Краткая характеристика подразделений финансовой разведки как основного элемента в национальной системе противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов

Эти организации в обиходе часто называют «финансовой разведкой», и им принадлежит особая роль в борьбе с отмыванием денег. В соответствии с п.17 Методологии оценки соответствия стандартам по борьбе с отмыванием денег и финансированием терроризма в задачи этих организаций входят сбор и анализ поступающей от финансовых и иных органов и организаций информации о сделках, которые могут быть связаны с отмыванием денег, передача дел правоохранительным органам или проведение самостоятельного расследования.1

Создание принципиально новых государственных органов – подразделений финансовой разведки (ПФР) – стало ответом международного сообщества на угрозы и вызовы организованной преступности, в том числе имеющей транснациональный характер.

Новая редакция Сорока рекомендаций ФАТФ прямо предусматривает обязанность стран создать подразделение финансовой разведки, которое должно иметь на постоянной основе непосред- ственный или опосредованный доступ к финансовой, административной и правоохранительной информации, которая ему необходима для надлежащего осуществления своих функций.

Отсутствие в системе государственных органов подразделения финансовой разведки признается ФАТФ одним из признаков неготовности к сотрудничеству в области противодействия легализации преступных доходов.

Наряду с функциями сбора, анализа и передачи в правоохранительные органы в соответствии с их компетенцией информации, касающейся легализации (отмывания) преступных доходов, ряд финансовых разведок выполняют функции регулирования и надзора в данной области.

Международными стандартами предусматривается, что все подразделения финансовой разведки должны соответствовать определенным требованиям и характеристикам, разработанным груп-ппой «Эгмонт». Однако именно отличия ПФР в правовом статусе, месте в системе государственных органов, объеме полномочий, закрепляемых национальным законодательством каждого государства, позволяют классифицировать их по определенному типу. Тип подразделения финансовой разведки обусловливает вид национальной системы про- тиводействия легализации преступных доходов.

Зарубежными государствами используются самые многообразные формы и модели ПФР, однако отличительные признаки их правового статуса позволяют классифицировать их по следующим типам.

• 1.    Подразделения финансового типа. Так, ФинСен (США), Бюро по обработке информации и борьбе с незаконными финансовыми потоками Франции, Федеральная служба по финансовому мониторингу (Российская Федерация), Совет по контролю за финансовой деятельностью (Council for Financial Activities Control (Бразилия), Подразделение финансовой разведки Южной Кореи, Совет по расследованию финансовых преступлений Турции, Департамент по противодействию отмыванию денег Хорватии, Государственный департамент финансового мониторинга (Украина) и ряд других подразделений финансовой разведки созданы под эгидой финансовых ведомств и не имеют права на ведение оперативно-розыскной деятельности.

• 2.    Подразделения полицейского типа. Например, в Австрии, Великобритании, Швейцарии, Дании, Норвегии, Финляндии и Швеции подразделения финансовой разведки входят в структуру министерства внутренних дел и обладают правом осуществления оперативно-розыскной деятельности. Обычно такого рода подразделения создаются в структуре правоохранительных ведомств, что представляет самый простой и удобный способ формирования органа, наделенного одновременно функциями как выявления, так и предупреждения и пресечения фактов легализации преступных доходов. Преимущество системы противодействия легализации преступных доходов, во главе которого стоит ПФР рассматриваемого типа, состоит в оперативности принимаемых мер.

• 3.    Подразделения судебного типа функционируют в таких странах, как Кипр и Люксембург.

• 4.    Подразделения прокурорского типа созданы, например, в Мексике (Агентство по борьбе с отмыванием денег).

• 5.    Подразделения смешанного типа. Например, подразделения финансовой разведки Бразилии – Совет по контролю за финансовой деятельностью (Council for Financial Activities Control), Дании и Норвегии.

В.А.Зубков и С.К.Осипов в работе «Российская Федерация в международной системе противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма»2 предлагают другую классификацию ПФР:

• 1)    административного типа;

• 2)    правоохранительного типа;

• 3)    судебного или прокурорского типа;

• 4)    смешанного типа.

На первый взгляд предложенная В.А.Зубковым классификация незначительно отличается от приведенной нами выше, однако в ней присутствует ряд неточностей. Например, под ПФР административного типа должно подразумеваться подразделение, имеющее главенствующую (управляющую) функцию по отношению к другим органам государства. Проведенное нами изучение видов ПФР показывает иную картину. Все подразделения финансовой разведки, подпадающие, по мнению автора, под данную категорию, являются одним из подразделений министерства финансов, поэтому на управляющую роль претендовать не могут.

По ведомственной принадлежности ПФР можно подразделить на:

• 1)    ведомственные;

• 2)    надведомственные;

• 3)    межведомственные.

Э.А.Иванов предлагает разграничивать типы ПФР по следующим критериям: имеющие статус самостоятельного государственного органа или статус структурного подразделения одного из государственных органов; статус правоохранительного органа либо статус государственного органа, не относящегося к правоохранительным; наличие либо отсутствие права приостанавли-

вать подозрительные финансовые операции; наличие либо отсутствие надзорных функций, в том числе права проведения проверок соблюдения финансовыми институтами положений специального законодательства в сфере борьбы с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем.3

Государства по-разному решают вопрос о статусе подразделения финансовой разведки. В большинстве стран такие подразделения не получили статус правоохранительного органа.

Рассмотрим некоторые из ПФР, действующих в различных странах мира.

• 1.    «ФинСен» ⁴ (США) (здесь и далее выделено нами. – О.З. ) создан в 1990 г., осуществляет деятельность по правоприменению в отношении финансовых преступлений, разрабатывает, контролирует и проводит в жизнь политику Министерства финансов США в целях предотвращения и обнаружения махинаций по отмыванию денег. Оказывает информационную и методическую поддержку федеральным правоохранительным органам в борьбе с финансовыми преступлениями. Принадлежит к числу лидеров международной кампании, направленной на разработку эффективной политики борьбы с отмыванием денег и укрепление сотрудничества в этой области.

• 2.    Бюро по обработке информации и борьбе с незаконными финансовыми потоками (ТРАКФИН) . Французский эквивалент ФинСена – ТРАК-ФИН, входящий в структуру Министерства экономики, финансов и промышленности Франции, уполномочен осуществлять надзор за проводимыми правительством мероприятиями по борьбе с отмыванием денег. Задача Бюро – установить возможную связь дел об отмывании денег с незаконным оборотом наркотиков. ТРАКФИН собирает информацию и разведывательные данные правоохранительного и финансового характера, а также проводит предварительные расследования сомнительных банковских операций и передает дела об отмывании денег магистратам, а те, в свою очередь, – полиции или таможенной службе для дальнейшего расследования.

• 3.    «АвсТрак» (Австралия). Австралийский аналог ФинСена – АвсТрак – уполномочен осуществлять надзор за проводимыми правительством Австралии мероприятиями по борьбе с отмыванием денег. АвсТрак собирает финансовую информацию, разведывательные данные финансового и правоохранительного характера и осуществляет другие меры в границах своих полномочий.

• 4.    Межведомственное спецпод-разделение «Эльдорадо» , созданное Таможенной службой и Отделом уголовных расследований Налоговой службы США в 1992 г. В него вошли сотрудники более чем десятка различных организаций федерального уровня, уровня штата и местного уровня, представленных в Нью-Йорке. Задача «Эльдорадо» – выявлять организации, промышленные предприятия, участвующие в отмывании денег.

• 5.    «Сектор обработки финансовой информации» (CTIF) в Бельгии – специальная структура, созданная в соответствии с Королевским декретом от 11 июня 1993 г. «О создании, организации, деятельности и независимости подразделения по обработке финансовой информации». Подразделение находится в двойном подчинении: Министерства финансов Бельгии и Министерства юстиции Бельгии, которым ежегодно представляет доклад о результатах своей деятельности.

• 6.    Подразделение финансовой разведки Бразилии , хотя и подотчетно министру финансов, комплектуется на межведомственной основе из сотрудников Министерства финансов Бразилии, Центрального банка, Комиссии по ценным бумагам, Суперинтенданта по страховому надзору, Федеральной налоговой службы, Агентства по разведке, Федерального департамента полиции и Министерства иностранных дел Бразилии.

ФинСен называют «банком данных о банках данных». Он собирает информацию и разведывательные сведения, коммерческие данные, в частности о том, кто владеет теми или иными корпорациями и тем или иным имуществом, а также информацию правоохранительного характера, поступающую от федеральных разведывательных служб.

Штаб-квартира ФинСен находится в г. Виенна, штат Вирджиния, где работают 240 сотрудников. В службах штатов состоят 1200 человек. При этом органе имеют представителей многие правоохранительные и контролирующие органы, в частности Таможенная служба, Секретная служба, ФБР, Управление по борьбе с незаконным оборотом наркотиков, Федеральная резервная система, Почтовая служба, Служба авиационной безопасности и др.5

Одним из его достижений стало резкое сокращение объема доходов от продажи наркотиков, которые пере- числялись в Колумбию через нью-йоркские финансовые учреждения.

Представляет интерес тот факт, что подразделение финансовой разведки Бельгии является внебюджетным органом исполнительной власти, обладающим статусом юридического лица. В целях обеспечения эффективного взаимодействия с правоохранительными органами к нему прикомандированы три офицера полиции (офицеры связи), имеющие право запрашивать из правоохранительных органов любую необходимую информацию, в том числе полученную в результате оперативнорозыскной деятельности в отношении лиц, операции которых вызывают подозрение в легализации (отмывании) доходов, полученных преступным путем. Получив необходимую информацию, офицер связи знакомит с ней аналитика, ведущего дело в отношении соответствующего лица, который готовит справку по результатам анализа полученной информации.

CTIF с помощью экспертов анализирует декларации банков, бирж и других финансовых институтов о подозрительных операциях, использует информацию из полицейских, таможенных и других государственных органов; при необходимости имеет право приостанавливать подозрительные финансовые операции для проверки сведений, но не более чем на 24 часа. В то же время его сотрудники самостоятельно не осуществляют следственных действий. В случае подтверждения информации об от- мывании «грязных» денег CTIF направляет соответствующие материалы в брюссельскую прокуратуру, которая, в свою очередь, проводит оперативноследственные мероприятия совместно с федеральной полицией.

В Секторе обработки финансовой информации создана Коллегия, в полномочия которой входит рассмотрение итоговых справок по всем делам, завершенным производством. В состав Коллегии входят руководитель Сектора, два его заместителя, имеющих статус судей, директора Банковской и финансовой комиссии, Комиссии по страховому надзору и генеральный директор Комиссии по предприятиям. Состав Коллегии утверждается совместным приказом министров юстиции, финансов, экономики и иностранных дел. Срок полномочий членов Коллегии составляет шесть лет. Решения принимаются простым большинством голосов членов Коллегии. В случае принятия решения о передаче материалов в прокуратуру итоговый документ подписывается одним из членов Коллегии, имеющим статус судьи.

В структуру подразделений финансовой разведки, как правило, входят несколько управлений или отделов: аналитическое управление, управление координации и внешних связей, информационно-технологическое управление, управление международного сотрудничества, правовое управление, управление кадров, организационноинспекторское управление, при нали-

чии надзорных функций – надзорное управление.

Как правило, подразделения финансовой разведки функционируют по следующей схеме: от финансовых учреждений к ним поступают два вида сообщений об операциях с денежными средствами и иным имуществом. Первый – сообщения, направляемые специалистами финансового учреждения на основании закона в обязательном порядке, независимо от имеющейся в финансовом учреждении информации о клиенте и оценки подозрительности операции. (В российском законодательстве такого рода операции носят название «операции с денежными средствами или иным имуществом, подлежащие обязательному контролю»6.) Второй вид сообщений – сведения об операциях, вызывающих обоснованное подозрение в вероятной легализации (отмывании) преступных доходов, которые финансовые учреждения направляют в ПФР, основываясь на собственных правилах внутреннего контроля.

Все поступающие сведения вносятся в единый банк данных финансовой разведки.

В целях проведения первичного анализа поступающих сообщений и отбора сведений для более детального анализа создаются специальные электронные информационно-аналитические системы. Данные системы осуществляют сопоставление сообщений с автоматизированными базами данных государственных органов, а также иных учреждений и организаций, имеющимися в распоряжении подразделений финансовой разведки.

Национальная система противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов может иметь несколько уровней, на каждом из которых производится сопоставление на предмет соответствия тем или иным признакам, свидетельствующим о вероятном совершении противоправных финансовых операций или иных сделок. Проведенное нами исследование показывает, что, как правило, задействуют- ся три институциональных и два административно-территориальных уровня.

Институциональный уровень включает:

• 1)    организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом;

• 2)    подразделение финансовой разведки;

• 3)    правоохранительные органы.

Административно-территориальный уровень:

В целях сокращения времени от момента получения сведений о вероятном проведении операций по легализации преступных доходов до принятия соответствующих мер некоторые государства придают подразделениям финансовой разведки статус правоохранительного органа с наделением их соответствующими полномочиями. Необходимо отметить, что статус правоохранительного органа и наличие права ведения оперативно-розыскной деятельности, а также выполнение надзорных функций являются достаточно редким явлением для подразделений финансовой разведки.

Исследование генезиса формирования национальной системы противодействия легализации преступных доходов в России показывает, что изначально предпринимались попытки создать ПФР смешанного типа. Так, функции российского подразделения финансовой разведки предлагалось возложить на Межведомственный центр при МВД России по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем, созданный в 1999 г.

На основании изложенного можно сделать вывод, что в международноправовых актах, а также принятом в соответствии с ними национальном законодательстве сложилось определение подразделения финансовой разведки, а также его места и роли в общей системе борьбы с легализацией (отмыванием) преступных доходов. Эффективное функционирование подразделений финансовой разведки позволяет на регулярной основе получать и на системной основе подвергать комплексному анализу большие информационные массивы о финансовых операциях и иных сделках и их участниках в целях выявления операций по легализации денежных средств или иного имущества, приобретенных преступным путем. Деятельность ПФР существенно дополняет оперативно-розыскную деятельность (специальные меры расследования) правоохранительных органов и специальных служб государства, но не заменяет ее. На основе международного и национального законодательства и правоприменительной практики сло- жился стандартный перечень функций, полномочий, а также выработана эффективная технология деятельности национальных подразделений финансовой разведки.

• ¹    Борьба с отмыванием денег: международный опыт и уроки для России [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://budgetrf.nsu.ru /Publications/Magazines.

• ²    Зубков, В.А. Российская Федерация в международной системе противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма : монография / В.А.Зуб-ков, С.К.Осипов. – М., 2006. – С.291.

• ³    Иванов, Э.А. Система международно-правового регулирования борьбы с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем : дис. … докт. юрид. наук / Э.А.Иванов. – М., 2004. – С.231.

• ⁴    Латинская аббревиатура – FinCEN.

• ⁵    Алиев, В.М. Международное сотрудничество и зарубежный опыт в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем : учебное пособие / В.М.Али-ев. – Домодедово, 2002. – С.108-109.

• ⁶    Напр.: О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма : Федеральный закон от 7 августа 2001 г. №115-ФЗ, ст. 6 // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2001. – №33. – Ст.3418.