Критерии эффективности внешней политики государства

Базовой характеристикой внешней политики государства считается ее эффективность.Энциклопедическая интерпретация данной категории звучит так: «Эффективный, дающий эффект, приводящий к нужным результатам, действенный. Отсюда–эффективность, результативность». С точки зрения прикладной аналитики, правда, это мало что дает: в подобном определении отсутствует даже общепризнанный набор характеристик, позволяющий прийти к заключению о мере результативности политики государства. Поэтому исследователи предпочитают рассматривать эффективность не как абстрактное понятие, а как набор признаков или оснований, по которым действия страны в конкретной ситуации или на определенном направлении могут быть признаны результативными.

В современной теории международных отношений дискурс понятия эффективность формируется по нескольким направлениям. В данном обзоре внимание будет уделено уровням понимания эффективности, критериям ее оценки и проблеме создания «оптимального пространства действия» как условия результативности внешней политики государства.[1]

В разных ситуациях внешнюю политику страны бывает удобнее (и важнее) оценивать по всем трем уровням эффективности. Однако обоснованность оценок по каждому из трех уровней неодинакова, поэтому и «сводная» оценка получается еще более приблизительной, чем оценки по уровням.

Для первого уровня эффективности главное-способность быстро стартовать, сводя к минимуму возможное противодействие внутренней и внешней политической среды. Это уровень перехода от заявлений (деклараций, планов) к реальным действиям, направленным как на осуществление самого плана правительства, так и на обеспечение поддержки практическим шагам государства со стороны общественного мнения.

Действие выступает как непосредственное выражение внешней политики, позволяющее осуществлять ввод какой-либо инициативы в общее политическое пространство. На данном уровне эффективность прежде всего связана со своевременностью и четкостью проводимых мероприятий. Результативность определяется как набором инструментов и ресурсов участника международных отношений, так и умением последнего правильно ими распорядиться. Динамика процесса продвижения к цели при этом часто остается неопределенной, контролировать ход событий бывает сложно, требуются постоянные корректировки. Но на этом этапе главным считается «преодоление начального барьера», что тесно связано с информационным аспектом, которому американские авторы, как правило, уделяют повышенное внимание.[1]

В пространстве средств массовой информации (СМИ), равно как и в нашем восприятии, любой фрагмент информации (как истинной, так и ложной) может быть представлен в качестве реального действия или события. Незначительное смещение акцентов в подаче новостей может полностью менять их смысл, утаивая настоящий и навязывая ложный. В итоге, ход мыслей зрителей, слушателей или читателей может определяться не реальными событиями, а искаженными рассказами о них с телеэкранов, из радиоэфира или со страниц печатных изданий.

СМИ формируют контекст, который меняет наше восприятие текущих событий. В современном мире сообщать заведомо ложные, неточные сведения невозможно, либо непросто. Но в известной степени действительность можно изменить через трансформацию представлений о ней. В этом - особенность современной политической реальности. Она формируется не только действиями страны, но и тем, какое значение придает им общественное мнение. «Искажающе-преобразующее» влияние информации проявляется постоянно. Конечно, искажения возникают и стихийно, но чаще они бывают «направленными».

Результат масштабнее целей, и его достижение связано с изменением внешнеполитических условий, общего состояния международных отношений. Важный результат должен поменять некоторые характеристики подсистемы международных отношений или даже всей системы. Получается, что борьба за достижение целей относительно локальна: она направлена на достижение изменений в отдельных элементах системы. Результат, напротив, определяется тем, какими окажутся международные отношения «на выходе», то есть в итоге более или менее успешного осуществления группы целей, сплоченных единым замыслом. [2]

Например, политика направлена на изменение расстановки сил в регионе в свою пользу (искомый результат). За исходный посыл принимается идея о том, что к этому результату может привести смена режима в каком-то отдельно взятом государстве. Далее разрабатывается система целей, непосредственно направленных на свержение соответствующего правительства. Внешняя политика прежде всего ассоциируется с представлением о комплексе интересов и целей. В центре внимания в данном случае находятся дебаты по проблеме национальных приоритетов. Понятие «внешнеполитическая повестка дня» имеет свою структуру. Ее видимая часть включает в себя не только часто и публично обсуждаемые вопросы, но и проблемы, вытесненные из фокуса общественного внимания – деликатные, «закрытые» в силу секретности или иных причин.

В ходе дебатов пустая риторика соседствует с содержательным обсуждением реальных проблем. Столь же различен и язык обсуждений: официальный–документов и законодательных актов, патетический– программ политических партий, популистский–предвыборной борьбы. При «переводе» одних и тех же проблем с одного языка на другой могут меняться их смыслы.

Процесс целеполагания находится под пристальным вниманием прессы, общественности, лоббистских групп. Общество стремится понять шаги правительства на международной арене, силясь «расшифровать» смыслы тех или иных его деяний или заявлений. Аналогичную деятельность проводят и международные наблюдатели–от дипломатов и сотрудников спецслужб до зарубежных журналистов и просто политически активных иностранных граждан. Другой вариант понимания внешней политики связан с собственно внешнеполитической деятельностью государства. Действие в этом случае воспринимается как базовая единица анализа, на которую можно опереться как на факт. Последовательность действий и внешнеполитическое поведение позволяют судить о соответствии декларативных и фактических целей внешней политики страны. Действия, с одной стороны, дают возможность корректировать имеющиеся доктринальные рамки внешней политики, а с другой–образуют опыт, на базе которого строятся новые доктрины. Поэтому с таким вниманием наблюдают, к примеру, за первыми шагами нового руководства страны. Мониторинг осуществляется, чтобы не пропустить важнейших изменений внешнеполитического курса.

Еще один вариант понимания внешней политики–институциональный, связанный с процессом реализации решений. Речь идет о правительственных механизмах внешней политики (foreign affairs government structure), под которыми понимаются государственные институты, отвечающие за формирование и осуществление внешней политики. В каждой стране подобные механизмы имеют свои особенности.

Правительственные механизмы, как правило, громоздки и затратны. Они представляют собой разветвленную сеть ведомств, министерств, советов и агентств, обеспечение работы которых требует значительного финансирования и не гарантирует оптимального расходования средств. При этом отдельные звенья этих институтов конфликтуют друг с другом (борьба разных групп чиновников, противоречия политических назначенцев и бюрократии).

Имеет право на существование также понимание внешней политики как теоретической модели. Поскольку международные отношения в целом нельзя представить себе никак иначе, как теоретически, и внешняя политика отдельных стран тоже умозрительно конструируется нами, ясно, что многое зависит от того, как строится это представление. Здесь видение формирует политику. При таком описании процесса широкий спектр входящих спрессовывается в ограниченный набор исходящих характеристик. Большое количество версий понимания внешней политики оттеняет избыточное многообразие мнений в сфере теории внешней политики. Это создает множество методологических проблем, но одновременно и немало возможностей для творческого поиска. Бурное и немного хаотичное протекание этого поиска отражает, насколько можно судить, и огромный, хоть и разноплановый интерес к этой проблематике, и острую потребность в общей, упорядочивающей теории.

Затратность отражает соотношение полученных новых возможностей и «цены», которую пришлось заплатить за их приобретение. Она всегда относительна и представление о ней возникает на базе сопоставления альтернатив. Это не стоимость в чистом виде и не издержки. Это скорее заключение о том ресурсе, который пришлось потратить ради искомого результата.

Сказанное, правда, не означает, что на интуитивном уровне аналитики не стремятся просчитать затратность упрощенно, в духе логики максимизации результата при использовании минимальных средств. Внешняя политика всегда реализуется в условиях «дефицита средств», поэтому она должна вписываться в определенные ресурсные рамки, которые предотвращают ее от «банкротства».

Оценка эффективности осложняется отсутствием ясного понимания, как на самом деле соотносится политическая реальность и международные взаимодействия с сознанием индивидов, фактически участвующих в формировании внешней политики в качестве ключевых субъектов.[4]Соображения на этот счет высказываются в огромном количестве публикаций, среди которых логикой построения выделяется работа американских ученых Р. Снайдера, Г. Брука и Б. Сэпина.

Лица, принимающие решения, образуют в процессе формирования внешней политики особое звено. Важно отметить различие между «лицами, принимающими решения» (decision-makers) и «организационными системами» (decisional units). Именно вторые выступают основным субъектом процесса формирования внешнеполитической стратегии.

Внешняя политика ассоциируется с решениями тех, кто действует от имени государства, то есть официальных лиц. Именно действие выступает центральным компонентом политики. Чтобы действие существовало (аналитически), необходимо соблюдать четыре условия: наличие актора (или несколько акторов), цели, средства и ситуации.

Но термин «ситуация» в бытовом значении–не тоже самое, что «ситуация» в теории принятия внешнеполитических решений, где она отражает видение самого субъекта, постоянно корректируемое в связи с перспективой запланированных действий. Это понимание заставляет актора выбирать наиболее значимые с его точки зрения факторы окружающей среды, способные помешать или помочь реализации задуманного. «Определение ситуации для любого государства–это ряд определений, каждое из которых имеет особый фокус». Понятие ситуации–своего рода аналитический инструмент, позволяющий корректировать действия и дающий возможность интерпретировать значение принятых решений. Действие вытекает из видения ситуации.

Оба эти понятия сосредотачивают внимание аналитика на необходимости учета факторов среды. Однако действие разворачивается в той части реальности, которая пропущена через человеческое сознание и образует политическое пространство или динамическую реальность – пространство действия. Эффективность политики обеспечивается за счет пошагового мониторинга условий и формирования оптимального пространства действия, то есть адаптации пространства, его конфигурирование «под себя».

Представление о результате, затратности, эффективности внешней политики формируются во взаимодействии взаимообусловленных представлений, которые создают сконструированное специально «под действие» пространство. Понятие эффективность возникает в момент слияния реальности и ее восприятия. Четкость видения фактов сталкивается с необходимостью их «направленной» обработки.

Для оценок эффективности характерно «проектное видение». Проект в этом контексте–идеальная модель. В теории он вычерчивается в виде рамок, представлений об оптимальном состоянии. На прикладном уровне–проект закладывает представления о новых возможностях, которые субъект может получить, или состояниях, которые могут возникнуть. Кроме того, проект воплощает общее представление о результате.

Проводится также различение между «проектом» и «дизайном». Последний представляет собой «рабочий план». Этот термин был предложен американским ученым Ф. Зеликовым. Формирование или «инжиниринг» внешней политики, по мнению этого автора, строится на основе семи составляющих: национальных интересах, целях, стратегии, дизайне (перевод стратегии в оперативные планы, определяющие, что должно произойти в реальном мире), реализации, рутинном осуществлении и пересмотре.

Интересно, что стадия реализации политики в такой схеме распадается на три фазы: «запуск» новой политики, ее последовательное («поддерживающее») проведение и пересмотр, модификация курса. Стратегия предстает «теорией, описывающей отношение между действиями правительства и поведением остальных игроков». Речь идет о «теории убеждения», способствующей достижению результата. Реализация политики не может начаться раньше, чем согласован дизайн, и эффективность напрямую связывается с этим звеном.

• 1.    Глазьев С.О стратегии экономического развития России//Вопросы экономики. - 2012. - №5.

• 2.    Касюк А.Я., Харичкин И.К. Внешние угрозы национальной безопасности Российской Федерации и перспективы их нейтрализации // Вестник Московского университета. Серия 12. Политические науки. 2015, № 1.

• 3.    Кузякин А.П., Семичев М.А. Мировая экономика. М.: ТК Велби, Проспект, 2016 - 300 с.

• 4.    Лебедева М.М. Мировая политика. М., 2015.

• 5.    Международные отношения и мировая политика: учебник / Под ред. П.А.

Цыганкова. – М.: Юрайт, 2015