Конвенции и рекомендации международной организации труда в стратегии развития здравоохранения в странах организации экономического сотрудничества и развития

Одной самых уникальных, неповторимых и в то же время недооцени‐ ваемых людьми, пока они ее не потеряют, ценностей, какими одаривает природа живые организмы, является здоровье, от которого зависит очень многое в судьбе человека, включая продолжительность его жизни. Поэтому в процессе государственно‐правового развития общества в разное время со‐ вершенно естественным образом появились и существуют поныне разнооб‐ разные международные объединения и организации, деятельность которых направлена на обеспечение оптимальных условий жизни и труда. Среди этих организаций выгодно отличаются Международная организация труда (МОТ) и Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ).

Основные цели и задачи МОТ и ВОЗ отражены в их конвенциях, реко‐ мендациях и программах.

Одной из первоначальных и основных задач МОТ является выработка главным форумом этой организации – Международной конференцией тру‐ да, которая имеет трехсторонний характер, потому что на ней представлены работодатели, трудящиеся и правительства, – таких документов, как конвен‐ ции и рекомендации, в которых декларируются международные нормы ор‐ ганизации труда.

После того как каждое из государств – членов МОТ и ВОЗ ратифициру‐ ет ту или иную конвенцию, она начинает требовать от этих государств во‐ площения в жизнь установок данной конвенции. Поэтому сами по себе кон‐ венции МОТ представляют собой международный договор, который при‐ зван упорядочивать трудовые отношения и предполагает соблюдение уста‐ новленных на договорной основе правил в сфере охраны труда и социально‐ го обеспечения. В силу всего этого конвенции формулируются и утвержда‐ ются высшим органом МОТ, каким является ежегодная Международная конференция труда, которую иначе называют Генеральной конференцией. Рекомендации, лежащие в основе той или иной конвенции, являются руко‐ водствами по вопросам политики, законодательства и практики и представ‐ ляют собой предложения о внесении изменений в соответствующие нормы национального законодательства.

Этот процесс начался еще в 1919 г., когда были приняты документы, имеющие международное значение: конвенции, программы, рекомендации и т. д., в надежде и стремлении упорядочить практически все существующие в мире труда и трудовых отношений вопросы и проблемы. А этих вопросов и проблем было множество. Среди них в то время большой общественный и государственный интерес представляли такие проблемы общественно‐ политического и социально‐экономического характера, как права человека, право на различные союзы, организации и объединения, разнообразные виды дискриминации, безработица, условия труда и отдыха, вопросы безо‐ пасности и охраны труда. Особое место среди всех этих проблем занимали вопросы трудоустройства женщин, мигрантов и тех, чья работа была связана с морем.

Сегодня распространившаяся по всему миру коронавирусная инфекция (COVID‐19) проверяет на прочность национальные системы здравоохране‐ ния, их потенциал противодействия, степень готовности и скорость реагиро‐ вания на чрезвычайные ситуации. Стремительное распространение COVID‐ 19 подчеркивает настоятельную необходимость укрепления системы здра‐ воохранения. Специфика ситуации состоит еще и в том, что медработники, служащие фундаментом системы здравоохранения, каждый день рискуют здоровьем, делая свою работу.

В условиях вспышки COVID‐19 многим медицинским работникам при‐ ходится справляться с тяжелой дополнительной нагрузкой, долгое время ос‐ таваясь на работе и лишаясь отдыха. Во многих странах в связи с ростом чис‐ ла госпитализаций стала широко практиковаться сверхурочная работа. В не‐ которых странах медработников ограничили в праве на отпуск, чтобы обес‐ печить постоянное присутствие достаточного числа медиков во время пан‐ демии COVID‐19. Справедливый режим рабочего времени позволяет достичь баланса между благополучием медицинских работников, с одной стороны, и потребностями медицинской службы – с другой. Однако в чрезвычайных си‐ туациях работники здравоохранения вынуждены работать в нештатных и порой нетипичных условиях.

В одном из документов МОТ – Рекомендации МОТ по достойному тру‐ ду в государственных службах экстренной помощи (2018) – сформулированы принципы установления режима рабочего времени в период действия чрез‐ вычайной ситуации.

Нормы оптимальной, справедливой продолжительности рабочего времени медицинских сестер зафиксированы в Конвенции МОТ 149 о заня‐ тости и условиях труда и жизни сестринского персонала (1977) и утверждены сопровождающей ее Рекомендацией о занятости и условиях труда и жизни сестринского персонала (Рекомендация 157).

Согласно ст. 6 Конвенции 149 медсестры имеют право и могут пользо‐ ваться условиями, которые должны соответствовать условиям труда других работников той или иной страны. Это положение предусматривает такие моменты, как количество рабочего времени, заработная плата за сверхуроч‐ ные часы работы и т. д. Эта же Конвенция регулирует вопросы, связанные с продолжительностью еженедельного отдыха, ежегодного оплачиваемого и учебного отпусков, отпуска по беременности и родам, по болезни, а также вопросы социального обеспечения.

Рекомендация 157 применяется ко всему сестринскому персоналу. В ней дается определение понятий «нормальная продолжительность ра‐ бочего времени», «сверхурочное время», «дежурство», «неудобные часы работы» и установлена продолжительность рабочего дня – не более 12 часов, включая сверхурочное время, которое должно быть сведено к минимуму, в том числе к минимуму должны быть сведены неудобные ча‐ сы и дежурства.

Рекомендация 157 вносит уточнение в вопросы, связанные со сверх‐ урочными работами, работой в неудобные часы и дежурства. В этом же до‐ кументе говорится о добровольности сверхурочной работы, за исключением случаев, затрагивающих интересы больного, или при отсутствии желающих выполнить ее.

Все перечисленные моменты становятся особо актуальными во время чрезвычайных ситуаций, в число которых входит и современная пандемия. По‐ этому в Рекомендации 157 предусматривается, что временные исключения из положений, которые имеют отношение к нормальной продолжительности ра‐ бочего времени, должны разрешаться только в случае крайней необходимости.

Особым моментом текущей ситуации является то, что если чрезвычай‐ ные ситуации, случавшиеся в прошлом в сфере общественного здравоохра‐ нения, например вспышки вирусной лихорадки Эбола и тяжелого острого респираторного синдрома (SARS), продемонстрировали эффективность крат‐ косрочного экстренного планирования, пандемия COVID‐19 подчеркнула не‐ обходимость согласованных и стабильных инвестиций в здравоохранение. Кризис COVID‐19 привлек внимание к перегруженным системам здраво‐ охранения многих стран, как и к проблеме найма, расстановки, удержания и защиты хорошо обученных, поддерживаемых и мотивированных работни‐ ков, обнажил настоятельную необходимость в стабильных инвестициях в системе здравоохранения, включая создание достойных условий труда и обеспечение лечебных учреждений оборудованием.

ВОЗ и Европейское региональное бюро в 2013 г. подготовили особую программу специальных мероприятий «Здоровье – 2020: основы европей‐ ской политики и стратегия для XXI века». Основы ее были разработаны пред‐ ставителями 53 стран Европейского региона на очередной сессии Европей‐ ского регионального комитета ВОЗ еще в сентябре 2012 г. Программа учиты‐ вает необходимость решения современных проблем здравоохранения и имеет инновационный характер. В ней говорится о важности здоровья, прав и возможностей граждан, формирования устойчивости к негативным воздейст‐ виям, о необходимости создания благоприятной окружающей среды.

Программа «Здоровье – 2020» имела два варианта. Первый вариант был адресован руководителям и авторам проекта, второй – всем его участ‐ никам. В дальнейшем Европейский региональный комитет ВОЗ на базе этих вариантов утвердил основные направления политики «Здоровье – 2020». Здесь необходимо сказать о том, что в целях реализации указаний Комиссии ООН по вопросам занятости в области здравоохранения и экономического роста МОТ в 2017 г. объединила усилия с ВОЗ и ОЭСР.

Следующим важным документом МОТ стали Рекомендации 205 о за‐ нятости и достойном труде в целях обеспечения мира и потенциала проти‐ водействия (2017), в которых рассматриваются чрезвычайные ситуации, по‐ добные той, с которой столкнулись страны в условиях пандемии COVID‐19. В них содержатся подробные указания о том, какие действия необходимо предпринимать трехсторонним участникам в области занятости и достойно‐ го труда – как в целях предотвращения кризисных ситуаций и восстановле‐ ния, так и в интересах укрепления потенциала противодействия, и подчер‐ кивается важность социального диалога в антикризисном реагировании.

Среди нормативных документов стран ОЭСР особое место занимают «Трудовые стандарты Организации экономического сотрудничества и разви‐ тия». ОЭСР объединяет 37 промышленно развитых государства, которые на‐ ходятся в различных частях Земли, на основе Договора об образовании ОЭСР. Главная задача Организации – объединение усилий государств, стре‐ мящихся к достижению высокого уровня экономического роста и занятости, обеспечению необходимого жизненного уровня населения, сохранению фи‐ нансовой стабильности и др.

Непосредственное отношение к труду и социально‐трудовым отноше‐ ниям имеют Руководящие принципы ОЭСР, касающиеся использования ме‐ ждународных инвестиций и деятельности многонациональных предприятий, одобренные резолюцией Совета ОЭСР 21 июня 1976 г., которые посвящены вопросам организации труда и социально‐трудовым отношениям.

В течение четырех десятилетий Руководящие принципы постоянно об‐ новлялись, в пятый раз они были пересмотрены на заседании Совета ОЭСР, приуроченном к празднованию 50‐летнего юбилея ОЭСР 25 мая 2011 г. В дальнейшем основные положения этого документа получили развитие в других международных стандартах Совета ОЭСР.

Между тем в соответствии с принципом I.2 Руководящие принципы не должны заменять собственные законы государств, входящих в ОЭСР. Поэто‐ му в тех государствах, в которых нормативные правовые акты противоречат принципам и стандартам, изложенным в Руководящих принципах, рекомен‐ дуется найти такой способ соблюдения стандартов Руководящих принципов, который позволит не нарушать национальное законодательство.

В Руководящих принципах большое значение придается трудовым и производственным отношениям.

Ряд международных правовых актов предусматривает право на объе‐ динение в профессиональные союзы, в том числе и трудящимся‐мигрантам. Более подробно проблемы, связанные с мигрантами, рассматриваются в Кон‐ венции 97. В этом плане необходимо подчеркнуть, что ст. 2 Конвенции 87 о свободе ассоциации и защите права на организацию гарантирует право тру‐ дящихся и предпринимателей на создание по своему выбору организаций без предварительного на то разрешения и право вступать в такие организа‐ ции при единственном условии – подчиняться их уставам [1, с. 425–429].

Современные государства, обеспечивая трудовую занятость активной части своего населения, пользуются всем имеющимся арсеналом возможно‐ стей. Наиболее удачным в этом отношении является опыт Франции и Герма‐ нии. На предприятиях этих государств совместно с профсоюзами пользуются социальными планами в целях смягчения негативных последствий тех или иных экономических неудач. К тому же в странах Западной Европы достигнут довольно высокий уровень социальных гарантий работников.

Среди документов МОТ необходимо выделить также Конвенцию 98 (1949), посвященную применению принципов права на объединение в проф‐ союзы и ведение коллективных переговоров [1, с. 430–435]. В ней говорится о том, что никакие дискриминационные действия в обществе не должны быть допущены в отношении профсоюзов и иных организаций трудящихся.

МОТ большое внимание уделяет также и кризисным ситуациям в мире, поэтому ею была разработана система международных трудовых норм, на‐ правленных на достойную и продуктивную занятость в таких условиях. Данные нормы сыграли свою позитивную роль в условиях вспышки COVID‐19. Благода‐ ря этому, во‐первых, люди в большинстве случаев не потеряли работу. Во‐ вторых, эти нормы способствуют преодолению последствий COVID‐19.

На 57‐й сессии Европейский региональный комитет ВОЗ еще в сентябре 2007 г. принял Резолюцию EUR/RC57/R1 о стратегиях развития кадровых ресур‐ сов здравоохранения в Европейском регионе, в которой особо подчеркивается, что в области кадровых ресурсов здравоохранения сложилась кризисная си‐ туация, и предусмотрена ответственность государств‐членов за разработку на‐ циональных планов и стратегий развития кадров здравоохранения.

В Декларации столетия МОТ о будущем сферы труда (2019) говорится, что установление, продвижение и ратификация международных трудовых норм, контроль за их выполнением имеют первостепенное значение для МОТ. Дело в том, что все правовые инструменты МОТ устанавливают базо‐ вый минимум социальных норм, согласованных всеми участниками гло‐ бальной экономики. В соответствии с этим государства могут обеспечивать и более высокий уровень защиты трудящихся, усиливать меры для более эф‐ фективной борьбы с последствиями кризиса. Таким образом, МОТ деклари‐ рует укрепление институтов рынка труда для обеспечения защиты всех ра‐ ботников и подтверждения сохраняющейся актуальности трудового право‐ отношения как средства, обеспечивающего определенность и гарантиро‐ ванную правовую защиту работников.

Нужно отметить, что одним из документов, принятых МОТ в последние годы, является Рекомендация 205, которая утверждает, что в борьбе с кри‐ зисными ситуациями необходимо соблюдать все права человека, а особен‐ но принцип верховенства права в сфере труда. В Рекомендации 205 подчер‐ кивается, что конфликты и бедствия оказывают схожие воздействия на мир труда и имеют схожие последствия. Бедствие – серьезное нарушение функ‐ ционирования сообщества или общества в любом масштабе из‐за опасных событий, которое влечет человеческие, материальные, экономические либо экологические потери (п. 2а). Бедствия могут иметь естественное или антро‐ погенное происхождение, они могут начинаться внезапно (ураган) или по‐ степенно (засуха). Рекомендация предлагает стратегический подход к при‐ нятию мер в ответ на современную кризисную ситуацию.

Данная Рекомендация содержит руководящие принципы, стратегические подходы, антикризисные меры, социальную защиту во время пандемии COVID‐ 19. Для обеспечения эффективности принимаемых мер необходима атмосфера социального доверия. Действительно, это особенно важно в периоды повы‐ шенной социальной напряженности в обществе. В Рекомендации 205 особо подчеркивается важность социального диалога и особая роль организаций ра‐ ботодателей и работников в реагировании на кризисную ситуацию.

Рекомендация призывает государства – члены МОТ признать позитив‐ ной и необходимой роль, которую играют организации работодателей и ра‐ ботников в процессе реагирования на кризисные ситуации с учетом Конвен‐ ции 87 [1, с. 425–429] и Конвенции 98 [1, с. 430–435].

Социальный диалог необходим и на уровне предприятий, так как работ‐ ники должны получать соответствующую информацию, с ними необходимо проводить консультации, сообщать им, что влияет на условия их занятости.

Согласно Конвенции 95 об охране заработной платы (1949) в случае банкротства или ликвидации предприятия в судебном порядке (в том числе в результате последствий COVID‐19) его работники пользуются положением привилегированных кредиторов в отношении заработной платы.

В Конвенции 155 о безопасности и гигиене труда и производственной среде (1981) говорится об ответственности работодателей за принятие мер, направленных на минимизацию производственных рисков. При этом каждое государство, входящее в МОТ, в соответствии с национальными условиями и сложившейся практикой разрабатывает, осуществляет и периодически пере‐ сматривает согласованную национальную политику в области безопасности и гигиены труда и производственной среды.

Вопросы контроля за состоянием здоровья рассматриваются в Реко‐ мендации 171 о службах гигиены труда (1985). В ней сказано о том, что част‐ ная жизнь работников должна быть защищенной.

В свою очередь, Рекомендация 116 о сокращении продолжительно‐ сти рабочего времени (1962) устанавливает обязанность уполномоченных органов власти определять условия и пределы, учитывающие исключения из нормальной продолжительности рабочего времени при наличии форс‐ мажорных обстоятельств, при необычном увеличении рабочей нагрузки и для наверстывания времени, потерянного из‐за общих остановок работы в связи с катастрофами или в случае угрожающей стране опасности.

Конвенция 29 о принудительном или обязательном труде (1930) дает определение и раскрывает содержание понятия «принудительный или обя‐ зательный труд». Отмечается, что даже в исключительных случаях такой труд не может применяться произвольно и без контроля со стороны компе‐ тентных органов власти. Продолжительность и объем обязательных услуг, цель, для которой они используются, должны быть строго ограничены с уче‐ том специфики конкретной ситуации. Например, медработники особенно подвержены риску заражения на рабочем месте такими инфекционными заболеваниями, как COVID‐19.

МОТ обозначила четыре момента в политике реагирования на панде‐ мию COVID‐19. Это, во‐первых, стимулирование экономики и занятости, бла‐ гоприятная фискальная и монетарная политика, кредитование и финансовая поддержка отдельных секторов, в том числе здравоохранения.

Во‐вторых, поддержка предприятий, рабочих мест и доходов, расши‐ рение мер социальной защиты, принятие мер, направленных на сохранение занятости, предоставление финансовой помощи, налоговых льгот и других видов помощи предприятиям.

В‐третьих, это защита работников на рабочих местах, укрепление мер безопасности и гигиены труда, адаптация режимов работы, предотвращение дискриминации и социальной изоляции, предоставление всеобщего доступа к медицинским услугам, расширение применения механизма оплаченного от‐ пуска.

В‐четвертых, необходимость социального диалога перед принятием решений, упрочение потенциала и жизнеспособности организаций работо‐ дателей, работников, правительств и др.

Одновременно со всеми этими моментами МОТ накапливает и рас‐ пространяет информацию об ответных мерах реагирования в области на‐ циональной политики. Судя по имеющимся данным, действия, предприни‐ маемые в этих областях, дают эффект.

Рассмотренные нами конвенции, рекомендации к ним, руководства, программы, декларации МОТ и ВОЗ направлены на различные сферы здра‐ воохранения в странах ОЭСР. Изучение практики и имплементация отдель‐ ных норм международно‐правового законодательства, норм «мягкого пра‐ ва» в законодательство о здравоохранении стран ОЭСР имеет большое зна‐ чение для определения основных моделей правового регулирования трудо‐ вых отношений с учетом социально‐экономических условий государства. Мы надеемся, что уже в ближайшей перспективе станем очевидцами создания человеческим разумом адекватных средств противостояния очередным ис‐ пытаниям, которые еще могут возникнуть перед современным обществом.