Коренные малочисленные народы севера Республики Саха (Якутия): особенности реализации программ поддержки в постсоветский период

,

Institute for Humanitarian Research and North Indigenous Peoples Problems of the Siberian Branch of the Russian Academy of Sciences, Yakutsk, Russia, ,

целевых программ экономического и социального развития коренных малочисленных народов. Государственные проекты при этом распространялись лишь на территории, включённые в Перечень районов проживания КМНС. Данные переписей населения разных лет показывают, что в связи с этим поддержка оказывалась не всему сообществу КМНС. Так, в 1989 г. в республике насчитывалось 24 817 представителей малочисленных народов Севера, из них в районах проживания – всего 18 538 чел.1 К 2010 г. соотношение составило 40 193 и 22 471 чел.2

Рассмотрим опыт реализации трех первых государственных программ поддержки КМНС постсоветского периода в Республике Саха (Якутия) (далее – РС (Я)). Для иллюстрации переходного периода от советской к российской модели поддержки КМНС проанализируем также программу 1980-х гг. Настоящее исследование основано на изучении программных документов и впервые водимых в научный оборот материалов архивов республиканских органов власти, фонды которых были открыты для ознакомления относительно недавно.

Исследователи отмечали крайнюю неэффективность постсоветских государственных проектов, направленных на развитие КМНС. В частности, главными недостатками прошлых программ назывались бесадресность выделяемых денежных средств и использование их не по назначению на разных уровнях власти (Донской и др., 2000: 20).

Особый интерес для нашего исследования представляют работы, освещающие вопросы реализации программ поддержки КМНС на федеральном уровне, авторами которых выступают С.Н. Харючи (Харючи, 2001), К.М. Матвеева (Матвеева, 2003), В.А. Тураев (Тураев, 2018), З.И. Строгальщикова (Строгальщикова, 2008), М.А. Снегирева (Снегирева, 2012), Е.А. Брюханова (Bryukhanova, Kobalinskiy, 2014).

Основы организации поддержки народов Севера со стороны государства сформировались преимущественно в советский период. Меры, принимаемые правительством, были комплексными и ориентировались на сохранение малочисленных этносов путем поддержания традиционности в их жизнедеятельности. Политику государства, направленную на помощь народам Севера, вплоть до 1991 г. определяло Постановление Центрального комитета КПСС и Совета министров СССР от 7 февраля 1980 г. № 115 «О мерах по дальнейшему экономическому и социальному развитию районов проживания народностей Севера»3. Предусмотренный им комплекс государственных мероприятий был направлен прежде всего на развитие традиционного хозяйства индигенных народов, его планировалось сделать имманентной частью экономики Крайнего Севера. Так, по каждому населенному пункту и хозяйству в районах проживания народов Севера Якутии были разработаны конкретные меры поддержки. Программа была направлена на развитие национальных сел за счет решения вопросов социальной инфраструктуры, занятости среди коренного населения, повышения его уровня и качества жизни, сохранение языка и культуры. Подчеркивалось, что важнейшей социально-экономической задачей является завершение перевода кочевого населения на оседлый образ жизни4. В дальнейшем данное положение программы было признано ошибочным, разрушающим традиционные основы хозяйства и культуры КМНС. Критике подверглась и система распределения финансовой помощи, когда средства оседали в районных центрах – рабочих поселках, поскольку в советский период поддержка государства оказывалась в целом районам проживания народностей Севера. В частности, согласно Постановлению Совета Министров РСФСР от 11 марта 1980 г. № 126 в этот Перечень районов была полностью включена территория 19 районов ЯАССР. Численность населения в них постоянно увеличивалась и к 1990 г. составила 73,8 тыс. чел., тогда как КМНС из них составляли всего 20,7 тыс. чел.5 Пик государственного финансирования программы пришелся на 1985 г. и выразился в 182 889 тыс. руб. Однако в последующие годы поступление средств резко уменьшилось6. С 1987 г. в целях экономии из перечня был исключен ряд населённых пунктов с незначительным числом представителей КМНС, в том числе поселки городского типа, поддержка стала оказываться отдельным сельским советам, местам проживания КМНС.

На 1991 г. в перечень районов проживания народностей Севера, который утверждался правительственными постановлениями, были включены поселения в 20 районах республики, в том числе села Русское Устье и Походск1. Концентрация финансовой помощи в местах традиционного проживания КМНС не смогла уберечь их от снижения уровня жизни.

Переходной программой стала «Государственная программа развития экономики и культуры малочисленных народов Севера в 1991–1995 гг.», утвержденная Постановлением Совета Министров РСФСР от 11 марта 1991 г. № 1452. Она была разработана в соответствии с совместным Постановлением Кабинета Министров СССР и Совета Министров РСФСР от 11 марта 1991 г. № 84 «О дополнительных мерах по улучшению социально-экономических условий жизни малочисленных народов Севера на 1991–1995 годы»3 и стала логичным продолжением советских программ поддержки народов Севера. В Постановлении РСФСР указывался объем капитальных вложений на весь срок действия программы в размере 6,4 млрд руб. В приложениях к ней содержались конкретные задания со сроками выполнения для всех министерств и ведомств. Государственная программа была ориентирована на развитие социальной сферы, агропромышленного комплекса, связи, транспорта и строительства; рациональное использование природных ресурсов и охрану окружающей среды и др. Любопытно, что Ассоциация малочисленных народов Севера признавалась полноправным субъектом реализации программы. К сожалению, многие задачи из обозначенных в документе остались лишь на бумаге.

Подчеркивалось, что целью программы является создание условий для коренного улучшения всего комплекса социальных условий проживания КМНС, сохранения их естественной среды обитания и традиционного хозяйственного уклада на основе новых технологий с максимальным привлечением средств государственных предприятий, коммерческих структур и зарубежных инвесторов. Для выведения из кризиса регионов, на территории которых проживают КМНС, необходима их федеральная поддержка из бюджета. В дальнейшем органы власти признали, что низкий уровень обеспечения финансовыми ресурсами, задержки в перечислении средств явились основной причиной срыва выполнения поставленных задач. Фактически в 1991–1995 гг. было выделено от потребности средств: в 1991 г. – 30 %; в 1992 г. – 17 %; в 1993–1994 гг. – 4 %; в 1995 г. – 2 %4.

В результате хронического недофинансирования все мероприятия программы 1991– 1995 гг. свелись к деятельности системы государственных предприятий-посредников при Госком-севере, который курировал на тот момент реализацию государственных проектов, извлекая прибыль для себя. Структуру обвиняли в том, что она не всегда могла убедительно обосновать необходимость выделения средств на мероприятия программы. По этой причине ее финансирование было практически приостановлено (Тураев, 2018: 118).

В РС (Я) государственным заказчиком программных мероприятий являлось Министерство по делам малочисленных народов Севера (Астахова, 2018: 138), на основе одного из структурных подразделений которого в 1994 г. была создана Дирекция строящихся предприятий и целевых программ (далее – ДСПиЦП), именно через данную структуру осуществлялась работа по программам социально-экономического развития и целевым грантам КМНС вплоть до сентября 2004 г. Предметом ее деятельности являлось исполнение функций заказчика и застройщика по капитальному строительству объектов, выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, предусмотренных программой. О начальном периоде работы ДСПиЦП сведений недостаточно, что требует дальнейших научных изысканий в этом отношении. Однако некоторые выводы можно сделать уже сейчас.

В частности, незначительное финансирование республиканской части все же осуществлялось, и некоторые поставленные программой задачи нашли свое воплощение в жизни или сыграли заметную роль в жизнедеятельности КМНС Якутии. Например, вопросы совершенствования национально-территориальных образований и их юридического статуса решались в этот период заложена организация национальных образований на уровне наслегов.

В разделе программы «Развитие социальной сферы» поднимался вопрос о восстановлении ранее ликвидированных поселений и производственных участков в местах традиционного хозяйствования народов Севера. Перечень возрождаемых населенных пунктов и территорий в пределах границ землепользования кочевых родовых общин был законодательно закреплен: в бюджете республики появилась статья для осуществления этой инициативы. Хотя реализация данного проекта происходила с переменным успехом, для народов Севера он стал символом перемен к лучшему.

Государственной программой развития экономики и культуры малочисленных народов Севера было предусмотрено строительство по всей стране культурных центров малочисленных народов Севера, способных собрать под одной крышей государственные, общественные, культурные структуры КМНС. Реализация идеи создания такого центра в РС (Я) сплачивала сообщество индигенных народов региона.

Большой комплекс задач был посвящен предоставлению образовательных услуг. Предполагалось выделение средств на строительство дошкольных и общеобразовательных учреждений, в том числе малокомплектных школ, клубов и домов культуры. Научное сообщество ответило на запрос разработкой концепций и программ развития этнического образования, публикацией учебных изданий на языках КМНС.

Впервые встал вопрос по совершенствованию оплаты труда оленеводов, рыбаков и охотников, занятых в традиционных отраслях и промыслах, и установления ежемесячных пособий в размере минимальной заработной платы неработающим женщинам из числа малочисленных народов Севера, имеющим детей и проживающим в местах производственной деятельности оленеводов, рыбаков и охотников. Это являлось существенной помощью, учитывая, что средняя заработная плата в районах проживания КМНС была на порядок ниже среднереспубликанской, а расходы на одного члена домохозяйства – выше.

В программе учитывалось и развитие агропромышленного комплекса. Планировалось повсеместно создавать предприятия различной формы собственности: ассоциации, агропромышленные комбинаты, фирмы, объединения, кооперативы, фермерские, родовые и семейные хозяйства, совместные предприятия с иностранными фирмами, позволяющие использовать передовые технологии. В программе были заложены средства на реконструкцию и ввод в эксплуатацию цехов по переработке мяса и рыбы, цельномолочной продукции, пунктов и площадок для убоя оленей, оборудованных холодильными установками, промежуточных баз оленеводов и охотников, рыболовецких участков, цехов и мастерских по переработке оленьего и кожевенно-мехового сырья, цехов по переработке пантов северных оленей, пошиву меховых изделий и других производственных объектов. Причем указанные в программе объемы устанавливались в разрезе сел и поселков проживания малочисленных народов Севера, что способствовало закреплению территорий в республиканском перечне мест компактного проживания КМНС на уровне сельских поселений.

По завершении срока реализации программы 1991–1995 гг. Правительство РФ, учитывая экономическую ситуацию в стране, решило продлить ее действие на 1996 г.1 Как отметили исследователи, такое обычно происходит, когда орган, ответственный за программу, «забывает» о необходимости своевременно подготовить ее новый вариант. Как правило, на продлеваемый год финансирование не предусматривается (Строгальщикова, 2008: 60).

В сентябре 1996 г. было принято постановление «О федеральной целевой программе “Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2000 года”»2. Главное, что было подчеркнуто в новом документе, учитывая нереализованность предыдущих задач, – необходимость ежегодно осуществлять корректировку мероприятий в пределах выделяемых ассигнований. Также было объявлено об образовании стабилизационного фонда. Целью программы выступало создание условий для коренного улучшения всего комплекса социальных условий проживания малочисленных народов, сохранения их естественной среды обитания и традиционного хозяйственного уклада на основе новых технологий с максимальным привлечением средств предприятий, коммерческих структур и зарубежных инвесторов. Более того, признавалось, что для развития КМНС необходима их поддержка из федерального бюджета. Данная Федеральная целевая программа также была продлена на следующий 2001 г.

Финансирование программы и подпрограмм оставалось крайне недостаточным, основным источником средств выступал региональный бюджет и коммерческие организации. Однако и эти деньги использовались с нарушением законодательства. В 2001 г. по обращению Ассоциации юкагиров в Палату представителей Государственного собрания (Ил Тумэн) РС (Я) контрольным комитетом и финансово-экономическим отделом была проведена проверка исполнения бюджетного финансирования ФЦП «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2000 года» и освоения средств гранта национально-культурного возрождения малочисленных и исчезающих этносов на 1999–2000 гг. Она показала ряд нарушений, в частности, было обнаружено нецелевое использование средств. Так, например, на строительство жилья в 1996–1998 гг. в Якутске было направлено 8 239,0 тыс. руб., однако квартиры получили сотрудники органов исполнительной власти РС (Я), не являющиеся представителями КМНС. Оказывалась помощь студентам, также не относящимся к малочисленным этносам. ДСПиЦП не вел реестр учета ценных бумаг: не отражены векселя АК «Алроса», отсутствовали в остатке векселя АК «Якутскэнерго» на значительные суммы. Тем не менее дирекция продолжала работать1.

В 2001 г. было принято Постановление Правительства РФ от 27 июня 2001 г. № 564 «О федеральной целевой программе “Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 года”»2, в котором признавались все ошибки, допущенные в предыдущие десятилетия в отношении КМНС и предлагалась новая программа развития. Основной целью ее провозглашалось создание условий для перехода коренных народов к устойчивому развитию на принципах самообеспечения на основе комплексного развития традиционных отраслей хозяйствования, на что было направлено решение задач первого направления. Разработчики программы, как и в предыдущий период, решили сделать акцент на развитие традиционного хозяйства и самообеспечение коренного населения, что должно было подтолкнуть к реализации следующие пять направлений программы ориентированных на духовное и национально-культурное развитие, повышение уровня образования, обеспечения здоровья КМНС.

Программа была запланирована для реализации в три этапа: первый этап – с 2002 по 2003 гг., второй этап – с 2004 по 2008 гг., третий этап – с 2009 по 2011 гг. Однако Правительство РФ в 2007 г. внесло изменения в нее и сократило срок ее действия до 2008 г., при этом увеличив ежегодное финансирование из федерального бюджета на 2007–2008 гг. более чем в два раза, в связи с тем, что реализация данной программы с 2002 по 2006 гг. из-за дефицита средств бюджетов субъектов РФ была осуществлена не в полном объеме. Основным способом решения проблем социально-экономического развития КМНС признавался централизованный способ, осуществляемый в рамках единого сильного координирующего органа и единого плана мероприятий.

За период реализации данной программы в РС (Я) завершено строительство оленеводческих баз в местности с. Хатыстыр (Алданский район) и с. Тяня (Олекминский улус); введены в строй оленеводческие базы в с. Тополиное (Томпонский улус) и в Момском районе, построена школа в с. Тяня (Олекминский улус).

В 2003 г. в Якутске торжественно открылся Дом народов Севера. Средства на его строительство были заложены еще в программе 1991–1995 гг. Он был построен и оснащен за счет погашения кредиторской задолженности предыдущих лет и небюджетных средств, аккумулирующихся в некоммерческой организации «Целевой фонд строительства дома коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия)».

В ноябре 2004 г. депутатским запросом Председателя постоянного комитета Государственного собрания (Ил Тумэн) по проблемам Арктики и КМНС А.В. Кривошапкиным была инициирована проверка финансирования и исполнения республиканской целевой программы «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия) до 2006 г.»3 и республиканского гранта национально-культурного возрождения малочисленных и исчезающих этносов РС (Я) по итогам 2003–2004 гг.4 Проведенная в первом полугодии 2005 г. проверка, обнажила комплекс проблем, в первую очередь связанных с реализацией целевого гранта. Так, было установлено неправомерное использование государственных средств на сумму 4 127 746 руб., направленных в том числе на приобретение оборудования, инвентаря, оргтехники для Дома народов Севера РС (Я), на финансирование мероприятий, посвященных 150-летию В.Г. Короленко, оплату расходов по изготовлению гранитного памятника П.А. Ойун-скому. В то же время десятки мероприятий, необходимых КМНС, остались без финансирования.

В феврале 2003 г. была создана служба государственного заказчика при Правительстве РС (Я) для реализации инвестиционных целевых программ и отдельных проектов в области капитального строительства на территории Якутии1. 12 сентября 2004 г. вышел Указ Президента РС (Я) № 1740 «О внесении изменений в Указ Президента РС (Я) о Департаменте по делам народов и федеративным отношениям РС (Я)», согласно которому ГУ «Дирекция строящихся предприятий и целевых программ Департамента по делам народов и федеративным отношениям РС (Я)» подлежала ликвидации. При этом предлагалось источник финансирования оплаты задолженности по заработной плате и компенсации выплат отнести к разделу «Социальная политика» программы «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия) до 2006 г.»2. Заметим, что при ликвидации Дирекции предлагалось источником финансирования оплаты задолженности по заработной плате и компенсации выплат сотрудникам предусмотреть раздел «Социальная политика» программы «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия) до 2006 г.»

На федеральном уровне пришло понимание несостоятельности существования избранного программно-целевого метода финансирования, выбранного вынуждено из-за глубокого кризиса традиционных отраслей при переходе к рыночным отношениям (Снегирева, 2012: 143). Начиная с 2009 г. система оказания господдержки КМНС была изменена в пользу целевых субсидий, направляемых из федерального бюджета субъектам РФ.

Сравнительный анализ программ, ориентированных на поддержку КМНС периода позднего социализма и постсоветского времени показал, что финансирование всегда было направлено только на территории исконного проживания КМНС.

В советской модели поддержки КМНС акцент был сделан на модернизацию традиционного хозяйства и уклада жизни. К сожалению, формы, которыми оказывалась данная поддержка, разрушали традиционный мир северных этносов. Сокращение финансирования во второй половине 1980-х гг. обнажило непродуманность проекта.

Первая программа постсоветского периода была ориентирована прежде всего на развитие социальной сферы, инфраструктуры населенных пунктов и агропромышленного комплекса. Однако в ней было заложено направление на развитие самоуправления и самоорганизации КМНС: совершенствование юридического статуса национально-территориальных образований, организацию родовых общин. Субъектом реализации программы предполагалась Ассоциация малочисленных народов Севера.

В программе 1996 г. риторика поменялась: в тексте отражена необходимость поддержки развития КМНС коммерческими структурами и федеральным бюджетом. В 2001 г. главная роль вновь отводится развитию традиционного хозяйства и самообеспечению коренного населения, что должно было стать локомотивом духовного и национально-культурного развития коренных этносов, повышения уровня предоставления образовательных и медицинских услуг. Основным способом решения проблем социально-экономического развития КМНС признавался централизованный, осуществляемый в рамках общего плана мероприятий при помощи единого координирующего органа.

Все программы постсоветского периода объединяло катастрофическое недофинансирование, особенно на федеральном уровне, а также, как показали проверки, тотальное нецелевое использование выделяемых средств. Все это естественным образом отрицательно сказалось на развитии КМНС и оставило открытым вопрос их эффективной поддержки.