Критерии и порядок признания лица инвалидом: правовой аспект

В рамках рассматриваемой тематики обратимся к нормативноправовым актам, регулирующие меры социальной защиты инвалидов, проанализировать действующее российского законодательства об инвалидах как фактора повышения эффективности социальной политики, проводимой в России на современном этапе. В этой части важно провести анализ механизма развития системы государственной поддержки инвалидов и формирования для них доступной среды жизнедеятельности, становления и развития институциональной среды жизнеобеспечения инвалидов обозначены права граждан-инвалидов, но нет четкого определения путей их реализации.

Анализ основополагающих законодательных актов о социальной защите инвалидов. Права и обязанности инвалидов, как и остальных членов общества, закреплены в главном законе государства - Конституции Российской Федерации, которая в ст. 39 гарантирует инвалидам России социальное обеспечение. Новые условия жизни, более тесные международные отношения с другими государствами и международными организациями, диктуют требования к проведению более широкой и в то же время целенаправленной политики в области социальной защиты инвалидов, в связи с чем актуализируются положения гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина» Конституции РФ, и в частности ст. 19. ч. 2, в которой государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Исключительных обязанностей, отличных от обязанностей других граждан, для инвалидов Конституцией РФ не предусмотрено.

В развитие работы по становлению системы социальной защиты инвалидов был принят Федеральный закон от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» [1] (далее - Закон о социальной защите инвалидов), который был задуман как основополагающий. Вместе с другими федеральными законами, федеральными нормативно-правовыми актами он составляет законодательное обеспечение проведения политики государства в отношении инвалидов.

Закон определяет государственную политику в области социальной защиты инвалидов в Российской Федерации, целью которой является обеспечение инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и других прав и свобод, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, а также в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, и международными договорами Российской Федерации.

В соответствии со ст. 1 Закона, «инвалид - лицо, которое имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты».

В соответствии со ст. 1 Закона, «инвалид - лицо, которое имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты».

Надо отметить, для признания человека инвалидом необходимо наличие трех обязательных условий:

• 1)    нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами;

• 2)    ограничение жизнедеятельности;

• 3)    необходимость в мерах социальной защиты (в том числе реабилитации).

Группа инвалидности устанавливается в зависимости от того, насколько человек способен трудиться, обслуживать себя, ориентироваться, передвигаться самостоятельно, учиться, контролировать свое состояние и поведение и т.д.

В настоящее время инвалиды не считаются нетрудоспособными, а во времена Советского Союза было такое деление на "рабочую" и "нерабочую" группы и гражданин считался нетрудоспособным, если имел I или II группу, т.е. работать он, строго говоря, не имел права.

Напомним, что в соответствии со статьей 7 Закона о социальной защите инвалидов и Правилами признания лица инвалидом, «признание гражданина инвалидом осуществляется при проведении медико-социальной экспертизы на основе комплексной оценки состояния организма гражданина после анализа его клинико-функциональных, социально-бытовых, профессионально-трудовых и психологических данных с использованием классификаций и критериев, утверждаемых Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации». Однако в пункте 1 документа, утвержденного Минтруда РФ, медико-социальная экспертиза проводится для установления структуры и степени ограничения жизнедеятельности гражданина и его реабилитационного потенциала.

Так, согласно пункту 1 Приказа Минтруда России от 17 декабря 2015 г. № 1024н, «классификации, используемые при осуществлении медикосоциальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы, определяют основные виды стойких расстройств функций организма человека, обусловленных заболеваниями, последствиями травм или дефектами, и степени их выраженности, а также основные категории жизнедеятельности человека и степени выраженности ограничений этих категорий. Критерии, используемые при осуществлении медико-социальной экспертизы граждан определяют основания установления групп инвалидности».

Согласно статье 1 Правил, пунктом 5 Постановления о порядке и условиях признания лица инвалидом, «условиями признания гражданина инвалидом при основных видах стойких расстройств функций организма человека. В частности, инвалидом признается лицо, которое имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности (полная или частичная утрата гражданином способности или возможности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, ориентироваться, общаться, контролировать свое поведение, обучаться или заниматься трудовой деятельностью) и вызывающее необходимость его социальной защиты» [2].

Наличие одного из указанных в пункте 5 Постановления условий не является основанием, достаточным для признания гражданина инвалидом.

Кроме того, к основным видам стойких расстройств функций организма человека в соответствии с пунктом 3 Приказа о классификациях и критериях, используемых при осуществлении медико-социальной экспертизы относятся:

• 1.    нарушения психических функций (сознания, ориентации, интеллекта, личностных особенностей, волевых и побудительных функций, внимания, памяти, психомоторных функций, эмоций, восприятия, мышления, познавательных функций высокого уровня, умственных функций речи, последовательных сложных движений);

• 2.    нарушения языковых и речевых функций; письменной, вербальной и невербальной речи; нарушение голосообразования;

• 3.    нарушения сенсорных функций (зрения; слуха; обоняния; осязания; тактильной, болевой, температурной, вибрационной и других видов чувствительности; вестибулярной функции; боль);

• 4.    нарушения нейромышечных, скелетных и связанных с движением (статодинамических) функций (движения головы, туловища, конечностей, в том числе костей, суставов, мышц; статики, координации движений);

• 5.    нарушения функций сердечно-сосудистой системы, дыхательной системы, пищеварительной, эндокринной систем и метаболизма, системы крови и иммунной системы, мочевыделительной функции, функции кожи и связанных с ней систем;

• 6.    нарушения, обусловленные физическим внешним уродством (деформации лица, головы, туловища, конечностей, приводящие к внешнему уродству; аномальные отверстия пищеварительного, мочевыделительного, дыхательного трактов; нарушение размеров тела)».

«В зависимости от степени ограничения жизнедеятельности, обусловленного стойким расстройством функций организма, возникшего в результате заболеваний, последствий травм или дефектов, гражданину, признанному инвалидом, устанавливается I, II или III группа инвалидности, а гражданину в возрасте до восемнадцати лет - категория «ребенок-инвалид»» [3].

Порядок направления гражданина на медико-социальную экспертизу установлен в пункте 15 Постановления Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 95. В частности, «гражданин направляется на медико-социальную экспертизу медицинской организацией независимо от ее организационноправовой формы, органом, осуществляющим пенсионное обеспечение, либо органом социальной защиты населения» [4].

Организация, оказывающая лечебно-профилактическую помощь, «направляет гражданина на медико-социальную экспертизу после проведения необходимых диагностических, лечебных и реабилитационных мероприятий при наличии данных, подтверждающих стойкое нарушение функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами. При этом в направлении на медико-социальную экспертизу, форма которого утверждается Министерством здравоохранения Российской Федерации, указываются данные о состоянии здоровья гражданина, отражающие степень нарушения функций органов и систем, состояние компенсаторных возможностей организма, а также результаты проведенных реабилитационных или абилитационных мероприятий». Приказом Минздравсоцразвития РФ от 31 января 2007 г. № 77 утверждена форма № 088/у-06 «Направление на медико-социальную экспертизу организацией, оказывающей лечебно-профилактическую помощь» [5].

В соответствии со статьей 60 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» [6] (далее - Закон об основах охраны здоровья граждан) закрепляет правовые основы медико-социальной экспертизы (далее - МСЭ). Так, согласно пункту 1 статьи 60 Закон об основах охраны здоровья граждан, «медико-социальная экспертиза проводится в целях определения потребностей освидетельствуемого лица в мерах социальной защиты, включая реабилитацию, федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы на основе оценки ограничений жизнедеятельности, вызванных стойким расстройством функций организма» [7].

В силу пункта 2 статьи 60 Закона, медико-социальная экспертиза проводится в соответствии с законодательством Российской Федерации о социальной защите инвалидов. Так, в соответствии со статьей 7 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» [8], «медико-социальная экспертиза определяется как признание лица инвалидом и определение в установленном порядке потребностей освидетельствуемого лица в мерах социальной защиты, включая реабилитацию, на основе оценки ограничений жизнедеятельности, вызванных стойким расстройством функций организма». В силу пункта 2 указанной статьи Закона, «медико-социальная экспертиза осуществляется исходя из комплексной оценки состояния организма на основе анализа клинико-функциональных, социально-бытовых, профессионально-трудовых, психологических данных освидетельствуемого лица с использованием классификаций и критериев, разрабатываемых и утверждаемых в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно -правовому регулированию в сфере социальной защиты населения».

Таким органом исполнительной власти, который утверждает порядок является Правительство Российской Федерации. Так, в своем Постановлении Правительство РФ установило Правила признания лица инвалидом [9]. Классификации и критерии, используемые при осуществлении медикосоциальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы, утверждены Приказом Минтруда от 17 декабря 2015 № 1024н [10].

Статьей 8 Закона о социальной защите инвалидов, «медико-социальная экспертиза осуществляется федеральными учреждениями медикосоциальной экспертизы, подведомственными уполномоченному органу, определяемому Правительством Российской Федерации. Порядок организации и деятельности федеральных учреждений медико-социальной экспертизы определяется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти».

В соответствии с пунктом 1 Приказа Минтруда России от 11.10.2012 г. № 310н «Об утверждении Порядка организации и деятельности федеральных государственных учреждений медико-социальной экспертизы», «к федеральным государственным учреждениям медико-социальной экспертизы относятся Федеральное бюро медико -социальной экспертизы

(далее - Федеральное бюро), главные бюро медико-социальной экспертизы по соответствующему субъекту Российской Федерации, находящиеся в ведении Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации, главные бюро медико-социальной экспертизы, находящиеся в ведении иных федеральных органов исполнительной власти (далее - главные бюро), имеющие филиалы - бюро медико-социальной экспертизы в городах и районах (далее - бюро)» [11].

На федеральные учреждения медико-социальной экспертизы возлагаются обязанность «установление инвалидности, ее причин, сроков, времени наступления инвалидности, потребности инвалида в различных видах социальной защиты; разработка индивидуальных программ реабилитации инвалидов» [12]; «определение причины смерти инвалида в случаях, когда законодательством РФ предусматривается предоставление мер социальной поддержки семье умершего [13]; «выдача заключения о нуждаемости по состоянию здоровья в постоянном постороннем уходе (помощи, надзоре) в случаях, предусмотренных подпунктом "б" пункта 1 статьи 24 Федерального закона от 28 марта 1998 года № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»» [14].

Решение учреждения медико-социальной экспертизы обязательно для исполнения соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также организациями независимо от организационно-правовых форм и форм собственности.

Для гражданина, признанного инвалидом, специалистами бюро, проводившими медико-социальную экспертизу, разрабатывается в силу пункта 34 Правил, «индивидуальная программа реабилитации, которая утверждается руководителем соответствующего бюро». Форма индивидуальной программы реабилитации инвалида утверждена Приказом Минтруда России от 31 июля 2015 г. № 528н [15].

В соответствии со статьей 32 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «споры по вопросам установления инвалидности, реализации индивидуальных программ реабилитации инвалидов, предоставления конкретных мер социальной защиты, а также споры, касающиеся иных прав и свобод инвалидов, рассматриваются в судебном порядке».

В юридической литературе «относительно судебной практики обжалования решений бюро медико-социальной экспертизы отмечается, что в большинстве случаев из-за юридической неграмотности отсутствует достаточная доказательная база и необходимая аргументация, которая должна доказываться наличием симптоматики болезни или увечья; наличия и выраженности инвалидизирующих синдромов и доказательство имеющихся синдромов и установления факта болезни или увечья. Кроме того, учитываются обстоятельства выявления расстройств функций организма и их степени выраженности, а также связи этих расстройств с инвалидизирующими синдромами; выявления связи между расстройствами функций организма и видами ограничений жизнедеятельности, доказательство факта инвалидности, ее причины и доказательство необходимости в реабилитации, ее объем и виды» [16].

Порядок проведения МСЭ указывает на то, что «она должна урегулировать деятельность соответствующих публичных органов и учреждений, не предоставляя корреспондирующих прав гражданам, а также не предоставляя эффективного механизма защиты нарушенных интересов». Полагаем целесообразно активизировать специализированные правозащитных организации, которые занимаются защитой прав пациентов и одновременно активизировать саморегулирование сферу здравоохранения, тем самым повысить персональную ответственность врача за выданное заключение. При повышении статуса саморегулируемых организаций возможна передача им части функций по определению независимых экспертов по так называемым «врачебным» делам[17].