Конституционные основы деятельности прокуратуры

Прокуратура РФ является одним из старейших и важнейших правоохранительных органов нашего государства, это единая централизованная система федеральных органов, уполномоченных осуществлять от имени государства надзор за соблюдением и исполнением законов в РФ, уголовное преследование, а также ряд иных функций.

Органы прокуратуры были созданы в 1822 году по указанию Петра 1 Великого для реализации основной задачи, которая была прописана в указе – «уничтожить или ослабить зло, проистекающее из беспорядков в делах, взяточничества, неправосудия и беззакония» [1, с. 172]. Далее история прокуратуры претерпевала различные изменения: с 1802 года институт прокуратуры стал частью образованного вновь Министерства Юстиции, а министр юстиции по должности стал именоваться генерал-прокурором, в 1864 г. Судебная реформа провозгласила, что «власть обвинительная отделяется от судебной».

В 1922 г. в правовую жизнь государства прокуратура вернулась, спустя 11 лет она закрепилась в статусе Прокуратуры СССР, а в 1936 году, в год «сталинской Конституции», она окончательно отсоединилась от системы юстиции и стала самостоятельным органом.

Со временем меняются многие государства, некоторые из них более отчетливо именуют себя постиндустриальными, прошедшими модернизацию с заметным переходом к демократическому режиму и установившим законность в качестве основного средства развития государственности. Безусловно, органом, непосредственно связанным с реализацией данного принципа, принципа законности, является именно прокуратура [2, с. 50].

Стоит отметить, что в системе органов государственной власти прокуратура РФ занимает неоднозначное положение. Исходя из Конституции РФ и федеральных законов, она выполняет роль инструмента сдержек и противовесов в механизме разделения властей [3, с. 9], предложенной теорией Джона Локка и закрепившейся в законодательстве нашей страны и в большинстве развитых и развивающихся стран. Не входя ни в одну ветвь власти, она способствует функционированию государственных органов, олицетворяющих традиционные ветви власти, в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Несмотря на то, что прокуратура не входит ни в одну из ветвей власти, она тесно взаимодействует с органами государственной власти в решении общих задач, которые стоят перед государством, что подтверждается обращением к статье 129 Конституции, помещенной в главе 7 «Судебная власть» [4].

Органы прокуратуры образуют самостоятельную систему, которая не подчиняется ни одному из органов государственной власти. В то же время неподчинение вовсе не означает отсутствия контроля:

контроль за деятельностью прокуратуры проявляется в установленном порядке предоставления полномочий прокурорам и отстранения их от должности, а главное – в судебном контроле за действиями прокуратуры. Подробно статус прокуратуры закреплен в Федеральном законе от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», а также в специальном законодательстве (процессуальном, военном и др.).

Конституционно-правовой статус прокуратуры Российской Федерации является предметом многочисленных дискуссий. Ученые и практики беспокоятся о судьбе российской правовой системы в целом и важнейшего института нашего времени – прокуратуры в частности.

Если подвести черту под всеми размышлениями ученых-правоведов над конституционно-правовым статусом прокуратуры и основах ее деятельности, то размышления ученых сходятся в мыслях о принципе разделения властей, где приверженцы одного лагеря заявляют, что прокуратура является частью судебной системы, так как единственная статья, помещенная в Конституции РФ и говорящая о Прокуратуре, это глава «Судебная власть».

В процессе подготовки проекта Конституции Российской Федерации вопрос о правовой природе прокуратуры стоял достаточно остро, что подтверждает информация, изложенная в лекции бывшего заместителя Генерального прокурора РФ Сабира Кехлерова, которую он провел 12 апреля 2013 года в стенах Государственной Думы РФ, где изложил свое негативное отношение к включению прокуратуры в главу «Судебной власти». Всю его позицию идеально охарактеризовала его фраза, не требующая никаких пояснений: «Ущербно ли это обстоятельство для прокуратуры?». Его оппоненты в 90-ых годах 20 века занимали другую позицию, и, в конце концов, было решено: статья «О прокуратуре» была помещена в главу «Судебная власть».

Однако прокуратуру нельзя отнести к судебной системе. В соответствии со статьей 118 Конституции Российской Федерации правосудие в Российской Федера- ции осуществляется только судом; судебная власть осуществляется посредством конституционного, уголовного, административного и гражданского судопроизводства. Прокуратура в данном случае будто сливается с судебными органами, тогда как список осуществляемых ими задач совершенно разный [5, c. 24]. Судебные органы решают только конкретные индивидуальные дела, не могут обеспечить постоянный и систематический контроль за деятельностью органов государственного управления и их должностных лиц. Очевидно, что верховенство закона обеспечивается контролем за исполнением законов и наказанием за несоблюдение закона. Из этих задач прокуратуре поручается только надзор, а суд, обеспечивающий законность гражданских и уголовных дел, призван решать вторую задачу. Стоит отметить, что включение прокуратуры в состав судебной власти приведет к нарушению основных принципов процессуального права и их деградации (диспозитивность, состязательность, равенство сторон) [6, c. 14].

Исходя из ФЗ «О прокуратуре РФ», мы видим, что основным предметом прокурорской деятельности является надзор за исполнением действующего законодательства (ст. 21) [7], которое, в свою очередь, из наших знаний теории государства и права является результатом деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти. И на этом строится еще одна теория, согласно которой прокуратура является представительной (законодательной) ветвью государственной власти. Но прокуратура не исполняет законы, а контролирует их исполнение, и в данном случае отношение прокуратуры к законодательной ветви власти можно обозначить как косвенное, то есть как ее контрольный орган [8, c. 539].

Если обратиться к ст.94 Конституции РФ, увидим, что законодательным органом является Федеральное Собрание, основная функция которого – это порядок разработки и принятия законов. Осуществление, исполнение, надзор за исполнением законов не входят в компетенцию законодательной власти, поскольку она не может заменить собой другие государственные органы [9, c. 274]. Таким образом, функции прокуратуры и законодательной власти совершенно различаются.

Сторонники третьего подхода исходят из того, что контроль за исполнением законов является функцией исполнительной власти, поэтому прокуратура как надзорный орган должна принадлежать к этой ветви власти. Однако ученые, занимающие такую позицию, могут возразить, вновь опираясь на нормы Конституции Российской Федерации. Прокуратура не встраивается в Исполнительную власть, ведь она выполняет конкретные функции, которые отличаются от функций исполнительной власти. Кроме того, прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов федеральными министерствами, службами, иными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации [10, с. 58]. Этот большой блок в надзорной работе прокуратуры является элементом сдерживания исполнительной власти.

Таким образом, подводя итог своим размышлениям, можно отметить разные правовые позиции ученых-правоведов в вопросе отношения прокуратуры к каждой из ветвей власти, и исходя из этого отношения теоретически и строится конституционно-правовой статус данного надзорного органа.