Конституционные основы разграничения полномочия между органами государственной власти и органами местного самоуправления

Коренное реформирование всех сфер государственной и общественной жизни в постсоветский период радикальным образом отразилось и на российском законодательстве. Политические, экономические и социальные реформы, проводимые в Российской Федерации в течение последней четверти века, объективно требуют интенсивного нормотворчества, позволяющего всесторонне и эффективно воздействовать на происходящие в стране преобразования. Речь идет не только об улучшении законодательства или его реконструкции, но и о формировании принципиально новых государственноправовых институтов, соответствующих международным стандартам защиты прав и свобод личности, реальным условиям рыночной экономики, критериям правового государства, ориентированного на примат права во всех сферах общественных отношений.

Активизация нормотворческого процесса проявилась в масштабном принятии законов, касающихся буквально всех областей социальных и политических отношений, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Фундаментом формирования законодательства стал нормативный правовой акт учредительного характера и высшей юридической силы – Конституция Российской Федерации.

Одной из принципиальных новелл в Основах конституционного стоя, определенных Конституцией Российской Федерации, является разделение системы публичной власти на государственную власть и местное самоуправление. Автономия муниципальной власти, согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации, прежде всего, выражается в том, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти19.

Несмотря на небольшое (по сравнению с общим объемом текста) количество статей, посвящённых характеристикам местного самоуправления, они образуют отдельную главу Конституции «Местное самоуправление», что подчеркивает важность данной составляющей в системе публичного управления. На конституционном уровне определено главное назначение местного самоуправления: обеспечить самостоятельное решение населением вопросов местного значения, а также владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130). Кроме того, обозначены ведущие формы, в которых реализуется местное самоуправление, образующие в совокупности его систему (ч. 2 ст. 130); установлены базовые параметры территориальной и экономической основ местного самоуправления (ч. 1 ст. 131; ч. 1 ст. 132); закреплены гарантии его реализации (ст. 133).

Конституция Российской Федерации отнесла к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (п. «н» ст. 72). В развитие этой конституционной нормы был принят федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»20 (далее – Закон № 131-ФЗ).

По сути, этот закон детализирует конституционные положения, определяя исчерпывающий перечень полномочий органов государственной власти разного уровня в области местного самоуправления, закрепляя принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления, регламентируя механизмы исполнения финансовых обязательств, возникших в связи с осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий и т.д.

Так, в соответствии с нормами, установленными Законом № 131-ФЗ, к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относятся:

• -    определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации;

• -    правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления;

• -    правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

• -    правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном Законом № 131-ФЗ.

Аналогичным образом Закон № 131-ФЗ определил круг полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления, отнеся к таковым:

• -    правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных Законом № 131-ФЗ;

• -    правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;

• -    правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

• -    правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности

органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации.

Особое внимание следует обратить на то обстоятельство, что Закон № 131-ФЗ очень четко определил возможность осуществления исполнительнораспорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти, а также органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления только случаями , установленными Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и, принимаемыми в соответствии с федеральным законодательством, законами субъектов Российской Федерации.

Полномочия местного самоуправления, как правило, ограничены сферой местных бюджетов, управления муниципальной собственностью, строительства, жилищного хозяйства, коммунального, бытового и торгового обслуживания населения, транспорта и связи, социальной защиты населения, охраны общественного порядка и т.д.

В то же время, несмотря на то, что согласно Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, они могут осуществлять отдельные государственные полномочия в случае передачи им таких полномочий на основе федерального закона либо закона субъекта Российской Федерации.

Согласно ст. 19 Закона № 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными и (или) региональными законами и не отнесенные к вопросам местного значения, в соответствии с являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

Переданные

государственные полномочия являются обязательными для исполнения органами местного самоуправления21.

Безусловно, реализация контрольных полномочий со стороны органов государственной власти необходима и должна осуществляться в полном объеме в том случае, если органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальными и финансовыми средствами. Подобная передача материальных и финансовых ресурсов органам местного самоуправления является проявлением конституционной гарантии местному самоуправлению (ст. 133), так как является компенсацией дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

Подобный подход к регулированию полномочий органов государственной власти разного уровня в области местного самоуправления и непосредственно органов местного самоуправления позволяет убедиться в том, что в настоящее время на законодательном уровне детализирован конституционный принцип разграничения предметов ведения и полномочий между различными видами и уровнями публичной власти.