Коррупционные риски в организациях, использующих бюджетное финансирование

Любая управленческая деятельность, в том числе связанная с использованием бюджетных средств, подвержена коррупционным рискам, то есть обстоятельствам, провоцирующим государственного служащего на незаконное использование должностного положения в целях получения выгоды для себя или третьих лиц, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу, другим физическим лицам.

К коррупционным рискам, имеющим технические причины, относятся:

• —    недееспособная система запретов и ограничений, налагаемых на лиц, занимающих государственные должности, и государственных служащих;

• —    независимость и закрытость принятия решений;

• —    наличие в правовой и организационной системах положений, способствующих созданию административных барьеров;

• —    громоздкая система отчетности государственных органов;

• —    избыточность государственных функций;

• —    низкая эффективность внутреннего и внешнего контроля за деятельностью государственных органов, их должностных лиц;

• —    отсутствие административных и должностных регламентов;

• —    несовершенство механизмов обратной связи между гражданами и органами контроля и надзора.

К рискам, имеющим причины социальной направленности, относятся:

• —    значительный разрыв в оплате труда работников государственного и частного секторов;

• —    нестимулирующий характер предоставляемых льгот и гарантий для работников государственного сектора;

• —    слабая правовая защищенность сотрудников государственных органов, а также лиц, оказывающих содействие правоохранительным органам.

К рискам, имеющим причины экономической направленности, относится низкий уровень конкуренции.

Следствием правильной оценки коррупционных рисков является возможность выявления признаков совершения отдельных видов коррупционных действий государственными служащими и лицами, занимающими государственные должности.

Выявление и оценка коррупционных рисков производятся:

• —    на подготовительном этапе контрольного и экспертноаналитического мероприятия при формировании программы мероприятия;

• —    во время проведения контрольного и экспертно-аналитического мероприятия на объекте, если одной из целей мероприятия является оценка эффективности реализации программ по противодействию коррупции.

Оценка коррупционных рисков производится для того, чтобы:

• —    выявить и оценить факторы, создающие возможности совершения коррупционных действий и (или) принятия коррупционных решений;

• —    определить эффективность механизма действия внутреннего контроля по снижению или устранению коррупциогенных факторов;

• —    выработать рекомендации по снижению или устранению

коррупциогенных факторов;

• —    предложить руководству объекта контроля утвердить перечень мероприятий, направленных на снижение или устранение коррупционных рисков и совершенствование управленческого процесса.

При оценке коррупционного риска, следует учитывать определенные признаки, создающие дополнительные условия для коррупции в сферах деятельности объектов контроля;

• —    высокая степень свободы принятия решений, вызванная спецификой работы;

• —    интенсивность контактов с гражданами и организациями;

• —    оплата услуг для государственных нужд, которые органы исполнительной власти могут выполнять сами согласно утвержденному положению (уставу);

• —    отсутствие реализации результатов выполненных научноисследовательских и опытно-конструкторских работ (в том числе маркетинговых исследований и услуг) или мероприятий по их внедрению;

• —    подписание государственных контрактов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг не руководителем, а по доверенности заместителем или иным лицом, функциональные обязанности которого не предусматривают таких действий и ответственности за их совершение;

• —    наличие полномочий, связанных с распределением значительных финансовых средств;

• —    значительное увеличение активов лица, его близких родственников и свойственников, а также аффилированных с ними юридических лиц, которое не может быть объяснено разумными и законными причинами;

• —    получение лицом, его близкими родственниками и свойственниками необоснованно высокого вознаграждения за создание произведений литературы, науки, искусства, чтение лекций и иную преподавательскую деятельность;

— получение лицом, его близкими родственниками и свойственниками, а также аффилированными с ними юридическими лицами кредитов или займов на необоснованно длительные сроки или по необоснованно низким ставкам, равно как и предоставление необоснованно высоких ставок по банковским вкладам (депозитам) указанных лиц;

• —    получение необоснованных налоговых льгот юридическими лицами, аффилированными с государственным служащим и (или) его родственниками.

При использовании бюджетных средств о наличии коррупционных рисков могут свидетельствовать:

• —    непрозрачность доходных и расходных статей федерального бюджета в связи с имеющимися недостатками в существующей бюджетной классификации Российской Федерации;

• —    отсутствие порядка и правил использования бюджетных средств в связи с недостатками нормативного правового регулирования в контролируемой сфере использования бюджетных средств;

• —    необъяснимое увеличение расходов (субсидий) или уменьшение доходов, которые подлежат перечислению в федеральный бюджет, у подведомственных федеральных государственных унитарных предприятий и учреждений;

• —    отсутствие ведомственных приказов по установлению нормативов отчислений части чистой прибыли в федеральный бюджет подведомственными федеральными государственными унитарными предприятиями или установление крайне низких нормативов таких отчислений;

• —    отсутствие должностных регламентов у лиц, принимающих решения о направлениях использования бюджетных средств;

  отсутствие

  
  

  нормативных

  
  

  правовых

  
  

  документов,

  
  

регламентирующих порядок согласования (одобрения), а также совершение сделок с государственным имуществом, находящимся в хозяйственном ведении федеральных государственных унитарных предприятий и оперативном управлении учреждений в случаях, когда такое согласование (одобрение) предусмотрено федеральным и законами или уставами государственных унитарных предприятий и государственных учреждений.

Для выявления коррупционных рисков на объекте контроля следует получить ответы на следующие вопросы:

— в достаточной ли степени описаны процедуры выполнения обязанностей должностными лицами?

— в каких ситуациях возможен конфликт интересов?

— достаточно ли четко прописан процесс принятия решений?

— какие факторы, помимо свойств личного характера, не позволяют сотрудникам заниматься коррупционной деятельностью?

— вовлечен ли объект в процесс принятия окончательных и независимых решений?

— имели ли место случаи коррупции в проверяемом объекте?

— достаточен ли контроль за процессом принятия решений?

— достаточен ли контроль за сотрудниками и результатами их работы?

Данный перечень вопросов не является исчерпывающим и может быть дополнен с учетом специфики деятельности государственного органа. Ответы на указанные вопросы могут дать достаточно точную картину заложенных в объекте контроля потенциальных условий и факторов для совершения коррупционных действий.

Механизм выявления коррупционных рисков в государственном органе содержит следующие необходимые элементы:

• —    установление перечня потенциально коррупциогенных сфер деятельности органа;

• —    выделение отдельных полномочий государственного служащего, при выполнении которых существует вероятность возникновения коррупционных проявлений или действий;

• —    формирование перечня коррупциогенных должностей в государственном органе;

• —    выявление скрытых потенциальных возможностей государственной системы, способствующих коррупционным проявлениям со стороны должностных лиц;

• —    выявление коррупциогенных норм законодательства.

В перечне сфер деятельности государственных органов следует выделить сферы, которые содержат повышенный уровень коррупционных рисков:

• —    размещение заказов на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных нужд;

• —    формирование, исполнение и контроль за исполнением бюджета;

• —    управление и распоряжение объектами государственной собственности (здания, строения, сооружения), в том числе по вопросам аренды, безвозмездного пользования и приватизации этих объектов;

• —    управление и распоряжение земельными участками, находящимися в государственной собственности, а также земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в том числе по вопросам аренды и продажи этих участков;

• —    управление и распоряжение жилищным фондом, в том числе по вопросам заключения договоров социального, коммерческого найма, найма специализированного жилого фонда;

• —    предоставление государственных гарантий, бюджетных кредитов, субсидий, субвенций, дотаций, управление долгом, а также в следующих экономических и социальных сферах:

• —    транспорт и дорожное хозяйство;

• —    строительство и капитальный ремонт;

• —    природно-ресурсное регулирование;

• —    энергетика и нефтегазовый комплекс;

• —    агропромышленный комплекс;

• —    жилищно-коммунальный комплекс;

• —    здравоохранение;

• —    образование;

• —    принятие нормативных правовых актов;

• —    выдача лицензий, разрешений на проведение отдельных видов работ;

• —    назначение на государственные должности, включая проведение аттестации, квалификационных экзаменов государственных гражданских служащих, конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы и включение государственных гражданских служащих в кадровый резерв.

Обязательной оценке на коррупционность подлежат контрольные, разрешительные, регистрационные, юрисдикционные функции и полномочия объекта контроля и организациями, а также нормотворческие полномочия объекта контроля.

К названным функциям и полномочиям могут быть отнесены:

• а)    контрольные — функции и полномочия, связанные с проверкой законности деятельности субъектов (инспекции, ревизии, контроль, надзор и прочие);

• б)    разрешительные — функции и полномочия, связанные с выдачей документов, подтверждающих специальные права на занятие

определенной деятельностью (удостоверения, лицензии (разрешения), аккредитации и т.п.). К данным полномочиям условно можно отнести полномочия, связанные со сдачей объектов государственной собственности в аренду, с приватизацией государственной собственности, а также с распределением бюджетных средств (например, закупки для государственных нужд), а также с согласованием (одобрением) сделок с государственным имуществом, находящимся в хозяйственном ведении государственных унитарных предприятий и оперативном управлении государственных учреждений в случаях, предусмотренных федеральными законами или уставами указанных организаций;

• в)    регистрационные — функции и полномочия, осуществляемые в целях удостоверения фактов установления, изменения или прекращения правового статуса субъектов (налогоплательщиков, лицензиатов). К данным полномочиям также могут быть отнесены полномочия по выдаче свидетельств на получение субсидий на строительство и приобретение жилья, о постановке на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении и т.п.;

• г)    юрисдикционные — функции и полномочия должностных лиц государственных органов, осуществляемые в целях применения мер административно-правовой ответственности (например, наложение административных штрафов);

• д)    нормотворческие — функции и полномочия по принятию нормативных правовых актов.

Следует сформировать перечень «взяткоемких» государственных должностей и должностей государственной службы на объекте контроля. Перечни коррупциогенных должностей напрямую вытекают из указанных выше потенциально опасных коррупционных сфер деятельности государственного органа и отдельных коррупциогенных полномочий государственного служащего. В перечень коррупциогенных должностей входят должности, связанные:

• —    с принятием нормативных правовых актов;

• —    осуществлением контрольных и надзорных мероприятий;

• —    подготовкой и принятием решений о распределении бюджетных средств, межбюджетных трансфертов, а также распределением ограниченных ресурсов (квоты, участки недр и др.);

• —    непосредственным предоставлением государственных услуг заявителям;

• —    подготовкой и принятием решений, связанных с осуществлением закупок для государственных нужд;

• —    подготовкой и принятием решений по выдаче лицензий и разрешений;

• —    осуществлением регистрационных действий;

• —    подготовкой и принятием решений по целевым программам, государственным капитальным вложениям и другим программам, предусматривающим выделение бюджетных средств;

• —    иными контрольно-разрешительными действиями.

При проведении аудита эффективности на основе полученных данных следует рекомендовать руководству объекта контроля принятие необходимых мер и утверждение перечня мероприятий, направленных на снижение коррупционных рисков.

В частности, в сферах с повышенным риском коррупции можно рекомендовать     применение     дополнительных     механизмов, ограничивающих возможности проявления коррупции. Так, например, наиболее распространенными среди них являются:

• —    максимально возможная деперсонализация взаимодействия государственных гражданских служащих с гражданами и организациями,

например, через механизмы «одного окна» и через системы электронного обмена информацией;

• —    детальная регламентация процедур взаимодействия с субъектами регулирования (потребителями государственных услуг) путем утверждения объектом контроля административных регламентов;

• —    дробление административных процедур на дополнительные стадии с их закреплением за независимыми друг от друга должностными лицами для обеспечения взаимного контроля;

• —    создание особых механизмов регулирования государственных функций и назначения на должности государственной службы с высокой степенью коррупциогенности.

При осуществлении оценки уровень коррупционного риска по сферам деятельности объекта контроля может быть определен как очень высокий, высокий, средний, низкий, очень низкий и отсутствующий.

Каждый уровень риска оценивается по пятибалльной системе, соответственно: очень высокий — 5 баллов, высокий — 4 балла, средний — 3 балла, низкий — 2 балла, очень низкий — 1 балл и отсутствующий — 0 баллов.

Для удобства оценки в таблице фиксируются все сферы деятельности объекта контроля с установлением соответствующего балла в каждой сфере коррупционного риска.

Далее определяется максимальное и фактическое количество баллов для проверяемого объекта.

К настоящему времени в России, несмотря на имеющиеся правовые проблемы, фактически создана система внешнего государственного финансового контроля, в которую входят Счетная палата Российской Федерации, а также контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Между тем по-прежнему актуальной проблемой является создание в России системы внутреннего финансового контроля, представляющего собой самоконтроль тех элементов системы, которые непосредственно участвуют в управлении государственными финансами.

Однако на сегодняшний день правовое и методическое обеспечение организации систем внутреннего контроля главных распорядителей бюджетных средств недостаточно разработано. Отсутствуют единые требования (стандарты) к организации систем внутреннего контроля для учреждений бюджетной сферы. Следует отметить, что бюджетным законодательством не определено и само понятие «система внутреннего контроля».