Конституционные реформы и правовые основы местного самоуправления в странах СНГ в 2020-2023 гг.: новации или стремление закрепить существующее положение

Прошедшая в Российской Федерации в 2020 г. конституционная реформа1, хоть и не повлияла на направленность правового регулирования основ местного управления и самоуправления в странах – участницах СНГ, но стала своеобразным катализатором переосмысления основ организации этого уровня администрирования и понимания места органов местного самоуправления в системе публичной власти во многих государствах содружества, поскольку именно в рассматриваемый период в ряде стран – участниц СНГ были либо приняты новые редакции национальных конституций, либо внесены существенные изменения и дополнения в действующие правовые акты, затрагивающие в том числе и конституционно-правовые основы организации местного самоуправления. Однако, несмотря на произошедшие в рассматриваемый период изменения в правовом регулировании, практически во всех странах – участницах СНГ актуальность реформирования сложившихся моделей организации местного самоуправления полностью сохранилась, поскольку ключевые проблемы взаимоотношений органов власти всех уровней остались неразрешенными.

Наиболее существенные изменения в конституционно-правовой основе местного самоуправления и в национальном законодательстве в рассматриваемый период произошли в Казахстане, Туркменистане и Узбекистане.

В рамках правовой реформы, проведенной в 2022 г. в Республике Казахстан (РК) (новая редакция Конституции применяется с 1 января 2023 г.2), фактически получила закрепление модель, в рамках которой сосуществуют формы местного управления и самоуправления. Глава VIII Основного закона страны устанавливает дуалистический характер организации местного самоуправления уже в своем наименовании: «Местное государственное управление и самоуправле-ние»3, поскольку органы представительной власти на местах, маслихаты, представляют собой структуры муниципального самоуправления, причем находятся они под контролем центральной власти, поскольку согласно норме ч. 5 ст. 86 Конституции РК4, глава государства имеет полномочия на досрочное прекращение их деятельности и роспуск. Реальная же власть сконцентрирована в руках местных исполнительных органов, которые в соответствии с ч. 1 ст. 87 Конституции РК5 входят в единую систему исполнительных органов государства.

Полномочия органов местного государственного управления и местного самоуправления конкретизируются в Законе Республики Казахстан от 23.01.2001 г. № 148–II «О местном государственном управлении и местном самоуправлении в Республике Казахстан»6, но в рамках конституционных положений о параллельном существовании представительных органов местного самоуправления и местных органов исполнительной власти, входящих в систему исполнительных органов государственной власти.

Фактически в новой редакции Конституции РК7 не были реализованы принципы международно-правовых актов о местном самоуправлении, хотя на них надеялись некоторые местные и отечественные исследователи (Портнова, Турова, 2022).

Существенные изменения произошли и в системе конституционно-правовых принципов организации местного самоуправления, и в национальном законодательстве о местном самоуправлении Туркменистана.

Основой законодательства страны о местном самоуправлении в настоящее время является Закон Туркменистана от 20.11.2022 г. «О местном самоуправлении»8, действующий на момент написания работы в редакции от 16.03.2023 г. В соответствии со ст. 3 указанного закона систему законодательства государства о местном самоуправлении составляют: Конституция9, закон о местном самоуправлении10 и иные нормативные правовые акты Туркменистана.

Помимо общих положений по организации местного самоуправления, указанных в международно-правовых актах (включая и принцип самостоятельности органов местного самоуправления, что устанавливается далеко не во всех странах объединения), на структуру и функциональность соответствующих органов власти влияет также принцип соблюдения национальных традиций.

Следует отметить, что обозначенный закон1 регулирует деятельность органов местного и территориального самоуправления, которые позволяют обеспечить действительно самостоятельную и независимую от органов государственной власти практику, поскольку их формирование осуществляется исключительно на демократической основе посредством организации выборов местным населением представительных органов, которые формируют структуры исполнительного характера, определяют наполнение материально-технической базы, находящейся в собственности муниципальных образований, а основу финансовой самостоятельности составляют налоговые поступления в соответствии с законодательством, подлежащие зачислению в местные бюджеты.

Самостоятельность органов местного самоуправления и их независимость от государственной власти проявляются также в формировании структур исполнительного характера: главы административно-территориальных образований (арчыны) и органов местного самоуправления представительного характера (генгешей) назначаются исключительно органами местного самоуправления на основе выборов без какого-либо участия или влияния органов государственной власти.

М.О. Хаитов отмечает, что муниципалитеты Туркменистана имеют как государственную, так и негосударственную природу. Он подчеркивает, что именно высший уровень власти определяет полномочия органов местного самоуправления в решении вопросов, относящихся к компетенции государственного управления, но в то же время само формирование органов местного самоуправления происходит в результате народного волеизъявления без участия и воздействия государства (Хаитов, 2011).

То, что указанный автор считает двойственной природой местного самоуправления, следует рассматривать как включение его в систему публичной власти, но, если исходить из ныне действующей редакции Закона о местном самоуправлении2, то это проявляется не столько в наделении местного самоуправления определенным комплексом функций, сколько в возможности делегирования его органам ряда государственных полномочий при условии предоставления соответствующего финансирования (ст. 17 Закона о местном самоуправлении3).

В Узбекистане правовой основой местного самоуправления является Закон от 02.09.1993 г. № 913–XII–сон «О государственной власти на местах»4, действующий в настоящее время в редакции от 24.12.2020 г., который фактически ставит органы местного самоуправления в зависимость от государственной власти, в том числе и от самого президента (при формировании властных структур г. Ташкента и области). В то же время представительные органы власти формируются на основе выборов населением административно-территориального образования определенного уровня (область, район, город).

Несмотря на принятие новой Конституции Республики Узбекистан (РУ) в мае 2023 г.5, само понятие «местное самоуправление» в ней отсутствует, как и в первых редакциях Основного закона, что повлекло за собой необходимость разработки и принятия Закона Республики Узбекистан от 14.14.1999 г. № 758–I «Об органах самоуправления граждан»6, который постоянно подвергается изменениям. К органам самоуправления Конституция относит только сходы граждан на местном уровне (ст. 127 Конституции РУ)7, которые выбирают председателя, но эти органы не имеют нормативно определенной структуры, действуют фактически стихийно и не владеют инструментами решения вопросов местного значения, поэтому можно сделать вывод об отсутствии в Узбекистане законодательства, устанавливающего основы правового регулирования отношений, связанных с формированием и функционированием системы органов местного самоуправления. Правовому регулированию подлежат только отношения в рамках централизованной системы местного управления на уровнях область – район – город на основе реализации конституционного принципа народовластия.

Ученые Республики Узбекистан при характеристике конституционно-правовых основ местного управления и содержания национального закона о местном управлении приходят зачастую к выводам, не соответствующим содержанию данных документов. Так, например, Я. Олламов пишет о конституционно-правовых гарантиях права граждан на самоуправление, хотя такая норма в Конституции Узбекистана1 отсутствует, а положительную сторону хаотичной модели системы органов местного самоуправления, правовой статус которых остается неопределенным, сравнивает с системой советских органов, причем не в пользу последних, поскольку они обладали свойством иерархичности, что следует считать, по мнению указанного автора, серьезным недостатком (Олламов, 2017).

Таким образом, в Узбекистане на законодательном уровне до сих пор не решен вопрос о формировании системы органов местного самоуправления, даже указанные в Основном законе2 их виды (сходы граждан в поселках, кишлаках и аулах, а также в махаллях городов, поселков, кишлаков и аулов, избирающие председателя) не упоминаются в национальном законодательстве.

Следует отметить, что отечественными исследователями неоднократно выражалось мнение относительно перспектив развития демократических начал в правовой основе местного самоуправления в странах – участницах СНГ3. Однако практика реформ доказывает справедливость утверждений ряда ученых об отсутствии местного самоуправления в этих государствах (Чиркин, 2014), поскольку структуры данного уровня остаются зависимыми в своей деятельности от местных и центральных органов государственной власти, а также от президента.

Примером формального отношения к изменению системы органов местного самоуправления с целью повышения эффективности их работы и авторитета среди населения может послужить реформа, проведенная в 2022 г. в Азербайджане на основе соответствующих норм Закона «О статусе муниципалитетов»4, поскольку число такого рода органов власти в стране было неоправданно высоким и сокращено практически вдвое. Тем не менее практические результаты реформы местного самоуправления в стране, которые можно было бы положительно оценить, отсутствуют. Наоборот, как отмечает заместитель главы Центра содействия экономическим инициативам Р. Агаев, с объединением муниципалитетов на основе прежнего законодательства возникли новые проблемы, поскольку эта инициатива не исходила от населения, а была исключительно результатом мнения государственных чиновников, не учитывающих интересы граждан5.

Рассматривая перспективы развития местного самоуправления в Азербайджане, Х.Дж. Исмайлов отмечает, что соответствующие этому уровню органы должны стать полноправными элементами публичной власти, но при условии повышения активности населения в решении вопросов местного значения, а также при трансформации системы отношений государства и органов местного самоуправления на основе придания муниципальной власти свойств власти вообще, а это, по мнению указанного автора, невозможно (Исмайлов, 2019).

Основной причиной сложившегося положения является стремление государственной власти самостоятельно решать вопросы местного характера, держать под полным контролем формирование органов муниципального самоуправления, в том числе и в связи с необходимостью обеспечивать безопасность государства и общества, что в настоящее время для ряда стран – участниц СНГ является весьма характерной задачей (Портнова, Турова, 2022: 28), например, для Республики Беларусь, где сохранившиеся элементы советской системы народного представительства включены в систему органов государственной власти.

Дальнейшее развитие национальных моделей местного самоуправления может пойти по различным направлениям: во-первых, по пути подавления роли местного самоуправления в решении вопросов регионального значения, поскольку налицо желание правящих элит к изменению курса на жесткую централизацию государственного управления; во-вторых, по пути игнорирования ценностей муниципалитетов, например, в Узбекистане, где даже новая конституция не внесла никаких положительных изменений в понимание роли органов местного самоуправления в процесс обеспечения реализации функций государства в регионах; в-третьих, по пути формирования конституционных основ и национального законодательства о местном самоуправлении по примеру Туркменистана, когда в полной мере будут реализовываться международно-правовые стандарты и учитываться культурно-исторические и национальные традиции населения.

Централизация государственной власти с одновременным процессом умаления роли органов местного самоуправления в общественных отношениях на местах и в решении вопросов регионального значения представляется изжившей себя моделью организации местного самоуправления даже в странах с унитарной моделью государственности, поскольку такая практика реализации решения вопросов местного значения приводит к появлению сложной бюрократической структуры, что не способствует оперативности устранения проблем на низовом уровне административно-территориальных единиц.

Таким образом, в рассматриваемый период только в Туркменистане в результате конституционной реформы и реформирования законодательства о местном самоуправлении была создана фактически новая модель местного самоуправления, которая в своей нормативной основе соответствует и международно-правовым стандартам органов местного самоуправления, и рекомендациям органов СНГ. В прочих рассмотренных примерах реформ конституционных основ местного самоуправления и последовавших за ними изменениях национальных законодательств о местном самоуправлении мы сталкиваемся лишь с попытками сохранения существующих моделей либо сочетания местного государственного управления и местного самоуправления, когда, как правило, органы низшего уровня власти в той или иной степени подчинены высшему либо вообще не обладают какими-либо властными полномочиями, а их решения – обязательной силой и фактически имеют рекомендательный характер.