Конвергенция публичного и частного права как основная тенденция правового регулирования государственно-частного партнерства в сфере оказания медицинских услуг

Дуализм права, взаимодействие частно- и публично-правовых начал, их единство и противоположность всегда являлись актуальными темами для правовой науки. На современном этапе взгляд на них приобретает особое значение. Появляется все больше сфер жизнедеятельности общества, эффективность правового регулирования которых зависит от сбаланси-

рованности и взаимодействия публично- и частноправовых начал. Среди таковых и сфера оказания медицинских услуг, требующая особого внимания и пересмотра правового регулирования, длительное время формировавшегося исключительно в административно – правом ракурсе, а так же относительно новое для российской правовой действительности явление – государственно-частное партнерство (далее – ГЧП), возникшее на стыке взаимодействия публичного и частного права, как механизм, способствующий повышению доступности и качества медицинских услуг. Взаимопроникновение публично- и частноправовых начал в рассматриваемой сфере приобретает определяющий характер, именно поэтому осмысление публичного и частного права не столько с точки зрения противоположностей, сколько с позиции взаимосвязи в указанном аспекте имеет важное методологическое и практическое значение.

Деление права на частное и публичное известно с древнейших времен. Появление любого разделения, классификации всегда предполагает определение какого-то критерия, на основании которого проводится разграничение. В отечественной правовой науке вопрос о проведении границы между частным и публичным правом решался по-разному. Однако, несмотря на то, что учеными было высказано достаточно большое количество теорий, традиционно их можно классифицировать по двум основным направлениям – материальному, в рамках которого определяющее значение предается непосредственно содержанию регулируемых отношений, и формальному, представители которого считают, что в основе разделения находится метод регулирования правоотношений.

На современном этапе происходит усложнение общественных отношений, и как следствие, их правового регулирования, в связи с чем особое значение приобретает тенденция взаимопроникновения частно- и публично-правовых начал в правовом регулировании. Появляется все больше так называемых «пограничных» сфер, эффективное регулирование которых невозможно с явным превалированием частных или публичных начал. К таковым относится и ГЧП, особенно в сфере оказания медицинских услуг.

Большое внимание межотраслевому взаимодействию в процессе регулирования общественных отношений уделял в своих работах М.Ю. Челышев, изучавший систему связей гражданского права с другими правовыми образованиями и отмечавший их взаимную правовую зависимость, обусловленность и общность [10].

В свете восприятия публичного и частного права как двух частей одного целого не под углом их сущностной противоположности, а с точки зрения их взаимодействия, знаковой в современной российской науке является теория конвергенции частного и публичного права Н.М. Коршунова [5, с. 21–24]. Ученый видел сущностную характеристику конвергенции частного и публичного права в двух основных аспектах: юридическом и социологическом. Юридическая сущность представляет собой их сближение, состоящее в проникновении частного права в публичную сферу общественных отношений и наоборот. Корни социальной обусловленности конвергенции частного и публичного права лежат в сфере разнообразных, наиболее типичных, поддающихся нормативному регулированию интересов участников общественных отношений, необходимость предотвращения и разрешения конфликтов между которыми обусловливает социальное назначение конвергенции частного и публичного права, состоящее в гармонизации этих интересов. Обеспечивая достижение этой цели, публично- и частноправовые методы регулирования выполняют социальную функцию права, состоящую в обеспечении равновесия двух нравственных интересов, отражающих требования личной свободы (частного интереса) и общего блага (публичного интереса) [5, с. 224]. На наш взгляд, конвергенция частно- и публично-правовых начал в правовом регулировании ГЧП в сфере оказания медицинских услуг является основной тенденцией правового регулирования, так как этот институт невозможно отнести ни исключительно к сфере публичного права, ни к сфере частного. Данная точка зрения далее будет последовательно аргументирована.

Как было указано выше, такая категория как «интерес» является системообразующим критерием разделения права на частное и публичное. Однако, рассматривая ГЧП, и пытаясь определить, в сфере публичного или частного права находится данное правовое явление, нелегко установить, публичный или частный интерес является приоритетным при построении системы правового регулирования соответствующих общественных отношений.

Вопрос о соотношении публичного и частного интересов в рамках ГЧП в сфере оказания медицинских услуг приобретает особое значение. Если, рассуждая о традиционных отношениях, подпадающих под частноправовое регулирование, очевидна приоритетность обеспечения частных интересов, а в отношениях административного подчинения напротив – публичных, то говоря о партнерстве государства и частного сектора в рамках реализации ГЧП в сфере оказания медицинских услуг, необходимо учитывать особое социальное значение соответствующих проектов и в то же время равноправие субъектов, добровольность их участия в проекте ГЧП, а значит, необходимости учета интересов обоих партнеров. Хотя, например, А.Н. Лукина считает, что «абсолютного равенства в данном случае быть не может, так как, с одной стороны, стоят интересы большинства, представителем которых выступает публичный орган власти, а с другой стороны, стоит интерес частного лица, который направлен только на одну цель – извлечение прибыли. Приоритет в таких взаимоотношениях должен всегда отдаваться интересам государства, следовательно, преимущество будет иметь государственный интерес, но при этом частное лицо может действовать на определенных государством для него условиях, которые должны быть сформированы таким образом, чтобы были интересны представителям бизнеса» [6]. Аналогичной точки зрения придерживается А.В. Белицкая, полагающая, что в основе ГЧП, возникающего, как правило, по инициативе публичного партнера, заинтересованного в развитии экономики страны, создании или реконструкции социально значимых инфраструктурных объектов, а также в обеспечении населения соответствующими товарами, работами и услугами, всегда лежит идея удовлетворения публичного интереса. Хотя в то же время частный партнер также имеет свой интерес – вложить капитал с тем, чтобы он в будущем увеличился [2]. В.Ф. Попондопуло делает вывод о том, что «основной целью публично-частного партнерства является удовлетворение публичного интереса (интереса, связанного с созданием (модернизацией) публичного имущества и реализацией публичных услуг) посредством удовлетворения частного интереса (имущественного интереса инвестора, привлеченного для создания (модернизации) публичного имущества и реализации публичных услуг). Сбалансированность интересов публичного и частного партнеров в рамках публичночастного партнерства выступает основой их взаимовыгодного сотрудничества» [8].

З.А. Саидов совершенно справедливо отмечает, что «государственно-частное партнерство не направлено в первую очередь на извлечение прибыли, последняя лишь является средством привлечения частных субъектов к реализации проектов в указанных сферах жизнедеятельности посредством их заинтересованности» [9]. В то же время считаем необходимым подчеркнуть мысль ученого о том, что «государственно-частное партнерство предполагает взаимодействие двух субъектов, имеющих в принципе разные интересы, но которые, в то же время, совпадают в связи с их встречным характером» [9].

Безусловно, конструкция государственно-частного партнерства возникла в первую очередь в силу заинтересованности государства в привлечении частных партнеров для реализации проектов, имеющих социальную значимость. Однако вместе с тем, очевидно, что частный партнер вступает в отношения государственно-частного партнерства не из альтруистических побуждений, преследуя общественно полезные цели, а будучи заинтересованным в получении прибыли, то есть в удовлетворении своего частного интереса. Из чего можно сделать вывод о том, что перекос правового регулирования ГЧП в сторону приоритетности публичного или частного интереса, а не их равнозначности, снижает его эффективность.

Таким образом, правовое регулирование, основанное не на паритете частного и публичного интересов, а на приоритете последнего не будет являться привлекательным для потенциальных инвесторов. Подтверждением этого тезиса является ситуация, возникшая на стадии согласования законопроекта «Об основах государственно-частного партнерства» перед принятием во втором чтении. Так, комитет Госдумы по федеративному устройству настаивал на исключении из законопроекта нормы, допускающей переход права собственности на объекты соглашений о ГЧП к частному партнеру, оставляя за ним лишь правомочие пользования. Комитет аргументировал свою позицию тем, что ГЧП необходимо для решения публичных задач, из чего вытекает исключительно целевое использование имущества, а переход права собственности противоречит публичным интересам [3]. Однако как свидетельствует мировая практика, исключение возможности включения условия о переходе права собственности на объекты соглашений о ГЧП к частным партнерам, существенно сокращает потенциал использования ГЧП в РФ, ограничивая существующие и успешно реализуемые за рубежом модели. Кроме того, это снижает привлекательность для участия потенциальных частных партнеров в ряде дорогостоящих проектов. Баланс публичных и частных интересов в данном случае достигается за счет закрепления условия о целевом использовании имущества, а так же посредством закрепления за публичным партнером функции надзора и контроля.

Вторым традиционно выделяемым критерием разграничения частного права от публичного является метод правового регулирования. Под методом правового регулирования понимаются выражающие характерные черты правового регулирования «приемы юридического воздействия, их сочетание, характеризующее использование в данной области общественных отношений того или иного комплекса юридического инструментария, средств юридического воздействия» [1, с. 294–296]. Метод правового регулирования является «способом организации правовой связи субъектов регулируемых общественных отношений, показывающий как нормы отрасли воздействуют на предмет правового регулирования» [4, c. 19], «имманентное свойство права, признак, позволяющий отграничить право от других социальных регуляторов» [4, c. 22], содержательный признак права, отражающий типичные элементы его содержания [11, c. 21].

Традиционно в науке выделяется два основных или первичных метода правового регулирования: императивный или метод субординации и диспозитивный, предполагающий координацию. Для каждой отрасли права характерен свой метод. Однако, когда речь идет о нетипичных правоотношениях, аккумулирующих в себе как частно-, так и публичноправовые начала, возникающих, например, из ГЧП, межотраслевые связи должны проявляться в согласованности обоих методов. При рассмотрении ГЧП становится очевидно, что выделить преобладание какого-то из них довольно сложно и не слишком эффективно. С одной стороны, принципами ГЧП является равноправие сторон соглашения и равенство их перед законом; справедливое распределение рисков и обязательств между сторонами соглашения; свобода заключения соглашения, с другой – законодатель в императивной форме установил довольно широкий перечень существенных условий, требования к предложению о реализации проекта, при этом решение о реализации принимается специально уполномоченными органами государственной власти или местного самоуправления при наличии положительного заключения уполномоченного органа в установленный срок, установлена конкурсная процедура, за публичным партнером закреплены права на осуществление контроля за исполнением соглашения. Оформляются ГЧП – соглашения исключительно в рамках гражданско-правовых конструкций, однако в то же время только при комплексном регулировании отношений возможна полная реализация проекта. Конвергенция, как основная тенденция правового регулирования ГЧП проявляется и в принятии специального нормативно – правового акта, имеющего межотраслевой характер [7].

Таким образом, главной задачей законодателя для развития ГЧП выступает создание правового механизма, гармонично сочетающего элементы императивного и диспозитивного регулирования, обеспечивающего внутрисистемное единство противоположных по своей сути приемов, направленного на сбалансированное применение правовых средств, как частного, так и публичного права, обеспечивающих соблюдение публичных и частных интересов, и отражающего тенденцию взаимопроникновения публично- и частноправовых начал в механизме правового регулирования государственно-частного партнерства в сфере оказания медицинских услуг.