «должны быть пересмотрены, изменены. Бесспорно, основной закон страны разрабатывается и принимается с ориентиром на долговременный период, перспективы социальноэкономического развития. Однако и сегодня его положения должны соответствовать сложившейся системе социально-экономических прав граждан, требованиям международно-правовых актов по правам человека» [8].