Контроль и надзор как элементы государственного регулирования

Контроль или регулирование нередко рассматривается как одна из правовых форм осуществления функций государства, т.к. нормативная формализация контрольных действий всегда сопровождает управление и нормотворчество, что приводит, в частности к разработке и принятию административных регламентов. Идут научные споры о роли и «весе» государственного контроля в регулировании экономики и других сфер общественной жизни. В конце ХХ в. доминировали теории дерегулирования, ратующие за кардинальное ослабление государственного контроля. Но в начале XXI в. особенно после кризиса экономики и управления в развитых странах, а также успехов государственного регулирования в КНР, Малайзии, Южной Кореи, странах Скандинавии, сторонники государственного контроля получили определенную поддержку; реанимировалась концепция «умного регулирования» («smart regulation»), что отразилось, например, в политике Европейского Союза [5]. Специалисты говорят также о международно-правовом контроле, затрагивающем государственное управление, что вполне резонно, учитывая деятельность ООН, Европейского Союза, а также

Европейского суда по правам человека, контролирующего исполнение его решений в разных странах, в том числе в России [6] . Разновидностями государственного публичного контроля может выступать парламентский, судебный, прокурорский, президентский, правительственный, ведомственный контроль, контроль счетных и ревизионных палат (органов).

Конкретизация правовой политики становится все актуальнее. И обращение к контролю дает возможность такую конкретизацию осуществлять.

И контроль, и надзор, и мониторинг являются, с одной стороны, управляющими воздействиями, с другой, сами под влиянием управляющих воздействий уполномоченного субъекта принимают различные формализованные состояния. В последнее время они стали неотъемлемыми процессуальными элементами правовой политики. Трудно выявить признаки, позволяющие развести эти понятия, отражающие такую ёмкую формализуемую деятельность.

Благодаря разработке концепций, доктрин, стратегий, предваряющих принятие закона, понятия включаются в доктринальные и нормативные акты, в механизм административно-правовых режимов. Можно отметить, что контроль и надзор сочетаются обязательно с проверкой деятельности органа государственной власти или негосударственной организации и предполагают определённые административно-правовые санкции. Можно выделить собственно контроль, в ходе которого проверяется законность и целесообразность деятельности, и надзор («суженный контроль»), ограничивающийся только проверкой законности.

Итак, правовой контроль, надзор, аудит, оценивание эффективности деятельности, экспертиза - это несколько отличающиеся по субъектам и объектам, а также по характеру и степени формализации, состояния общей родовой – контролирующей деятельности. Аудит в значительной степени отличается от контроля и мониторинга по своему предмету (финансы) и субъекту (специализированные частные компании). Как эти виды общей родовой деятельности в системе управления соотносятся с мониторингом? Мониторинг связан с контрольными функциями; он имеет общие существенные признаки (процедуры наблюдения, информирования, анализа). Есть и различия. Контроль и надзор, по сравнению с мониторингом, в большей степени являются управляющими и правоохранительными воздействиями. Правовой контроль, и особенно надзор, предполагает, как правило, официальные проверки деятельности органа государственной власти или негосударственной организации, а также определенные административно-правовые санкции. А существенными признаками правового мониторинга являются важная роль в поддержании потока информации [4] и систематизации законодательства [1, с. 97].

Правда, возникает ситуация логического противоречия, которое желательно устранять. Исследователи приводят определения правового мониторинга как метода контроля, а также как «новой юридической технологии» [2, с. 74]. Может ли мониторинг быть и видом, и методом, и технологией контроля? В условиях бурного развития информационных технологий, содержание контроля, его виды и формы изменяются; может возникать доминанта какого-то вида, например, мониторинга, что заметно в расширении его применения и возрастания его роли, что позволяет говорить о последнем как относительно самостоятельном виде контроля. Тем не менее, это не отменяет возможность применения мониторинга как одного из методов правового контроля, а также как его технологии. В определенных условиях контроль и надзор могут включать в себя мониторинг как составляющую часть (инструмент).

В последние годы в России эксперты затрагивали эту проблему в рамках разработки и обновления «Стратегии – 2020». Оценивание правового регулирования тесно связано с экспертизами и мониторингом [3]. В одних проектах оценивание процессуально интегрирует в себя правовой контроль, мониторинг, аудит и экспертизы. В других – правовой контроль, надзор, аудит, мониторинг могут использовать оценивание правового регулирования как инструмент или форму, а также включать процедуры такого оценивания (публичные консультации, независимые экспертизы, доклады) в свой процесс.