Конституционные модели разделения властей в странах Африки

,

на африканском континенте, в связи с чем в научной зарубежной литературе выделяют два исторически сложившихся подхода при разработке конституционных актов в странах Африки, а именно британский и французский (Nwabueze, 2003; Bach, 2005).

Однако профессор южноафриканского Преторийского университета Чарльз М. Фомбад выделяет «смешанный» подход. Дело в том, что рецепция британской конституционной модели осложнялась отсутствием писаной конституции, поэтому при разработке документов для своих колоний Великобритания, а позднее и непосредственно африканские составители конституций заимствовали третью модель ‒ американскую. В результате многие черты американской модели были включены в британскую модель, и, таким образом, в англоязычных странах Африки более уместно говорить об «англо-американской» конституционной модели (Fombad, Steytler, 2024).

Французский подход при написании конституций также был достаточно своеобразным, но, поскольку он достаточно эффективно действовал во многих странах Европы, данная модель была принята не только франкоязычными, но также испано- и португалоязычными странами Африки.

Принцип разделения властей весьма широко осмыслен наукой конституционного права и является одним из краеугольных камней организации и функционирования современных политических систем. Считается, что Ш. Монтескье систематизировал доктрину в своем труде «О духе законов», опираясь на работы английских мыслителей, в частности, Джона Локка, который теоретически обосновал ее как ответ на проблемы абсолютизма и произвола английской монархической власти. Однако разделение властей не было чуждо доколониальным африканским обществам. Эти общества «... преуспели в разработке норм не только распределения и осуществления власти, но и ее контроля. Они изобрели противовесы монархической власти» (Sahle, 2017: 261).

Тем не менее одним из важных этапов в признании принципа разделения властей, несомненно, стало его включение в новые конституционные акты стран Африки (Mvaebeme, 2019: 164) непосредственно или в преамбуле, или в статьях. Например:

• •    преамбула Конституции Сенегала 2001 г. («…разделение и баланс властей, предоставляемые и осуществляемые посредством демократических процедур…»)¹;

• •    преамбула Конституции Кот-д’Ивуара 2016 г. («…заявляем о своей приверженности принципам многопартийной демократии, основанной на… разделении и балансе властей…»)²;

• •    ст. 89 Конституции Нигера 2010 г. («…уважать и добиваться соблюдения принципов разделения властей...»)³;

• •    ст. 5 Конституции Габона 1991 г. («…Республика организована на основе принципов национального суверенитета и разделения исполнительной, законодательной и судебной властей государства…»)⁴;

• •    ст. 163 Конституции Мадагаскара 2010 г. («…принцип разделения властей… не могут быть предметом пересмотра»)⁵.

В других конституциях данный принцип вытекает из материального распределения полномочий между конституционными властями, при этом ни в статьях Конституции, ни в преамбуле он не упоминается (например, Конституция Буркина-Фасо 1991 г.).

Проблема разделения властей имеет важнейшее значение в связи с тем, что в истории пост-колониальной Африки повторяются периоды нестабильности, вызванные политическими потрясениями, этно-религиозными или социальными конфликтами, а также экономическими кризисами (Hesseling, 1996: 35).

По мнению африканского ученого Муно Ндуло, причиной такой нестабильности в значительной степени является отсутствие конституционализма в политическом управлении, поскольку с момента обретения независимости большинство африканских стран приняли первое поколение африканских конституций, разработанных главным образом покидающими свои страны колониальными державами, и в целом отсутствовала возможность обеспечить прямое участие народа в процессе разработки конституций (Ndulo, 2019).

Многие зарубежные ученые отмечают в своих работах, что африканские конституции периода обретения независимости были навязаны метрополиями, т. к. население, за исключением небольших групп элит, не принимало участия в процессе разработки конституций (Ndulo, 2019; Dixon, Ginsburg, Abebe, 2022). Тем не менее эти конституции привнесли некоторые элементы европейской либеральной демократии и конституционализма, включая такие важные принципы, как разделение властей, сдержки и противовесы.

Так, в первых конституциях бывших французских колоний можно обнаружить глубокое сходство с конституцией Франции 1958 г. периода V Республики, а вестминстерская модель, основанная на английском конституционном праве, послужила примером для многих бывших колоний Великобритании. Такое массовое принятие конституций западного образца новыми африканскими государствами часто описывается в зарубежной юридической литературе как «мимикрия» или имитация (Bach, 2005; Goderis, Versteeg, 2013; Nwabueze, 2003), и, несмотря на то, что процесс заимствования конституционных норм рассматривался как уникальное во времени событие, роль африканских стран была достаточно пассивной. Однако следует согласиться, что в действительности это был чрезвычайно сложный интеграционный процесс, который можно понять только в широкой исторической перспективе и конкретном контексте страны (Ndulo, 2019; Ouandaogo, 2020).

Например, американская модель разделения властей основана на признании того, что основные функции должны осуществляться определенной ветвью власти. При этом двум другим ветвям власти разрешено вмешиваться (с некоторыми ограничениями), чтобы не допустить произвольного исполнения обязанностей данной ветвью. Британская модель разделения властей, напротив, основана на взаимозависимости, а не на независимости исполнительной и законодательной власти, подкрепленной сильной и независимой судебной системой. Третья модель, французская, включающая элементы как британской, так и американской модели, характеризуется сильной и доминирующей исполнительной властью. Обобщающей характерной чертой институционального разделения властей является такое вмешательство в механизм государственного управления, которое служило бы средством содействия подотчетности и прозрачности (Dixon, Ginsburg, Abebe, 2022).

Франция достаточно легко перенесла свою конституционную модель с небольшими изменениями во франкоязычные, а также испано- и португалоязычные государства Африки. В то же время Великобритании пришлось приспосабливать и адаптировать доктрину разделения властей к реалиям существования письменных конституций в африканских странах. В результате черты американской модели были включены в британскую модель (Fombad, Steytler, 2024).

Также важно отметить, что, несмотря на многочисленные конституционные реформы, проведенные в период после 1990 г., доктрина разделения властей в значительной степени осталась в рамках унаследованных колониальных моделей. Одним из типичных аспектов британской модели, скопированной англоязычными государствами Африки, является слияние исполнительных и законодательных функций (ст. 86 Конституции Южно-Африканской Республики 1996 г.).

Вместе с тем существует ряд парламентских мер, ограничивающих исполнительную власть в англоязычных странах Африки. В этой связи большинство конституций предоставляют парламенту полномочия инициировать процесс импичмента президента, заместителя президента и ми-нистров1, объявления военного положения2, утверждения назначения министров и иных членов правительства3, привлечения министров к индивидуальной и коллективной ответственности4.

Право парламента привлекать правительство к ответственности является одной из важнейших мер предотвращения произвола исполнительной власти. Однако необходимо отметить, что механизмы контроля законодательной и исполнительной власти, предусмотренные в конституциях англоязычных государств, достаточно слабы. Зарубежные правоведы выделяют следующую причину этой слабости: «...когда правительство имеет большинство в парламенте, члены правящей партии будут неохотно открыто критиковать правительство или голосовать против него... особенно если правящая партия является доминирующей…» (Goderis, Versteeg, 2013: 124). Еще одна проблема, характерная для данной модели, заключается в слиянии законодательных и исполнительных должностей.

Тем не менее исполнительная власть также может осуществлять контроль над парламентом в англоязычных странах Африки. Согласно африканским конституциям, законопроект, принятый парламентом, становится законом только после того, как он получил одобрение прези-дента5. Хотя там, где правительство имеет большинство в парламенте, согласие президента дается почти автоматически, однако существует возможность отклонения законопроекта.

Другой формой контроля является роспуск парламента. Помимо случаев, когда президент отказывается одобрить законопроект или между президентом и парламентом возникают разногласия по поводу законопроекта, при определенных обстоятельствах возможно принятие решения о роспуске последнего6.

Конституции франкоязычных стран (например, Бенин, Демократическая Республика Конго, Бурунди, Камерун, Габон, Сенегал, Руанда) допускают контроль и вмешательство одной ветви власти в сферу деятельности другой. Одной из форм контроля является одобрение законопроектов, принятых парламентом до того, как они станут законом1, что выражается в оказании давления на парламент с целью достижения компромисса, т. к. ни один законопроект не может стать законом, пока президент его не обнародует.

Влиятельное положение президента во французской модели разделения властей контрастирует с положением в странах англоязычной Африки2, которое предусматривает, что в случае возникновения спорной ситуации между президентом и парламентом парламент должен быть распущен и проведены новые выборы (Nwabueze, 2003). Как отмечает нигерийский профессор-конституционалист Бен О. Нвабуэзе, в англоязычной Африке оказывается давление на обе ветви власти с целью достижения компромисса (Nwabueze, 2003).

В большинстве конституций франкоязычных стран президенту предоставлены дискреционные полномочия по роспуску парламента. Для этого ему достаточно проконсультироваться с председателями двух палат парламента. Единственное ограничение заключается в том, что данное право может быть реализовано не более двух раз в течение мандата и не ранее, чем через год после последних парламентских выборов3.

В рамках парламентского контроля во франкоязычных странах могут применяться такие меры, как вотум недоверия (который обычно ограничивается только премьер-министром и его кабинетом, но не президентом), резолюция порицания, вопросы (как письменные, так и устные), комиссии по расследованию и другие, которые являются идеальными механизмами привлечения национальных правительств к ответственности. К сожалению, из-за преобладания доминирующих партий шансы получить большинство в две трети голосов, которое обычно необходимо для импичмента президента, невелики. Аналогичным образом те же доминирующие партии часто используют свое большинство, чтобы блокировать любые реальные попытки привлечь правительство к ответственности. Поэтому исполнительная власть почти никогда не подвергается серьезному давлению с целью привлечения к ответственности (Mvaebeme, 2019: 181).

Отдельно стоит выделить вопрос, в какой степени законодательная и исполнительная ветви власти выполняют функции друг друга. Большинство англоязычных конституций Африки наделяют законодательный орган полномочиями по разработке законов, что часто подразумевает право по своему усмотрению делегировать данные полномочия (ст. 94 (1) Конституции Кении 2010 г.). Наиболее распространенным способом, которым исполнительная власть выполняет функции законодательной власти, является принятие подзаконных актов, в случае если законодательная власть прямо или косвенно уполномочена. Фактически основная часть законодательства в англоязычных странах Африки представлена в форме вспомогательного законодательства (положения, регламенты, постановления суда, приказы, подзаконные акты). По ряду причин делегированное законодательство стало неизбежной чертой современных африканских правительств (Fombad, Steytler, 2021: с. 261).

В отличие от англоязычных конституций, где исполнительное нормотворчество является исключением, в рамках французской модели данное право прямо предусмотрено конституциями стран Африки. Во-первых, конституции франкоязычных стран обычно указывают, что как исполнительная, так и законодательная власть имеют право инициировать законопроекты4, хотя, как и в англоязычной модели, большинство законопроектов фактически инициируются исполнительной властью.

Во-вторых, законотворческая функция разделена на две сферы: (1) исключительная законодательная сфера, в которой вопросы могут регулироваться только законодательными актами; (2) исключительная регулирующая сфера, в которой вопросы выходят за рамки законодательных актов и регулируются исполнительной властью. Также данные конституции предусматривают, что парламент может либо в отношении определенных вопросов, либо, в некоторых случаях, всех вопросов, подпадающих под его исключительную компетенцию, уполномочить исполнительную власть принимать законы, обычно в форме декретов или постановлений для конкретных целей и на определенные периоды, подлежащие последующей ратификации парламентом5 (Tall, 2021).

В целом, следует отметить, что на практике большинство законов в англоязычных странах Африки инициируется исполнительной властью, имеющей широкие полномочия по принятию вторичного законодательства; сфера исполнительного законотворчества гораздо шире во франкоязычной Африке, фактически большинство правительственных вопросов регулируется президентскими указами и постановлениями, а также министерскими распоряжениями (Tall, 2021).

Кроме того, важно, чтобы делегированное законодательство не только строго ограничивалось своими рамками, но и контролировалось законодательным органом. Для этого используется утвердительная процедура, в соответствии с которой вспомогательное законодательство должно быть представлено в проекте законодательным палатам парламента и не вступать в силу до тех пор, пока не будет принято положительное решение о его принятии.

Таким образом, в период конституционного строительства в странах Африки использовался опыт европейских стран, в частности Франции и Великобритании, реализующих на практике принцип разделения властей, что обусловлено особенностями исторического развития, традициями национальной и правовой культуры, своеобразием формы правления и политического режима.

В конечном счете принцип разделения властей на территории африканских стран призван обеспечить правовое управление в государстве, и разработка конституций на африканском континенте показала, что данный процесс может стать средством диалога с целью создания национальных государств с институтами, способствующими экономическому развитию и политической стабильности.